監(jiān)察體制改革的意義、疑問及其展望

吳佩芹

一、國家監(jiān)察體制改革的性質(zhì)與意義

2016年11月7日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》）①中辦印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》［N］.人民日報，2016-11-08.。2016年12月，第十二屆全國人大常委會表決通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在北京市、陜西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，決定在北京市、山西省、浙江省推進(jìn)監(jiān)察體制改革，并對監(jiān)察委員會的機(jī)構(gòu)及職能設(shè)置、人員產(chǎn)生、運作方式等作出了詳盡規(guī)定。至此，國家監(jiān)察體制改革由執(zhí)政黨的政策已然上升至國家政策，改革試點工作依法展開。2017年4月，北京、山西、浙江三個試點省份各級監(jiān)察委全部部署完成，取得實質(zhì)性成果。在試點取得重要成效的基礎(chǔ)上，2017年11月4日，第十二屆全國人大常委會通過了在全國各地推開改革試點工作的決定，進(jìn)一步擴(kuò)大改革輻射范圍。2017年11月7日，中國人大網(wǎng)公布《監(jiān)察法（草案）》，面向社會公開征求意見。2018年3月20日，第十三屆全國人民代表大會正式通過《中華人民共和國監(jiān)察法》，至此監(jiān)察體制改革開啟立法新里程。

在一年多時間里，國家監(jiān)察體制改革進(jìn)行了組織和制度的創(chuàng)新，對反腐力量作出重整，構(gòu)建出國家監(jiān)察組織機(jī)構(gòu)。改革還明確規(guī)定了監(jiān)察的機(jī)關(guān)、范圍、職責(zé)、權(quán)限、程序、法律責(zé)任，并經(jīng)過法定程序使之由黨的政策逐漸確立為國家政策，呈現(xiàn)出一套完備的政治體制改革全貌。

（一）國家監(jiān)察體制的性質(zhì)

當(dāng)代的國家監(jiān)察體制改革既傳承我國歷史經(jīng)驗與文化傳統(tǒng)，又呈現(xiàn)出獨具一格的新中國特色。

在古代中國，為維護(hù)封建專制國家的統(tǒng)一和君主專制集權(quán)統(tǒng)治，歷朝歷代統(tǒng)治者都非常重視懲治官吏的貪腐行為。很早就創(chuàng)立了較為完備的監(jiān)察制度，并逐漸成為一項重要的行政、司法制度。早在秦漢時期，中央就設(shè)置監(jiān)察機(jī)構(gòu)，其長官御史大夫與丞相、太尉并列“三公”，履行糾察百官職責(zé)。至唐朝時期，“監(jiān)察”一詞正式出現(xiàn)。皇帝直接控制御史臺，機(jī)構(gòu)分工更為具體，分為監(jiān)察百官的御史臺系統(tǒng)和直接告發(fā)官員的言諫系統(tǒng)，體制日趨完善。清朝改名為都察院，監(jiān)察范圍包括軍事、財政、人事任免、司法以及民風(fēng)民情等各個方面，還頒布《欽定臺規(guī)》，這部法規(guī)也成為我國古代最完備、最高水平的監(jiān)察法規(guī)。這些制度與立法起到了穩(wěn)定社會、打擊腐敗、整頓吏治的顯著效果，其中的制度構(gòu)思與實踐經(jīng)驗仍值得我們學(xué)習(xí)和傳承。

到當(dāng)代中國，習(xí)近平治國理政新理念給予監(jiān)察體制充分的重視，在黨中央的強(qiáng)力推動下，國家由點及面展開了監(jiān)察體制改革。依照現(xiàn)行憲法規(guī)定，人大及其常委是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，人民政府是行政機(jī)關(guān)，法院是審判機(jī)關(guān)，檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。從之前的改革試點與新頒布的《監(jiān)察法》看，監(jiān)察委員會是集行政監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、法律監(jiān)督權(quán)力為三位一體的混合型新型國家權(quán)力機(jī)關(guān)。在改革試點地區(qū)，將形成人民代表大會制度下的人民政府、監(jiān)察委員會、人民檢察院、人民法院并行齊驅(qū)的“一府一委兩院”制。從人類歷史分權(quán)理論的發(fā)展角度看，我國即將建立的國家監(jiān)察體制，無疑為國家分權(quán)理論開創(chuàng)了全新的學(xué)說與理論模式，具有重要的理論意義，體現(xiàn)了“四個自信”中的理論自信和制度自信①王岐山.堅持高標(biāo)準(zhǔn) 守住底線 推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨制度創(chuàng)新［N］.人民日報，2015-11-23.。

（二）國家監(jiān)察體制改革的意義

推進(jìn)監(jiān)察體制改革設(shè)立監(jiān)察委員會，整合反腐敗資源力量，形成集中統(tǒng)一權(quán)威高效的反腐敗工作機(jī)構(gòu)，有利于形成嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，有利于完善反腐敗法律體系，推動反腐工作的制度化、法治化，實現(xiàn)從權(quán)力反腐向制度反腐的轉(zhuǎn)變，真正實現(xiàn)不敢腐、不能腐②馬懷德.國家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務(wù)［J］.國家行政學(xué)院學(xué)報，2016（6）.。改革的重大意義體現(xiàn)在如下幾個方面：

1.優(yōu)化國家權(quán)力配置

長期以來我國監(jiān)察權(quán)分散于檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)以及中央紀(jì)檢部門，造成職權(quán)分化不清、工作環(huán)節(jié)重復(fù)、監(jiān)察范圍不全、監(jiān)察效率低下等問題。當(dāng)前推行的監(jiān)察體制改革，使得監(jiān)察權(quán)擺脫行政權(quán)、司法監(jiān)督權(quán)的牽制，成為與行政、司法同級并行的第三種權(quán)力。由專門監(jiān)察委員會獨立行使，是對現(xiàn)行行政體制的重大突破，有利于形成在全國人民代表大會統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的“一府一委兩院”政治體制新格局。質(zhì)言之，監(jiān)察體制改革屬于我國政治體制改革中的重要環(huán)節(jié)之一。長期以來，行政監(jiān)察權(quán)僅針對國家機(jī)關(guān)及其工作人員，檢察院則主要針對貪污受賄以及職務(wù)犯罪活動進(jìn)行調(diào)查監(jiān)督，紀(jì)檢部門監(jiān)督對象局限于黨員。這就造成了監(jiān)督范圍的大量留白，對于非國家工作人員、國家工作人員的非職務(wù)犯罪行為、非黨員的違規(guī)亂紀(jì)行為，行政、檢察、紀(jì)委無權(quán)進(jìn)行規(guī)制管理。其次由于行政、檢察部門兼掌監(jiān)察權(quán)，而在實踐中行政監(jiān)察部門隸屬于同級政府，檢察機(jī)關(guān)同時集偵查審查權(quán)限于一身，在既是運動員又是裁判員的“同體監(jiān)督”情形下監(jiān)察權(quán)實際被架空，無法得到落實。此次改革擬將分散于行政、司法部門以及紀(jì)委的監(jiān)察權(quán)統(tǒng)一收歸各級監(jiān)察委員會行使，優(yōu)化了國家權(quán)力機(jī)構(gòu)設(shè)置，明確了監(jiān)督權(quán)的屬性定位，有利于實現(xiàn)監(jiān)察范圍的全覆蓋。國家監(jiān)督權(quán)來源于人民代表大會，監(jiān)察委受人大監(jiān)督并對人大負(fù)責(zé)，對同級政府、法院、檢察院依法行使監(jiān)督職能，有效實現(xiàn)了國家公權(quán)力間的平衡和制約。

2.推進(jìn)權(quán)威高效和集中統(tǒng)一的反腐敗體系建設(shè)

在全面從嚴(yán)治黨、反腐倡廉的政治背景下，監(jiān)察體制改革將反腐力量統(tǒng)一集中，有利于形成不能腐、不敢腐、不想腐的黨員干部優(yōu)良作風(fēng)，真正實現(xiàn)制度反腐、體系反腐。監(jiān)察體制改革的目標(biāo)之一是推進(jìn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的反腐敗機(jī)制建設(shè)，構(gòu)建紀(jì)委和監(jiān)察委員會合署辦公機(jī)制，讓黨的反腐和國家反腐并行貫徹。監(jiān)察體制改革將反腐力量集中統(tǒng)一，以重拳出擊，全面反腐有利于形成全面覆蓋國家及其工作人員的反腐體系。其次，合署辦公機(jī)制有利于黨領(lǐng)導(dǎo)下的反腐工作順利開展，可以有效實現(xiàn)反腐信息共享、降低反腐成本、提高反腐效力的反腐新局面。

3.強(qiáng)化民主監(jiān)督職能

監(jiān)察委員會自身的屬性賦予了監(jiān)察體制改革一定帶有強(qiáng)化“人民民主”的改革精神。監(jiān)察委員會由人民代表大會產(chǎn)生，并受其監(jiān)督、對其負(fù)責(zé)。人民代表大會是我國人民民主的核心體現(xiàn)，國家監(jiān)察權(quán)由全國人大產(chǎn)生，與行政、司法權(quán)并立，有利于擴(kuò)大了民主監(jiān)督的職能范圍。

綜上所述，監(jiān)察體制改革在國家治理水平和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中具有跨越式的意義。現(xiàn)代化的國家治理體系必須將國家一切公共管理事務(wù)納入制度、法律的框架內(nèi)進(jìn)行常規(guī)化管理。在此次監(jiān)察體制改革試點過程中，授予了試點地區(qū)監(jiān)察委員會監(jiān)督、調(diào)查、處置三大職責(zé)，其在實施監(jiān)察過程中可以采取談話、詢問、留置等12項手段。留置這一手段將對國家工作人員調(diào)查盤問程序合法化，實現(xiàn)了對涉嫌違法違紀(jì)的黨內(nèi)外干部的科學(xué)有效監(jiān)督，為取消“雙規(guī)”政策提供了現(xiàn)實可能。

國家治理體系和能力的現(xiàn)代化的實現(xiàn)必須依靠國家成熟、定型、法治、制度化的管理模式，而監(jiān)察體制改革將我國國家事務(wù)管理機(jī)制的制度化向前推進(jìn)了一大步，有利于科學(xué)合法公權(quán)權(quán)力治理體系的形成，加強(qiáng)各公權(quán)力主體間的制約協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮中國特色社會主義制度的優(yōu)越性。

二、監(jiān)察體制改革中面臨的挑戰(zhàn)

國家監(jiān)察委員會的誕生是一次從無到有的實踐創(chuàng)新，事關(guān)社會主義政治制度的穩(wěn)定，事關(guān)人民對改革的期望與信賴，因此改革方案必須慎之又慎。短短一年內(nèi)，改革實現(xiàn)了從中央到地方、由試點向全國的推開，其步伐是緊湊的。盡管正式的法律已經(jīng)出臺，但是由于此次改革的時間相對倉促且牽涉多個層面，故難免會遭遇一些挑戰(zhàn)。

（一）配套法律的缺失

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干問題的決定》提出重大改革必須于法有據(jù)。監(jiān)察體制改革在相當(dāng)程度上調(diào)整了國家政權(quán)組織形式，雖然國家機(jī)關(guān)的組織、職權(quán)以及關(guān)系，有許多部分需以普通法律為補(bǔ)充或具體根據(jù)，然而凡與國家機(jī)構(gòu)有重大關(guān)系者，故不容不規(guī)定于憲法之中①。2018年3月14日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》，在第三章第七節(jié)中創(chuàng)設(shè)了新的國家機(jī)關(guān)監(jiān)察委員會，并規(guī)定了其組成、職權(quán)、職責(zé)。3月20日，通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》。自此，監(jiān)察體制改革擁有了實在的憲法依據(jù)，展現(xiàn)出深化改革、加強(qiáng)法治形勢下的成熟的國家立法邏輯。

即使有了明確的憲法依據(jù)，但是單單一部《監(jiān)察法》卻無法有效協(xié)調(diào)龐大的監(jiān)察法律關(guān)系。監(jiān)察體制改革還會涉及整個國家機(jī)構(gòu)體系的調(diào)整、與其他國家機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系的內(nèi)容，因此其他法律中與監(jiān)察委員會相關(guān)的法條均需進(jìn)行修改，否則，已經(jīng)生效的《監(jiān)察法》將無法有效施行。這需要立法機(jī)關(guān)盡快從整體上對相關(guān)法律的修改進(jìn)行技術(shù)探索。

（二）監(jiān)察對象范圍模糊

監(jiān)察體制改革的重要目的即實現(xiàn)對所有公職人員監(jiān)察全覆蓋，其所規(guī)范的范圍廣泛?！侗O(jiān)察法》列明了六類監(jiān)察對象。以前，“公權(quán)力”集中于政府行政權(quán)力，對公權(quán)力的監(jiān)督也主要是行政領(lǐng)域的范圍。但監(jiān)察委員會監(jiān)察對象的外延更廣、覆蓋更全，監(jiān)察任務(wù)巨大且繁重。如何在廣泛的監(jiān)察對象中，明確公權(quán)力主體的范圍，也即如何在監(jiān)察范圍內(nèi)突出重點進(jìn)行管治防止監(jiān)察權(quán)泛濫化，是當(dāng)今監(jiān)察體制改革面臨的又一難題。同時，在實踐中“公權(quán)力”一詞的概念頗為模糊。在不同時期及不同情景下，人們可能會“因地制宜”定義自己所理解的公職人員，故在法律未詳細(xì)規(guī)定的情況下可能會出現(xiàn)歧義與糾紛。例如，《監(jiān)察法》并未將政協(xié)委員列入監(jiān)察范圍，但是政協(xié)機(jī)關(guān)公職人員理應(yīng)屬于監(jiān)察規(guī)制的對象。又如，草案中規(guī)定事業(yè)單位中從事公務(wù)的人員也屬于監(jiān)察對象。但是，對“從事公務(wù)”如何具體適用，具體覆蓋到哪一層級、哪個職位，尚需要進(jìn)一步的細(xì)化。再如，對人大代表進(jìn)行監(jiān)督時，如何尊重人民代表大會的憲法地位、保障人大代表的權(quán)利不受影響；“國有企業(yè)”“管理人員”的外延范圍，其中的限度問題還需進(jìn)一步明確。

（三）監(jiān)督監(jiān)察委的權(quán)力虛置

隨著監(jiān)察體制改革的推進(jìn)，監(jiān)察委員會整合紀(jì)檢委、行政檢察權(quán)、檢察院職務(wù)犯罪偵查權(quán)于一身，權(quán)力范圍廣且厚重。習(xí)近平總書記曾指出：“權(quán)力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國家和人民。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，就是要依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力?！雹佟盎\子論”：把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里［N］.內(nèi)蒙古日報，2015-09-16.英國近代思想家阿克頓亦言：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗?！狈▏枷爰颐系滤锅F在《論法的精神》中進(jìn)一步指出：“任何有權(quán)力的人，都易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有邊界的地方為止。”習(xí)近平總書記的論斷和兩位先哲的觀點用時下流行語來說就是，權(quán)力一旦“任性”，必然肆意橫行，導(dǎo)致腐敗?！侗O(jiān)察法》第七章對監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員專門規(guī)定了監(jiān)督制度，設(shè)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)接受本級人大及常委的監(jiān)督，依法接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等監(jiān)督。此類規(guī)定一定程度上起到監(jiān)督監(jiān)察委員會的效果。但實際上，人大監(jiān)督仍處于薄弱階段，缺少專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)、監(jiān)督權(quán)行使程序規(guī)定模糊以及缺乏對應(yīng)的懲戒措施等問題，還需進(jìn)一步的有力且實際的制約機(jī)制。

（四）人權(quán)保障規(guī)定缺失

由于個人與國家地位、能力的懸殊，在刑事訴訟程序中個人極易成為國家強(qiáng)制力的服從者，難以主張其權(quán)利或積極從事防御活動。盡管法律對于國家權(quán)力行使的范圍設(shè)立了種種限制，但權(quán)力的濫用幾乎不可避免，犯罪嫌疑人合法權(quán)益受到侵犯的現(xiàn)象屢見不鮮。在這種情況下，犯罪嫌疑人的人權(quán)保障政策和程序主體地位岌岌可危。我國《刑事訴訟法》第33條規(guī)定，犯罪嫌疑人自被偵查機(jī)關(guān)第一次訊問或者采取強(qiáng)制措施之日起，有權(quán)委托辯護(hù)人；在偵查期間，只能委托律師作為辯護(hù)人。被告人有權(quán)隨時委托辯護(hù)人。但是從《試點方案》未提及適用《刑事訴訟法》中“辯護(hù)與代理”一章的規(guī)定，到已經(jīng)頒布的《監(jiān)察法》中，也并未明確指出被監(jiān)察人接受“調(diào)查”期間可以申請律師介入，從改革到立法一再回避了律師的介入問題。不可否認(rèn)，職務(wù)犯罪案件在偵查階段更具敏感性和特殊性，但立法者在立法時對律師介入的空白規(guī)定，是不利于被調(diào)查人人權(quán)保障的。盡管人權(quán)作為一個舶來品，且在很長一段時間內(nèi)都是一個敏感的詞匯，但是隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及人們法治意識的提高，大家逐漸認(rèn)識到了人權(quán)保障的重要性。且縱觀近些年的刑事冤假錯案，很大程度上是由于人權(quán)保障意識缺乏造成的。因此，如何保障被調(diào)查人的人權(quán)，如何避免被調(diào)查人員刑訊逼供，最大限度實現(xiàn)辯護(hù)權(quán)利也是現(xiàn)行監(jiān)察法應(yīng)當(dāng)回應(yīng)的一個問題。

三、對監(jiān)察體制改革的展望

（一）配套法律的完善

立法具有階段性和完整性的活動過程，任何法律的誕生都不可能完全孤立存在，也不能跳過繁雜的程序一蹴而就。除了《刑法修正案》和《監(jiān)察法》之外，與此相適應(yīng)，還需修改相關(guān)的基本法律規(guī)范，包括《全國人民代表大會組織法》《立法法》《國家賠償法》《人民檢察院組織法》等。總之，有關(guān)的法律規(guī)范都要進(jìn)行相應(yīng)的修改，尤其是《刑事訴訟法》，將面臨大幅度的修改。

《憲法修正案》和《監(jiān)察法》規(guī)定了監(jiān)察委員會的產(chǎn)生，各級監(jiān)察委員會向?qū)?yīng)的人民代表大會負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督等新的規(guī)定，故與此對應(yīng)的全國人民代表大會組織法、地方組織法、監(jiān)督法等也應(yīng)作出相應(yīng)規(guī)定，與憲法和監(jiān)察法內(nèi)容相呼應(yīng)，保證法律體系的完整性。

監(jiān)察委員會的設(shè)立對檢察院的偵查權(quán)進(jìn)行了大范圍覆蓋，故《刑事訴訟法》中關(guān)于檢察機(jī)關(guān)偵查職務(wù)犯罪職責(zé)的有關(guān)規(guī)定需要進(jìn)行刪改，將檢察機(jī)關(guān)偵查的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件劃入監(jiān)察委員會的調(diào)查范圍。同時從新《監(jiān)察法》的條文上看，并未細(xì)致規(guī)定監(jiān)察委與檢察機(jī)關(guān)的辦案流程，故在《刑事訴訟法》修改和相關(guān)司法解釋制定時，需增加程序性的法條，確保監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在偵查、移送審查起訴時程序上的連續(xù)性。如增設(shè)監(jiān)察機(jī)關(guān)在案件移送審查起訴時的檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)關(guān)；理清監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施后轉(zhuǎn)為刑事強(qiáng)制措施時，檢察機(jī)關(guān)中監(jiān)管對接的相關(guān)部門等。

《監(jiān)察法》第67條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，依法給予國家賠償。目前《國家賠償法》中對監(jiān)察機(jī)關(guān)的賠償內(nèi)容還是空白，應(yīng)當(dāng)盡快增設(shè)相關(guān)條款。

《人民檢察院組織法》也應(yīng)需要對檢察院的職能調(diào)整作出進(jìn)一步細(xì)化，對檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的存留，人員之間的轉(zhuǎn)隸作出更明確的規(guī)定。

（二）明確監(jiān)察對象范圍

《監(jiān)察法》對監(jiān)察的范圍作出了規(guī)定，但仍然不夠精細(xì)，還要進(jìn)一步完善。立法機(jī)關(guān)可以進(jìn)一步對立法模糊的地方進(jìn)行精細(xì)化的立法解釋，即通過解釋對監(jiān)察對象進(jìn)行細(xì)化和明晰。對立法不明確或者來不及更新的內(nèi)容，可以參考以下兩點原則進(jìn)行衡量：

1.黨對權(quán)力運行的全方位監(jiān)督

監(jiān)督能保證權(quán)力良好的運作。監(jiān)督國家公務(wù)員正確用權(quán)、廉潔用權(quán)是黨內(nèi)監(jiān)督的題中應(yīng)有之義，既要加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督，又要加強(qiáng)對國家機(jī)器的監(jiān)督①習(xí)近平.在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第六次全體會議上的講話［N］.人民日報，2016-01-12.。在監(jiān)察體制改革逐漸推進(jìn)的情況下，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法監(jiān)察國家機(jī)關(guān)和公務(wù)人員在執(zhí)行公務(wù)中的問題，依法受理涉嫌違法違紀(jì)、貪污腐敗、瀆職犯罪甚至是否勤勉公務(wù)進(jìn)行監(jiān)督與評價。對涉及的監(jiān)察人員范圍方面，應(yīng)當(dāng)在堅持全方位監(jiān)督的前提下，找出重災(zāi)區(qū)并進(jìn)行治理，如此更有利于實現(xiàn)《監(jiān)察法》立法目的。

2.堅持民主集中制原則

在進(jìn)行全覆蓋監(jiān)督的前提下，監(jiān)督人大代表的同時，需要堅持民主集中制原則。監(jiān)察委員會只能監(jiān)督人大代表，不能監(jiān)督人大機(jī)構(gòu)。雖然在監(jiān)督人大代表同時必然會與權(quán)力機(jī)關(guān)有所交集，但我們應(yīng)強(qiáng)調(diào)權(quán)力機(jī)關(guān)的優(yōu)越地位。在人大履行立法權(quán)、決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)任免權(quán)時，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有謙抑性。

（三）加強(qiáng)對監(jiān)察委的監(jiān)督

1.堅持法治原則樹立法治思維

監(jiān)察委員會實際上是黨政合一的制度創(chuàng)新。在此過程中，必須將依法治國、依憲治國理念同實現(xiàn)對黨和國家機(jī)器的全面監(jiān)督改革目的結(jié)合，依法完善監(jiān)察組織機(jī)構(gòu)職能，形成科學(xué)完整的監(jiān)察系統(tǒng)。

2.完善人大監(jiān)督提高監(jiān)督力度

在監(jiān)察體制改革過程中，應(yīng)完善人民代表大會對監(jiān)察委員會的監(jiān)督機(jī)制。建議各級人民代表大會內(nèi)部建立與監(jiān)察委員會相對應(yīng)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，協(xié)助人大進(jìn)行監(jiān)督，除了《監(jiān)察法》規(guī)定的報告工作、詢問、質(zhì)詢之外，可開展如就特定問題成立調(diào)查委員會或者監(jiān)察監(jiān)督委員會等多種形式對監(jiān)察委員會的工作進(jìn)行監(jiān)督。

3.引入司法監(jiān)督機(jī)制

如果監(jiān)察委員會在地位上遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于人民檢察院，人民檢察院對監(jiān)察委員會在行使權(quán)力過程中不能行使監(jiān)督權(quán)，對于監(jiān)察委員會移送提起公訴的案件無權(quán)進(jìn)行審查、對于監(jiān)察委員會工作人員的職務(wù)犯罪行為無權(quán)進(jìn)行偵查并提起公訴，則監(jiān)察委員會在行使權(quán)力過程中濫用權(quán)力的可能性必然存在①秦前紅.監(jiān)察體制改革的邏輯［J］.環(huán)球法律評論，2017（2）.。按照憲法規(guī)定，人民檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有權(quán)對監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權(quán)的行為進(jìn)行法律監(jiān)督，對于監(jiān)察委工作人員的職務(wù)犯罪行為，人民檢察院有權(quán)進(jìn)行查處。同時，人民檢察院在審理監(jiān)察委員會移送提起公訴的案件時，有權(quán)對其進(jìn)行監(jiān)督。同理，在審理案件過程中，人民法院也可以監(jiān)督監(jiān)察委員會。

（四）保障被調(diào)查人合法權(quán)益

關(guān)于律師能否介入調(diào)查問題，學(xué)界觀點不一。有的認(rèn)為監(jiān)察委員會的調(diào)查乃行政調(diào)查活動，律師無權(quán)介入②馬懷德.《國家監(jiān)察法》的立法思路與立法重點［J］.環(huán)球法律評論，2017（2）.。這種觀點認(rèn)為留置措施不同于刑事強(qiáng)制措施，留置措施適用職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為調(diào)查，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查該類犯罪適用監(jiān)察法，案件移送檢察機(jī)關(guān)后適用刑事訴訟法，現(xiàn)行監(jiān)察法沒有規(guī)定，即不必再另行討論。有的觀點則認(rèn)為監(jiān)察委員會的調(diào)查具有刑事偵查屬性，應(yīng)當(dāng)允許律師介入以保障被調(diào)查人權(quán)益。

筆者認(rèn)為，盡管現(xiàn)行監(jiān)察法遺漏了律師介入程序，被調(diào)查者的人權(quán)保障依舊值得制度上的支持。原因在于，從調(diào)查目的上看，調(diào)查本質(zhì)上是為查明犯罪行為是否存在；從具體手段上看，監(jiān)察法的調(diào)查措施與刑事訴訟法的偵查方式大體一致；從目的上看，都是搜集證據(jù)移送審查起訴?？傮w而言，監(jiān)察委員會對職務(wù)犯罪案件的調(diào)查本質(zhì)上就是偵查，刑事訴訟法規(guī)定對于非職務(wù)犯罪，在偵查期間犯罪嫌疑人在第一次訊問和采取強(qiáng)制措施之日起有權(quán)聘請律師，不能因?qū)嵤┲黧w的變更或者適應(yīng)法律的不同，就對人權(quán)保障作出不平等一致的保護(hù)規(guī)定。故筆者建議，在以后的《監(jiān)察法》修改或者立法解釋中增加偵查階段律師介入條款，并且增加更為嚴(yán)密的調(diào)查程序；在以后的《刑事訴訟法》修改中，進(jìn)一步細(xì)化與檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)工作對接的情況，以完善的監(jiān)察程序保障被調(diào)查人合法權(quán)益。