深入推進(jìn)公共文化服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

◎劉敏

公共文化服務(wù)以保障公民的基本文化生活權(quán)利為目的，是滿足人民群眾基本精神文化需求的主要途徑，是建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國的基礎(chǔ)工程，是全面建成小康社會(huì)的重要內(nèi)容。近年來，我國公共文化服務(wù)取得了長足發(fā)展，公共文化服務(wù)體系建設(shè)成效顯著，整體性制度框架已經(jīng)形成。從供給側(cè)看，公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)水平、信息化水平及服務(wù)均等化等方面得到進(jìn)一步完善和提高；從需求側(cè)看，更加注重貫徹落實(shí)“以人民為中心”的發(fā)展思想，提升人民群眾對于公共文化服務(wù)的“獲得感”“認(rèn)同感”“自豪感”和“幸福感”。因此，構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，亟需深入推進(jìn)新時(shí)代公共文化服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

政策特征和趨勢預(yù)期

黨的十八大以來，國家將加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系納入全面深化改革全局。十九大報(bào)告指出，要“完善公共文化服務(wù)體系，深入實(shí)施文化惠民工程，豐富群眾性文化活動(dòng)”，努力下好供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的先手棋。適應(yīng)人民群眾對公共文化服務(wù)需求的變化趨勢，從以往提供“更多”的公共文化服務(wù)向努力提供“更好”的公共文化服務(wù)轉(zhuǎn)變，是公共文化服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的方向。

1.關(guān)注需求變化對服務(wù)供給結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性

從黨的十六屆六中全會(huì)提出“逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”，到十八大在“人民生活水平全面提高”的目標(biāo)中明確強(qiáng)調(diào)“基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)”，再到“十三五”時(shí)期國家明確編制“基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃”，基本公共服務(wù)均等化成為全面建成小康社會(huì)目標(biāo)中不可或缺的要求，公共文化服務(wù)作為其主要內(nèi)容也成為全面落實(shí)“五位一體”總布局和“五大發(fā)展”理念的重要支撐。減少無效供給，擴(kuò)大有效供給，增強(qiáng)供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性，成為新時(shí)代乃至未來很長一段時(shí)間推進(jìn)公共文化服務(wù)均等化的發(fā)展方向。

2.推動(dòng)公共文化服務(wù)供給方式和機(jī)制創(chuàng)新

當(dāng)前，政策在市場機(jī)制配置公共文化服務(wù)資源方面思路清晰，突出“以人為中心”，支持通過政府向社會(huì)力量購買公共文化服務(wù)和社會(huì)資本參與文化等手段，將公眾由公共文化服務(wù)的對象擴(kuò)展為公共文化服務(wù)的主體和內(nèi)生力量，推動(dòng)建設(shè)以群眾需求為導(dǎo)向的公共文化產(chǎn)品供給新機(jī)制、面向公眾需求的表達(dá)機(jī)制和反饋機(jī)制、以公眾導(dǎo)向和公眾滿意度為核心的績效評價(jià)機(jī)制，為公共文化服務(wù)提供新的動(dòng)能。同時(shí)，這種供給方式為落實(shí)“互聯(lián)網(wǎng)+”和媒體融合的轉(zhuǎn)型路徑，加快實(shí)施公共文化服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、均等化和普及化，推動(dòng)公共文化服務(wù)發(fā)展提供了支撐。

3.政策預(yù)期須考慮城鄉(xiāng)、地區(qū)和人群差異

從推進(jìn)公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化工作的重點(diǎn)來看，主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化發(fā)展，加大城市對農(nóng)村文化建設(shè)的幫扶力度；二是結(jié)合國家扶貧開發(fā)總體規(guī)劃，實(shí)施精準(zhǔn)的文化扶貧，推動(dòng)老少邊窮地區(qū)基本公共文化服務(wù)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展；三是保障老年人、未成年人、殘疾人、農(nóng)民工以及農(nóng)村留守婦女兒童等特殊群體享有基本的公共文化服務(wù)。前兩方面內(nèi)容都涉及區(qū)域公共文化服務(wù)資源和要素配置的關(guān)系，即公共文化服務(wù)設(shè)施、數(shù)量等資源要與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口素質(zhì)規(guī)模等相適應(yīng)，文化要素稟賦要講究配置效率和公平。

現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)

隨著我國社會(huì)發(fā)展逐漸從生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變，人民群眾對基本公共服務(wù)的需求不再單純停留在數(shù)量、規(guī)模層面，而是越來越多的關(guān)注質(zhì)量、效率、標(biāo)準(zhǔn)、法制等，公共文化服務(wù)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)、服務(wù)方式和內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管得到優(yōu)化和加強(qiáng)。

1.服務(wù)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)逐步升級

2015年出臺(tái)的《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》（簡稱《意見》）指出，“把城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃。根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢和城鄉(xiāng)常住人口變化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共文化設(shè)施布局、服務(wù)提供、隊(duì)伍建設(shè)、資金保障，均衡配置公共文化資源?！边@表明，公共文化服務(wù)已進(jìn)入均等化發(fā)展的新階段，面臨標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展的新任務(wù)，呈現(xiàn)出融合發(fā)展的新態(tài)勢。國家從構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系、創(chuàng)新公共文化服務(wù)供給方式、產(chǎn)業(yè)跨界融合發(fā)展三個(gè)方面發(fā)力，推動(dòng)城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體公共文化服務(wù)快速發(fā)展，推動(dòng)公共文化服務(wù)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級。

2.服務(wù)方式和內(nèi)容逐步更新

公共文化服務(wù)方式從“粗放式”向“精細(xì)化”轉(zhuǎn)變。通過梳理和完善工作流程、職責(zé)范圍和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，減少工作交叉，優(yōu)化職能配置，有效避免了行政部門“有選擇的管理和有選擇的服務(wù)”導(dǎo)致的合力不強(qiáng)、效率低下、成本偏高以及相互扯皮、工作脫節(jié)等現(xiàn)象，使相關(guān)工作的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)和有效銜接得到保障。同時(shí)，通過將行政流程納入制度化和標(biāo)準(zhǔn)化的框架之內(nèi)，固化了公共服務(wù)的方式、流程和內(nèi)容，并將先進(jìn)的管理標(biāo)準(zhǔn)推廣到相對薄弱的區(qū)域和崗位，實(shí)現(xiàn)了管理的可持續(xù)、可復(fù)制。

3.服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管逐步優(yōu)化

《意見》強(qiáng)調(diào)，到2020年，基本建成覆蓋城鄉(xiāng)、便捷高效、保基本、促公平的現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系?！秶一竟参幕?wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)（2015-2020年）》表明，政府責(zé)任、制度建設(shè)、設(shè)施建設(shè)管理、服務(wù)提供、保障措施以及法律責(zé)任等方面的公共文化服務(wù)內(nèi)容持續(xù)標(biāo)準(zhǔn)化，是保障國家基本公共文化服務(wù)持續(xù)優(yōu)化的必然手段。同時(shí)，各地區(qū)根據(jù)本地實(shí)際制定了服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，特別是專門針對城鄉(xiāng)基層的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，并借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等實(shí)現(xiàn)了有效監(jiān)管，做到了流程優(yōu)化。

突出問題

事實(shí)上，從政策效果反饋看，公共文化服務(wù)均等化和供給側(cè)改革成效與政策預(yù)期存在差距，以均等化為目標(biāo)的公共文化服務(wù)存在供給與需求不匹配的雙側(cè)矛盾：一是公共文化服務(wù)供給對需求變化的反應(yīng)存在時(shí)滯和偏差，二是公共文化服務(wù)尚未建立起經(jīng)由需求對供給的檢驗(yàn)和評判機(jī)制，偏離了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標(biāo)。

1.供需不匹配導(dǎo)致城鄉(xiāng)、地區(qū)和人群異質(zhì)難題

我國中西部地區(qū)公共文化服務(wù)內(nèi)容、質(zhì)量和水平與東部發(fā)達(dá)?。▍^(qū)、市）相比較，仍存在較大的差距，省市、城鄉(xiāng)之間公共文化服務(wù)設(shè)施、內(nèi)容等的差距也較大。具體表現(xiàn)在公共文化服務(wù)要素投入與現(xiàn)實(shí)需求不相適應(yīng)，公共文化服務(wù)能力與均等化要求不相適應(yīng)，公共文化服務(wù)體制機(jī)制與突出問題不相適應(yīng)。圍繞均等化和標(biāo)準(zhǔn)化分解的任務(wù)目標(biāo)偏離了區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，導(dǎo)致空間結(jié)構(gòu)性差異。受年齡層次、教育水平和歷史習(xí)慣等個(gè)人屬性要素，可支配閑暇時(shí)間等能力條件要素，以及服務(wù)設(shè)施易達(dá)性、周圍人群習(xí)慣和服務(wù)信息可獲得性的影響和限制，造成公共文化服務(wù)低效率。

2.公共文化服務(wù)示范帶動(dòng)作用尚未有效體現(xiàn)

與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和居民文化需求的急劇增長相比，國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)建設(shè)還相對滯后，并沒有發(fā)揮充分地示范帶頭作用。示范區(qū)建設(shè)過程中，公共文化服務(wù)同時(shí)存在供不應(yīng)求、供非所求的問題，現(xiàn)有供給能力難以充分滿足經(jīng)濟(jì)收入和生活水平提高帶來的群眾文化需求不斷提升的要求，造成群眾參與程度下降，以及公共文化資源和資金投入的浪費(fèi)。如部分送下鄉(xiāng)的公共文化產(chǎn)品遭到群眾冷遇，“農(nóng)家書屋”部分圖書長期閑置，“農(nóng)村電影放映”活動(dòng)觀眾較少等。

3.法規(guī)和制度的缺失限制公共文化服務(wù)發(fā)展

目前，我國公共文化服務(wù)領(lǐng)域尚未形成較為完善的管理體系，使得各級政府、各類公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)在提供公共文化服務(wù)時(shí)缺乏底線、缺乏服務(wù)規(guī)范和業(yè)務(wù)指導(dǎo)?！吨腥A人民共和國公共文化服務(wù)保障法》《中華人民共和國公共圖書館法》等立法工作不斷推進(jìn)，兩部法律分別在2016年和2017年通過，法條內(nèi)容在“補(bǔ)齊增量、開放業(yè)務(wù)、評價(jià)激勵(lì)”的政策設(shè)計(jì)思路和“分類保障、分級分擔(dān)、量化標(biāo)準(zhǔn)”的政策路徑方面作出探索，但是諸多內(nèi)容還沒有納入立法程序，相關(guān)監(jiān)管手段缺失。

對策建議

1.處理好公共文化資源和要素配置的關(guān)系，促進(jìn)服務(wù)和產(chǎn)品供給多元

推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+”不斷發(fā)展，促進(jìn)公共文化服務(wù)供給的內(nèi)容、手段和方式提質(zhì)升級。打破地域空間的界限，延伸公共文化服務(wù)半徑，促進(jìn)公共文化服務(wù)的微觀落地。引導(dǎo)公共文化服務(wù)與科技、其他產(chǎn)業(yè)形態(tài)的融合，整合重組文化館、圖書館、博物館、美術(shù)館、非遺中心、藝術(shù)院團(tuán)和各類社會(huì)文化組織的優(yōu)秀公共文化資源，賦予其新的產(chǎn)品服務(wù)屬性。同時(shí)，搭建公共文化服務(wù)產(chǎn)品展示、宣傳和推廣平臺(tái)，搭建高效、便捷、規(guī)范的采購服務(wù)平臺(tái)，以促進(jìn)公共文化服務(wù)產(chǎn)品的持續(xù)多元優(yōu)化。

2.促進(jìn)公共文化服務(wù)資源融合和機(jī)制創(chuàng)新，提高供給與消費(fèi)結(jié)合能力

整合公共文化服務(wù)資源，加快公共文化服務(wù)供給與消費(fèi)相結(jié)合，使公共文化服務(wù)從單一系統(tǒng)的“內(nèi)循環(huán)”逐步轉(zhuǎn)為面向社會(huì)的“大循環(huán)”，從而進(jìn)一步提高公共文化服務(wù)水平，形成規(guī)模服務(wù)功能和效應(yīng)。進(jìn)一步加大政府性資金投入，積極擴(kuò)大專項(xiàng)建設(shè)基金支持范圍，完善政府與社會(huì)資本合作（PPP）機(jī)制，通過特許經(jīng)營、注入資本和購買服務(wù)等方式，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與公共文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營。探索建立政府、法人組織和社會(huì)團(tuán)體“三駕馬車”聯(lián)動(dòng)服務(wù)機(jī)制，建立針對特殊群體的無障礙服務(wù)機(jī)制等。

3.優(yōu)化公共文化服務(wù)設(shè)施和服務(wù)質(zhì)量水平，耦合區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展效率

樹立區(qū)域間、城市間、城鄉(xiāng)間公共文化服務(wù)設(shè)施及內(nèi)容共享的理念，積極推動(dòng)黨政機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位和學(xué)校的各類文體設(shè)施和場館向社會(huì)免費(fèi)或優(yōu)惠開放，不斷創(chuàng)新公共文化服務(wù)的內(nèi)容和方式，縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的公共文化服務(wù)差距。開展公共文化服務(wù)物聯(lián)網(wǎng)服務(wù)，構(gòu)筑高效的公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化平臺(tái)管理，實(shí)現(xiàn)百姓“點(diǎn)單”，增加公共文化服務(wù)的活力。不斷推動(dòng)完善公共文化服務(wù)立法，推動(dòng)區(qū)域間、城市間、城鄉(xiāng)間以政策文件的形式對文化服務(wù)內(nèi)容合作進(jìn)行規(guī)定和約束，提高區(qū)域協(xié)調(diào)的規(guī)范性和效率。

4.堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，雙側(cè)考慮政府績效和群眾滿意程度

厘清公共文化服務(wù)供給和人民群眾需求分別在公共文化服務(wù)體系建設(shè)發(fā)展中所承擔(dān)的角色和作用，處理好服務(wù)供給和人民群眾需求二者作用力量的偏向與強(qiáng)弱博弈關(guān)系，緊扣公共文化服務(wù)設(shè)施的供給與居民需求、公共文化服務(wù)種類及水平的供給與居民需求、公共文化服務(wù)資源的區(qū)域供給與居民需求，把握供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的方向，以政府績效和群眾滿意指標(biāo)評價(jià)體系的構(gòu)建和實(shí)施糾正民生服務(wù)偏離行為。