推進(jìn)國資國企改革走在高質(zhì)量發(fā)展前列

◎李錦

今年全國兩會(huì)期間，重磅政策紛至沓來，新一輪國資國企改革向深度展開。從《2018年國務(wù)院政府工作報(bào)告》（簡稱《報(bào)告》）可以看出，國企改革的總體思路是，推進(jìn)國資國企改革，走在高質(zhì)量發(fā)展前列?！秷?bào)告》中關(guān)于國企改革論述的內(nèi)容出現(xiàn)在“深化基礎(chǔ)性關(guān)鍵領(lǐng)域改革”這一章節(jié)下，以改革開放40周年為重要契機(jī)，推動(dòng)改革取得新突破，不斷解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力。國資國企改革，在基礎(chǔ)性關(guān)鍵領(lǐng)域七項(xiàng)改革中被排在首位，表明國資國企改革在經(jīng)濟(jì)體制改革中居于首要、牽引的地位。

改變國企國資改革順序，把“國資改革”放在“國企改革”前

《2017年國務(wù)院政府工作報(bào)告》主題詞是深入推進(jìn)國企國資改革，今年《報(bào)告》中“國資”和“國企”兩詞位置的轉(zhuǎn)換說明，以國資改革引領(lǐng)國企改革的態(tài)勢(shì)正在趨于明朗。在過去的國企改革過程中，政府是改革決策主體，企業(yè)是執(zhí)行主體，企業(yè)在相當(dāng)程度上缺乏改革自主權(quán)，一切改革措施必須等待上級(jí)批準(zhǔn)。實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，沒有國資改革的成功，便不可能有國企改革的成功，而國資改革常常處于基礎(chǔ)與決定性地位?！秷?bào)告》直指國資改革，從改革邏輯上理順了二者的關(guān)系。《報(bào)告》中三處用了“國有資本”，并且強(qiáng)調(diào)要推動(dòng)國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大。預(yù)計(jì)今年國資改革將重視以下五項(xiàng)工作：一是隨著出資人監(jiān)管權(quán)責(zé)清單落地臨近，放權(quán)、授權(quán)范圍將進(jìn)一步細(xì)化和擴(kuò)大；二是國有資本投資、運(yùn)營公司試點(diǎn)將深化擴(kuò)圍，升級(jí)至綜合性改革，多個(gè)央企入圍；三是國資委將強(qiáng)化管資本職能，完成內(nèi)部職能和機(jī)構(gòu)的調(diào)整；四是在試點(diǎn)范圍加大對(duì)重大決策、人事任免和考核激勵(lì)等方面的授權(quán)力度，工資總額等方面可能逐漸讓試點(diǎn)單位放開去探索；五是更加注重國有企業(yè)價(jià)值管理，國有資本的市值管理水平將會(huì)提高，國有資本保值增值能力也會(huì)加強(qiáng)。

提出“制定出資人監(jiān)管權(quán)責(zé)清單”，可謂響鼓重錘

“推進(jìn)國資國企改革”段落第一句是“制定出資人監(jiān)管權(quán)責(zé)清單”，這是授權(quán)經(jīng)營體制改革的“牛鼻子”。黨的十九大報(bào)告提出，要完善各類國有資產(chǎn)管理體制，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制。2017年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議也把改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制擺在重要位置?！秷?bào)告》則直接提出從制定權(quán)責(zé)清單入手，進(jìn)入操作階段，政府及國資委須明確自身有哪些權(quán)利，哪些責(zé)任，這是一場(chǎng)自我革命。長期以來，我們一直在積極探索有效的國有資產(chǎn)經(jīng)營方式。但是，由于國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營體制改革不到位，現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制中政企不分、政資不分問題依然存在，國有資產(chǎn)監(jiān)管還存在越位、缺位、失位和錯(cuò)位現(xiàn)象。當(dāng)前，經(jīng)營性國有資產(chǎn)主要采取的是兩級(jí)制授權(quán)經(jīng)營方式。國資委等履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，按照一定方式直接管理國有企業(yè)，兩者間沒有中間層，極易導(dǎo)致政企不分。2017年4月國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《國務(wù)院國資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》，精簡43項(xiàng)權(quán)責(zé)，出臺(tái)出資人監(jiān)管的權(quán)力和責(zé)任清單，科學(xué)界定國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管邊界。完善國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，是以“國有資產(chǎn)政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離”為國資改革的核心，“制定出資人監(jiān)管權(quán)責(zé)清單”是一個(gè)起點(diǎn)的改革。它包括兩個(gè)清單，授權(quán)清單和責(zé)任清單，這兩個(gè)清單是相對(duì)應(yīng)的。顯然，這項(xiàng)工作將很快進(jìn)入實(shí)施階段了。

強(qiáng)化投資運(yùn)營公司試點(diǎn)，要害是“賦予更多自主權(quán)”

在國企改革的十項(xiàng)試點(diǎn)中，唯有深化國有資本投資、運(yùn)營公司試點(diǎn)被寫入政府工作報(bào)告，表明中央對(duì)國資改革核心環(huán)節(jié)的重視。投資運(yùn)營公司試點(diǎn)，在2017年有所提到，但《報(bào)告》加上了“賦予更多自主權(quán)”，把目的與任務(wù)明確了?！皣Y委-控股公司（國有資本投資運(yùn)營公司）—國有企業(yè)”三級(jí)制，不僅符合以國有資本改革帶動(dòng)國企改革、政府僅以出資人身份管理國有資產(chǎn)的思路要求，而且將進(jìn)一步明晰國有資本的權(quán)屬及政府的職能定位，有效消除或由政府意志直接決定國企行為而造成的工作積極性降低、流程化管理低效等問題。對(duì)于國資委而言，重點(diǎn)是“授得下與管得好”的問題；對(duì)國有資本投資、運(yùn)營公司而言，重點(diǎn)是“接得住、放得下與管得好”的問題；對(duì)于國企而言，重點(diǎn)則是“接得住與經(jīng)營好”的問題。過去十項(xiàng)試點(diǎn)，點(diǎn)多面散，而《報(bào)告》圍繞改革的主體內(nèi)容，聚集焦點(diǎn)，對(duì)準(zhǔn)穴位發(fā)力了。在中央企業(yè)層面，國有資本投資公司試點(diǎn)包含八家：中糧集團(tuán)、國投公司、神華集團(tuán)、寶武集團(tuán)、中國五礦集團(tuán)、招商局集團(tuán)、中交集團(tuán)和保利集團(tuán)；國有資本運(yùn)營公司包含兩家：誠通集團(tuán)、國新公司。然而，從目前的投資運(yùn)營公司試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)來看，圍繞“權(quán)”字說得少，圍繞“事”字說得多，未來改革還有令人期待的地方。

國企重組數(shù)量不是目的，重在結(jié)構(gòu)優(yōu)化的質(zhì)量

《報(bào)告》指出，繼續(xù)推進(jìn)國有企業(yè)優(yōu)化重組和央企股份制改革，重組用“優(yōu)化”兩個(gè)字限定，表明性質(zhì)是結(jié)構(gòu)性重組，股份制改革是方法與手段。央企通過重組實(shí)現(xiàn)資源向優(yōu)勢(shì)企業(yè)集中，盤活存量，減少重復(fù)建設(shè)。預(yù)計(jì)今年將推進(jìn)裝備制造、煤炭、電力及化工等領(lǐng)域央企戰(zhàn)略性重組，持續(xù)推動(dòng)煤炭、鋼鐵、海工裝備及環(huán)保等領(lǐng)域資源整合。明確用“央企”一詞，意味著央企重組在今年要加大力度，提高水平。自十八大以來，國資委先后完成19組36家企業(yè)重組，目前有央企97家，《報(bào)告》中提出加快形成有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)和靈活高效的市場(chǎng)化經(jīng)營機(jī)制的要求，可見對(duì)重組質(zhì)量的重視。

持續(xù)“瘦身健體”，重在“提升主業(yè)核心競(jìng)爭力”

“提升主業(yè)核心競(jìng)爭力”，這是第一次在政府工作報(bào)告中作為重要目標(biāo)被提出。主業(yè)的核心競(jìng)爭力是國家實(shí)力的重要體現(xiàn)，做大做強(qiáng)做好主業(yè)是央企應(yīng)該普遍重視的問題。持續(xù)“瘦身健體”要與今年央企化解過剩產(chǎn)能結(jié)合起來，做好有色金屬、船舶制造、煉化和建材等行業(yè)化解過剩產(chǎn)能工作。包括深入推進(jìn)“壓減”工作，推進(jìn)“處僵治困”。

3月10日，國資委主任肖亞慶在記者會(huì)上介紹國企最新改革發(fā)展情況時(shí)指出，在高質(zhì)量發(fā)展方面，中央企業(yè)要突出實(shí)業(yè)、突出主業(yè)。從央企統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，2017年工業(yè)類企業(yè)實(shí)現(xiàn)了18.7%的增長率，占整個(gè)盈利總量的61.7%，這是肖亞慶首次講工業(yè)類企業(yè)的增長率與盈利總量的對(duì)比。十九大報(bào)告指出，要健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。而央企投入金融行業(yè)發(fā)展，勢(shì)頭很猛，說明在一些企業(yè)，脫實(shí)向虛現(xiàn)象已經(jīng)存在。有的央企中，主業(yè)、房地產(chǎn)和金融業(yè)的產(chǎn)值各占1/3，甚至也存在金融違規(guī)，為融資租賃公司提供擔(dān)保等行為。對(duì)央企來講，加大風(fēng)險(xiǎn)控制，降杠桿、減負(fù)債、防風(fēng)險(xiǎn)仍然是今年和今后一段時(shí)間很重要的任務(wù)。

穩(wěn)妥推進(jìn)混合所有制改革，改革試點(diǎn)有序深入

肖亞慶在接受記者采訪時(shí)介紹，混改第三批試點(diǎn)的領(lǐng)域會(huì)在前兩批的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化、擴(kuò)大。如果聯(lián)通混改做的好，將會(huì)帶動(dòng)更多的國企進(jìn)行混改。值得思考的是，《報(bào)告》中有三處與混合所有制改革有聯(lián)系，特別是在“推進(jìn)國資國企改革”后面一段“支持民營企業(yè)發(fā)展”與“完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置機(jī)制”中，強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)決破除各種隱性壁壘”“打破行政壟斷，防止市場(chǎng)壟斷”。實(shí)質(zhì)上與混合所有制改革有緊密聯(lián)系，可見政府對(duì)鼓勵(lì)非公有制企業(yè)發(fā)展的重視。

落實(shí)國有資產(chǎn)管理情況的報(bào)告制度，推進(jìn)國有資產(chǎn)管理體制的完善

2017年12月30日中共中央印發(fā)《關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會(huì)報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》，這是貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)“加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能”改革任務(wù)，是貫徹黨的十九大強(qiáng)調(diào)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作的一項(xiàng)重要改革舉措。怎樣把人民的財(cái)產(chǎn)保護(hù)好、發(fā)展好是國企的重要任務(wù)。公有制為主體是我國社會(huì)主義初級(jí)階段的基本經(jīng)濟(jì)制度，實(shí)行“代理-授權(quán)”做法，形成“全國人民-人大-國務(wù)院-國資委、地方政府-企業(yè)”的代理鏈條，全國人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)最終管理權(quán)。但全國人民代表大會(huì)管理國有資產(chǎn)的體制有待完善，這是一個(gè)過程。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革重點(diǎn)轉(zhuǎn)向國企的去杠桿、補(bǔ)短板

《報(bào)告》中，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革內(nèi)容主要是放在發(fā)展部分講的。新時(shí)代中國經(jīng)濟(jì)政策的頂層設(shè)計(jì)日漸清晰，總要求是我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，要以推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線。顯然，今年去產(chǎn)能力度不減，去杠桿的重點(diǎn)在企業(yè)，尤其是國企，降成本則體現(xiàn)在減稅上。要求繼續(xù)破除無效供給，堅(jiān)持用市場(chǎng)化、法治化手段，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保、質(zhì)量、安全等法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，化解過剩產(chǎn)能、淘汰落后產(chǎn)能。今年再壓減鋼鐵產(chǎn)能3000萬噸左右，退出煤炭產(chǎn)能1.5億噸左右，淘汰關(guān)停不達(dá)標(biāo)的30萬千瓦以下煤電機(jī)組。加大“僵尸企業(yè)”破產(chǎn)清算和重整力度。在企業(yè)杠桿中，國企杠桿率較高，雖然2016年5月以來工業(yè)國企資產(chǎn)負(fù)債率整體向下，但截至2017年底仍高于私營企業(yè)8.8個(gè)百分點(diǎn)。金融風(fēng)險(xiǎn)的背后是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，是國企、地方政府的預(yù)算軟約束帶來的有激勵(lì)無約束問題，要把控制國有企業(yè)債務(wù)作為今后控制總債務(wù)的重中之重。在補(bǔ)短板方面，加快制造強(qiáng)國建設(shè)，重點(diǎn)實(shí)施大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)，加強(qiáng)新一代人工智能研發(fā)應(yīng)用，在多領(lǐng)域推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”。推動(dòng)集成電路、第五代移動(dòng)通信、飛機(jī)發(fā)動(dòng)機(jī)、新能源汽車和新材料等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)施重大短板裝備專項(xiàng)工程，發(fā)展工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，創(chuàng)建“中國制造2025”示范區(qū)。

整合大型國企監(jiān)事職能，監(jiān)事功能 “由虛變實(shí)”

保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。今年的全國兩會(huì)公布了新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，國資委的國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)的職責(zé)劃入審計(jì)署，不再設(shè)立國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)。把國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事職能劃出來，對(duì)派出審計(jì)監(jiān)督力量進(jìn)行整合優(yōu)化，保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，是健全黨和國家監(jiān)督體系的重要內(nèi)容，解決監(jiān)事會(huì)原來存在的獨(dú)立性不足問題，是國資改革的重要內(nèi)容。

黨的十九大以來，國企改革進(jìn)入目標(biāo)引領(lǐng)型改革階段。而從《報(bào)告》中可以看出，每一項(xiàng)改革都指明改革目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)，更加重視改革的質(zhì)量與效果。