財(cái)政惠民補(bǔ)貼資金管理實(shí)踐與對策研究
——以海南省D市為例

羅秀蘭

財(cái)政惠民補(bǔ)貼資金是國家財(cái)政為促進(jìn)農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收的補(bǔ)貼支持方式，體現(xiàn)了國家財(cái)政民生性，增強(qiáng)了群眾切實(shí)獲得感。管好財(cái)政惠民補(bǔ)貼資金是實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金安全運(yùn)行、發(fā)揮財(cái)政惠民政策效應(yīng)的具體要求和內(nèi)在使命。2009年海南省開始試點(diǎn)財(cái)政惠民補(bǔ)貼資金管理制度和支付方式的“一卡通”改革，2010年在全省全面推廣，至2017年底累計(jì)開通“一卡通”戶數(shù)285萬張①據(jù)海南省財(cái)政廳統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。。財(cái)政惠民補(bǔ)貼資金通過“一卡通”管理，“小”改革“大”成效，對打造“陽光補(bǔ)貼”、源頭防治腐敗、提高惠民政策實(shí)效作用顯著。為進(jìn)一步了解近年來海南省財(cái)政惠民補(bǔ)貼資金使用管理情況，本文以海南省D市（以下簡稱為D市）為例，解剖麻雀，梳理了財(cái)政惠民補(bǔ)貼資金管理的主要特點(diǎn)，分析了其中存在的問題，并提出了相應(yīng)的對策建議。

一、財(cái)政惠民補(bǔ)貼資金管理的主要特點(diǎn)

（一）財(cái)政惠民補(bǔ)貼涉及部門多、種類多、資金量大

近年來，海南省每年將70%以上的財(cái)政支出投入民生工程，財(cái)政惠民投入部門更多，財(cái)政惠民補(bǔ)貼類型更豐富，財(cái)政惠民補(bǔ)貼資金數(shù)量越來越大。從項(xiàng)目主管部門來看，財(cái)政惠民補(bǔ)貼涉及到財(cái)政、農(nóng)委、海洋與漁業(yè)、民政、住建、教育等職能部門主管，呈現(xiàn)主管部門多、資金分散等特點(diǎn)，且同一部門還分布在不同處室。從補(bǔ)貼種類來看，涉及生產(chǎn)發(fā)展、生活保障、能力提升等各種類型，共有農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、糧食直補(bǔ)、漁業(yè)油價、退耕還林、撫恤補(bǔ)貼、農(nóng)村危房改造、農(nóng)村低保等44項(xiàng)補(bǔ)貼，種類更豐富，顧及對象更廣。從資金投入來看，財(cái)政惠民補(bǔ)貼資金預(yù)算投入較大。根據(jù)D市財(cái)政局統(tǒng)計(jì)，2013年財(cái)政惠民補(bǔ)貼類項(xiàng)目預(yù)算安排5.4萬元，2014年4.7萬元，2015年4.3萬元①儋州市財(cái)政局紀(jì)委.關(guān)于財(cái)政惠民補(bǔ)貼資金監(jiān)督的幾點(diǎn)意見［C］//2016年“全面從嚴(yán)治黨 強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督”優(yōu)秀調(diào)研文章匯編，2016.。

（二）通過“一卡通”管理財(cái)政補(bǔ)貼資金

根據(jù)海南省財(cái)政廳要求，凡財(cái)政預(yù)算安排，直接支付給居民用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基本生活需要的各類補(bǔ)貼資金，原則上全部納入“一卡通”發(fā)放，即財(cái)政惠民補(bǔ)貼資金管理和支付方式“一卡通”改革。其主要做法是，根據(jù)項(xiàng)目主管單位提供的補(bǔ)貼對象信息，選擇金融單位給補(bǔ)貼對象開通并發(fā)放“一卡通”存折。根據(jù)項(xiàng)目主管單位提供的發(fā)放明細(xì)表，將補(bǔ)貼資金分別存入發(fā)放對象的“一卡通”存折，確保各項(xiàng)補(bǔ)貼資金安全、及時、足額發(fā)放。2017年，海南全省通過“一卡通”賬戶發(fā)放資金57.6億元②據(jù)海南省財(cái)政廳提供數(shù)據(jù)。。2010—2015年D市經(jīng)“一卡通”發(fā)放補(bǔ)貼金額16.6億元③儋州市財(cái)政局紀(jì)委.關(guān)于財(cái)政惠民補(bǔ)貼資金監(jiān)督的幾點(diǎn)意見［C］//2016年“全面從嚴(yán)治黨 強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督”優(yōu)秀調(diào)研文章匯編，2016.。

（三）注重加強(qiáng)財(cái)政惠民補(bǔ)貼資金使用監(jiān)管

近年來，海南省D市積極構(gòu)建財(cái)政惠民補(bǔ)貼類資金使用監(jiān)管體系，制定財(cái)政惠民補(bǔ)貼類資金監(jiān)督辦法及實(shí)施方案，從制度上、操作上規(guī)范了財(cái)政惠民補(bǔ)貼資金使用行為。同時，組織開展財(cái)政補(bǔ)貼類專項(xiàng)檢查，由財(cái)政部門牽頭組織相關(guān)部門對財(cái)政資金“一卡通”管理進(jìn)行檢查監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)并糾正財(cái)政惠民補(bǔ)貼資金申報(bào)、審核、發(fā)放、監(jiān)管等環(huán)節(jié)的突出問題，對容易滋生腐敗問題的會計(jì)核算、內(nèi)控制度、管理不規(guī)范等情形進(jìn)行督查整改。此外，強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，嚴(yán)抓嚴(yán)查財(cái)政惠民補(bǔ)貼資金發(fā)放違紀(jì)問題，確保財(cái)政惠民補(bǔ)貼資金使用安全和公平公正。

二、財(cái)政惠民補(bǔ)貼資金管理中存在的問題

海南省積極推進(jìn)財(cái)政惠民補(bǔ)貼資金管理改革，取得了積極成效并得到各方面廣泛好評。在實(shí)際運(yùn)行過程中仍然存在以下幾個不足。

（一）政策宣傳集成效應(yīng)有待提高

財(cái)政惠民補(bǔ)貼政策涉及部門多，涉及層級多，點(diǎn)多面廣。在政策宣傳和信息傳遞過程中存在中斷、遮掩、偏差、滯后等各方面問題，降低了政策知曉度和信息獲取便利度。一方面，傳統(tǒng)的政策上墻、口頭傳達(dá)等宣傳方式占主導(dǎo)，會出現(xiàn)補(bǔ)貼項(xiàng)目公開不及時、公開內(nèi)容不規(guī)范、公開時限不夠長、公開材料易受不良天氣影響，也會出現(xiàn)個別村干部只將政策告訴自己的家庭成員，其他村民不知道有補(bǔ)貼的情況。另一方面，財(cái)政惠民補(bǔ)貼政策出口太多，渠道五花八門，政策公布時段不同，政策信息碎片化，五花八門真假難辨，公眾搜尋政策信息成本高，很多村民缺乏相關(guān)知識和技能導(dǎo)致難以獲取有效政策信息，且不利于群眾進(jìn)行有效監(jiān)督。

（二）“一卡通”管理綜合效應(yīng)有待提高

財(cái)政惠民補(bǔ)貼資金通過“一卡通”進(jìn)行管理和支付，通過“一人一折一號”，節(jié)約了發(fā)放成本、簡化發(fā)放環(huán)節(jié)、減少人為干預(yù)、增強(qiáng)了政府公信力?！耙豢ㄍā痹趯?shí)際管理過程中，還存在沒有100%覆蓋或一卡通長期未激活情形，影響了“一卡通”管理成效的發(fā)揮。如D市五保戶供養(yǎng)項(xiàng)目2014—2015年度支付2064萬元，由市里授權(quán)撥付鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌管理發(fā)放，沒有執(zhí)行“一卡通”發(fā)放。此外，信息不對稱現(xiàn)象不同程度存在，如D市某鎮(zhèn)五保戶王某，申請日期為2014年5月，實(shí)際辦理五保戶時間卻為2010年12月。還有的補(bǔ)貼信息出現(xiàn)中斷，如D市某鎮(zhèn)某村將該村一村民小組種糧面積公示表送達(dá)鎮(zhèn)政府后信息傳遞中斷，市財(cái)政局沒有該村民小組信息，造成村民未領(lǐng)取到2014年農(nóng)資綜合直補(bǔ)和種糧直補(bǔ)①儋州市財(cái)政局紀(jì)委.關(guān)于財(cái)政惠民補(bǔ)貼資金監(jiān)督的幾點(diǎn)意見［C］//2016年“全面從嚴(yán)治黨 強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督”優(yōu)秀調(diào)研文章匯編，2016.。

（三）監(jiān)督方式創(chuàng)新不夠，監(jiān)督效果有待提高

簡便易行管用的監(jiān)督是確保財(cái)政惠民補(bǔ)貼資金安全運(yùn)行的保證。當(dāng)前海南省在財(cái)政惠民補(bǔ)貼資金監(jiān)管方面還存在以下幾個不足：一是監(jiān)督方式創(chuàng)新不夠。過份倚重傳統(tǒng)的行政監(jiān)督，大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)新技術(shù)監(jiān)督手段運(yùn)用不夠。如海南建立的惠民補(bǔ)貼資金公開查詢系統(tǒng)，目前開通的只有東方市、萬寧市、洋浦等三地。二是監(jiān)督鏈條脫節(jié)。監(jiān)督鏈條包括事前提示、事中控制和事后懲處，但平時只注重事后懲處，往往到出事后才處理人，缺少事前提示防范和事中控制糾偏，致使事后懲處不堪重負(fù)。三是監(jiān)督力量單一。長期以來只靠紀(jì)檢監(jiān)察一家“單打獨(dú)斗”，缺少財(cái)政、審計(jì)等部門的參與，存在坐等線索被動出擊，主動出擊監(jiān)督動力不足現(xiàn)象，難以適應(yīng)監(jiān)督發(fā)展新形勢新要求。

（四）財(cái)政惠民補(bǔ)貼的尋租空間需要進(jìn)一步壓縮

財(cái)政惠民補(bǔ)貼中不廉潔行為還不同程度的存在，具體表現(xiàn)為兩個方面的問題。一方面，審批權(quán)制約松弛。部門資金審批權(quán)力過大是造成監(jiān)督不力的客觀因素。以D市為例，惠民補(bǔ)貼很大部分資金由農(nóng)委審批，農(nóng)委業(yè)務(wù)部門、各科長的權(quán)力很大，處于無人監(jiān)督狀態(tài)。長期以來，這些科長又和項(xiàng)目老板混熟了，雖然經(jīng)過招投標(biāo)，但很多資金項(xiàng)目都是這些老板做，容易出現(xiàn)權(quán)力尋租和權(quán)錢交易。另一方面，挪用截留補(bǔ)貼資金仍時有發(fā)生。近年來，雖然D市嚴(yán)肅查處惠民補(bǔ)貼資金領(lǐng)域違紀(jì)問題，但腐敗仍然在一些部門發(fā)生。如D市某鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)辦主任符某伙同他人多報(bào)水稻面積套取財(cái)政補(bǔ)貼7.04萬元。

三、完善財(cái)政惠民補(bǔ)貼資金管理的幾點(diǎn)建議

（一）創(chuàng)新宣傳方式，提升政策知曉度

要打破財(cái)政惠民補(bǔ)貼政策碎片化、渠道分散化、信息區(qū)隔化等弊端，減少政策信息搜尋成本，增強(qiáng)政策透明度和獲取便利度。這要求我們在優(yōu)化公告欄、報(bào)紙、電視等傳統(tǒng)宣傳方式外，還需結(jié)合實(shí)際和技術(shù)發(fā)展不斷優(yōu)化和創(chuàng)新政策宣傳方式。一是編印好一本財(cái)政惠民補(bǔ)貼政策手冊。把補(bǔ)貼項(xiàng)目、主管部門、適應(yīng)人群、申報(bào)流程、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、咨詢投訴等內(nèi)容編印成冊，力求做到每個家庭一冊。二是用好扶貧力量做好政策推廣。緊抓當(dāng)前打贏脫貧攻堅(jiān)所投入的巨大人力資源，宣講好財(cái)政惠民補(bǔ)貼政策，補(bǔ)齊基礎(chǔ)工作數(shù)據(jù)，做好信息核查核實(shí)工作，以扎實(shí)工作基礎(chǔ)確保惠民政策入村入戶。三是依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)整合政策發(fā)布渠道。按照“一個政府”原則，把分散于各個部門的政策信息，整合到“一個網(wǎng)站”或“一個平臺”，形成統(tǒng)一“出口”或“入口”的政策發(fā)布、查詢、反饋渠道，確保財(cái)政惠民政策高度集成和搜尋高效。

（二）優(yōu)化“一卡通”管理，放大制度綜合功效

財(cái)政惠民補(bǔ)貼資金“一卡通”管理的綜合作用有目共睹，在加強(qiáng)和優(yōu)化管理的基礎(chǔ)上，可進(jìn)一步進(jìn)行探索創(chuàng)新。一方面加強(qiáng)和優(yōu)化“一卡通”管理。落實(shí)好《海南省財(cái)政廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政惠民補(bǔ)貼資金“一卡通”管理的通知》，做好未激活卡（存折）開通等各項(xiàng)工作，推動財(cái)政惠民“一卡通”系統(tǒng)與省農(nóng)信社直聯(lián)，嚴(yán)格“一卡通”發(fā)放使用管理，規(guī)范補(bǔ)貼資金支付，提升管理服務(wù)水平。另一方面聯(lián)合社會力量推動“一卡通”功能再開發(fā)。由省財(cái)政部門牽頭，鼓勵和支持“一卡通”發(fā)卡行與用戶接受度極高的微信、支付寶等社會資本合作，圍繞“一卡通”聯(lián)合開發(fā)相應(yīng)APP，構(gòu)建集信息發(fā)布、在線申報(bào)、網(wǎng)上審批、全程公示、結(jié)果查詢、投訴監(jiān)督、評價反饋等全鏈條、全功能的財(cái)政惠民補(bǔ)貼信息綜合服務(wù)平臺，提升“一卡通”綜合效益。

（三）創(chuàng)新監(jiān)督形式，提升監(jiān)督效能

創(chuàng)新監(jiān)督是取得實(shí)實(shí)在在效果的關(guān)鍵。要按照投入少、效果好、簡單管用的原則不斷優(yōu)化和創(chuàng)新監(jiān)督形式，提升財(cái)政惠民補(bǔ)貼資金監(jiān)督效能。一是整合好各類監(jiān)督力量。明確財(cái)政惠民的監(jiān)督主體為紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)等部門，形成紀(jì)委執(zhí)紀(jì)、財(cái)政審核、審計(jì)查賬等分工協(xié)作機(jī)制。同時，發(fā)揮會計(jì)師事務(wù)所等專業(yè)中介機(jī)構(gòu)力量的有益補(bǔ)充作用，提高監(jiān)督效率。二是加大信息公開力度。信息公開透明是做好財(cái)政監(jiān)督的內(nèi)在要求，也是最好的防腐劑。因而在做好傳統(tǒng)村務(wù)公開工作基礎(chǔ)上，引入電子化政務(wù)公開渠道，推動村務(wù)公開由單向度轉(zhuǎn)為雙向度、多向度，并打造成惠農(nóng)利農(nóng)、方便監(jiān)督的陽光平臺。三是探索引入新型監(jiān)督手段。把“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)督方式引到財(cái)政惠民補(bǔ)貼監(jiān)督中來，同時探索引入飛行檢查監(jiān)督手段，以監(jiān)督新手段保證監(jiān)督新成效。四是創(chuàng)新推進(jìn)“智慧監(jiān)管”。依托大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)和人工智能等新技術(shù)，挖掘和用好歷史性、大數(shù)量的沉淀數(shù)據(jù)資源，推進(jìn)“智慧監(jiān)管”，通過數(shù)據(jù)精準(zhǔn)比對、補(bǔ)貼對象畫像等智慧精準(zhǔn)監(jiān)控手段，確保問題及時發(fā)現(xiàn)、異常數(shù)據(jù)重點(diǎn)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)財(cái)政惠民補(bǔ)貼政策由行政監(jiān)管為主轉(zhuǎn)為智慧監(jiān)管為主，節(jié)省監(jiān)督資源，提升監(jiān)督效能。

（四）堅(jiān)持以查促監(jiān)，壓縮尋租空間

對涉及財(cái)政惠民補(bǔ)貼違紀(jì)問題，要保持高壓態(tài)勢，堅(jiān)持露頭就打，不斷壓縮財(cái)政惠民補(bǔ)貼中可能的尋租空間。一是加強(qiáng)審查協(xié)作。發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察室、檢察院基層檢察室、鎮(zhèn)紀(jì)委作用，建立協(xié)作聯(lián)動機(jī)制，加強(qiáng)對基層村干部、村兩委干部等侵占財(cái)政惠民補(bǔ)貼資金違紀(jì)問題審查，把“微腐敗”剎在基層。二是突出快查快審快結(jié)。紀(jì)檢監(jiān)察部門及時、優(yōu)先調(diào)查財(cái)政惠民補(bǔ)貼資金違紀(jì)問題線索，嚴(yán)肅查處截留、挪用資金行為，涉嫌違法的，及時移送司法機(jī)關(guān)，保持震懾力。三是充分運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)四種形態(tài)。創(chuàng)新執(zhí)紀(jì)方式，對財(cái)政補(bǔ)貼資金管理使用不規(guī)范，用第一、二種形態(tài)處理；對貪污、截留、挪用資金的，用第三、四種形態(tài)處理，突出執(zhí)紀(jì)效果。