美國政治中的“政黨分贓”模式及其弊端

李文

選擇什么樣的人擔(dān)任政府官員，對一個國家來說至關(guān)重要。西方國家一向標(biāo)榜其三權(quán)分立體制能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)力制衡，從而形成高效廉潔政府。但是，考察許多西方國家國內(nèi)的政治運(yùn)行，會發(fā)現(xiàn)事實(shí)并非如此。以美國為例，從其聯(lián)邦政府選人用人方面就可以看出不少亂象和弊端。

分贓模式積重難返

在美國聯(lián)邦政府職員中，有通過公務(wù)員考試選拔程序得到錄用和提拔的，也有由總統(tǒng)、副總統(tǒng)及其下屬的部門首長提名任命的，后者被稱為政治任命公職人員。美國政治任命公職人員制度與其建國初期形成的政黨分贓制關(guān)系密切。政黨分贓制是指新總統(tǒng)有權(quán)把政府機(jī)構(gòu)中的職位分配給本黨以及在競選中為自己出過力的人員與親信。1800年，杰斐遜就任總統(tǒng)，大批任用民主共和黨人，以取代聯(lián)邦黨人所擔(dān)任的職務(wù)，開政黨分贓制之先河。1829年，總統(tǒng)杰克遜就職后在聯(lián)邦政府實(shí)行官職輪換制，使政黨分贓制得以確立。由于這一制度存在很多問題，1883年以后，美國國會通過《彭德爾頓法案》等多項立法，確立管理聯(lián)邦政府官員的競爭考試和功績制、職務(wù)常任以及政治中立等原則，政黨分贓制轉(zhuǎn)變?yōu)檎稳蚊毴藛T制。

改變后的制度與原來相比最大區(qū)別在于，由總統(tǒng)和政黨委任的官員在規(guī)模上受到很大限制，對候選人的審核更加嚴(yán)格。如今，美國聯(lián)邦政府有近4000名政治任命公職人員，其中約1200個高級職位需要得到參議院批準(zhǔn)。雖然人數(shù)不多，但涵蓋了聯(lián)邦政府中最重要、最關(guān)鍵的職位，其中包括白宮顧問、幕僚長、新聞發(fā)言人以及各部部長和副部長、各獨(dú)立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、駐外大使等。

從數(shù)量上看，政黨分贓模式不那么明顯了。但在這些關(guān)鍵政府官員的委任過程中，黨同伐異、裙帶關(guān)系并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化。比如，在小布什的兩個任期內(nèi)，總統(tǒng)任命的政府工作人員多達(dá)7000人。奧巴馬上臺后，這些人幾乎全部離任。特朗普當(dāng)選美國總統(tǒng)后，拿出了相當(dāng)多的政府高官職位實(shí)行公開招聘，應(yīng)該說這是一個很大的改變。但他當(dāng)時對內(nèi)閣成員的提名依舊沒有跳出政黨分贓模式的窠臼：國務(wù)卿是?？松梨诠镜那岸麻L，白宮“大管家”即白宮辦公廳主任是洛克希德·馬丁公司的前董事長，能源部長是雷神公司的前董事長，財政部長為摩根士丹利公司的前董事長，等等。不難發(fā)現(xiàn)，這些人幾乎都是特朗普的商業(yè)伙伴或盟友。

權(quán)錢交易本色顯現(xiàn)

美國政府官員任用難以擺脫政黨分贓模式，主要是因為執(zhí)政黨必然要選用自己的人，這是兩黨競爭的結(jié)果。新任總統(tǒng)只有通過他所任命的官員有效控制國家行政體系，方能在執(zhí)政過程中落實(shí)本黨意志。封官許愿是兩黨吸引支持力量的重要手段。一些人之所以在競選中盡心盡力，就是希望贏得選舉后自己能在新政府中謀取重要職位。

權(quán)錢交易是西方選舉政治的本色，而為富人服務(wù)也是資本主義制度的本質(zhì)。在美國，選舉政治實(shí)際上是金錢政治，選舉不僅是候選人政策取向的較量，更是金錢的較量。握有雄厚資金的利益集團(tuán)、捐款人與政治候選人之間事實(shí)上已經(jīng)形成一種特殊的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。前者通過發(fā)動競選捐款和其他方式幫助后者競選，后者執(zhí)政后則須通過政策制定、政府撥款以及封官賞爵等方式予以報償。

美國政府在向全社會公開招聘低級文官時，也宣稱對退伍軍人、婦女、黑人和其他少數(shù)族裔等群體進(jìn)行照顧，但那些掌握重要權(quán)力的政策制定者或?qū)φ疀Q策有直接影響的官員，其任用權(quán)卻始終牢牢掌握在總統(tǒng)及其幕僚手中。國會議員、政府高官都是有錢人的代表，保證了國家權(quán)力掌控在商界巨賈、資本大鱷手中。比如，特朗普自稱代表美國中下階層的利益，在競選中也時常抨擊華爾街金融巨頭，但新政府中的兩大重要職務(wù)——財政部長和商務(wù)部長，均由華爾街大亨擔(dān)任。

執(zhí)政能力受到損害

在這種政黨分贓模式下，高效廉潔的行政體系實(shí)際上很難建立起來。美國憲法賦予總統(tǒng)組建政府團(tuán)隊的權(quán)力，同時又賦予參議院同意或否決總統(tǒng)任命的權(quán)力。由于總統(tǒng)提名的職位大多至關(guān)重要，因此在參議院舉行就職聽證時，總統(tǒng)提名人往往會受到非執(zhí)政黨議員廣泛而嚴(yán)格的詢問?？偨y(tǒng)提名的一些高官可能被國會再三拖延甚至否決，這客觀上對政府執(zhí)政能力造成損害。

在黨派陷入否決政治的情況下，候任官員能否得到任用的首要標(biāo)準(zhǔn)不是素質(zhì)和能力，而是政治立場以及與總統(tǒng)和其他政要之間的關(guān)系。而且，政府高官會隨總統(tǒng)變化而無規(guī)律變化，無法保證政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，每一次選舉后便發(fā)生一次人事大變更，高級官員們也無從積累經(jīng)驗，一定程度上影響了政府工作的嚴(yán)肅性與權(quán)威性。

這種體制更嚴(yán)重的弊端在于滋生腐敗。西方政治學(xué)界長期自詡多黨輪流執(zhí)政可以互相制約，防止權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗。但從政府官員的委任上可以看出，權(quán)錢交易現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，而且被合法化，這種三權(quán)分立模式本身并不能消除制度性腐敗。如美國總統(tǒng)對駐外大使的任命一般遵循70∶30的潛規(guī)則，即約70%的大使從職業(yè)外交官中挑選，另有約30%屬于利益回報性質(zhì)的政治任命。但自奧巴馬第二任期以來，后者的比例已高達(dá)57%。

當(dāng)權(quán)者傾向于任用左右逢源、能夠擺平各方關(guān)系的密友和親信，而這些人更易出現(xiàn)貪腐問題。比如，美國前國防部長拉姆斯菲爾德便利用其與小布什總統(tǒng)的親密關(guān)系，從所持有的醫(yī)藥股份中大量獲益。在政黨分贓模式下，避免資本集團(tuán)與國家權(quán)力之間的利益交換，選出高效廉潔的政府，恐怕是一個無解的難題。