代表理論的前沿與實(shí)踐
——第三屆人大建設(shè)與公民參與學(xué)術(shù)研討會會議綜述

□ 潘瑩瑩 唐玥鈺

第三屆人大建設(shè)與公民參與學(xué)術(shù)研討會于2017年12月16日及17日在中山大學(xué)召開，來自全國各地三十多位研究者和實(shí)務(wù)工作者圍繞“代表理論的前沿與實(shí)踐”這一主題進(jìn)行了深入的交流與討論。與會者們在對現(xiàn)有研究總結(jié)和反思的基礎(chǔ)上，厘清了未來的一些研究問題。本文將基于參會者所提交的論文、報(bào)告及現(xiàn)場發(fā)言做一個(gè)簡單的梳理與述評。

一、人民代表大會制度——代表行動的制度背景

人民代表大會制度作為代表們行動的制度基礎(chǔ)，對于代表們的行為起著最根本的規(guī)范性作用，對于人大制度更為深入的認(rèn)識，可以進(jìn)一步了解我國人大及代表們的實(shí)踐。那么如何看待我國的人大制度？汪仕凱就指出，作為我國根本政治組織的人民代表大會制度是一種特殊的半議會制政體，而代表政治和代議政治的重疊則是這種半議會制政體——人民代表大會制度運(yùn)行過程的核心內(nèi)容。這樣的制度安排其主旨“在于以政體的形式界定、協(xié)調(diào)、保障人民利益與公民的利益”，從而達(dá)到保障和維護(hù)整體人民的利益以及進(jìn)一步改善公民利益的雙重目標(biāo)。“保障人民整體力量的凝聚和政治大一統(tǒng)的鞏固”則是其背后政治原理。

距我國的人大制度的創(chuàng)設(shè)已逾半個(gè)多世紀(jì)，隨著其發(fā)展，一些基本的制度已經(jīng)發(fā)生了不小的變化。田必耀和鐘本章便分別從人大代表義務(wù)和選舉管理體制的角度進(jìn)行了歷時(shí)性的考察和梳理。田必耀通過對1954年、1982年憲法以及1992年代表法及2010年修改后的代表法中關(guān)于人大代表義務(wù)的相關(guān)規(guī)定和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人講話中關(guān)于人大代表的定位進(jìn)行分析，指出人大代表在我國當(dāng)今政治體制中更多的是作為一種國家職務(wù)工作人員而存在的。鐘本章則是從組織結(jié)構(gòu)的視角出發(fā)，通過系統(tǒng)梳理自建國以來人大選舉組織體系的演化，歸納得出自新中國建立以來我國選舉組織體系經(jīng)歷了行政主導(dǎo)式（1953～1978）—行政立法協(xié)作模式（1979～1981）—立法主導(dǎo)模式（1981年之后）的變化。

二、代表理論及實(shí)踐

（一）誰在代表？

人大代表的結(jié)構(gòu)一直是人們關(guān)注的主要對象之一。與對全國人大代表結(jié)構(gòu)的研究相比，當(dāng)前我國對于市級人大代表結(jié)構(gòu)的研究還很缺乏。在這樣的情形之下，閆然和孟繁新以S省D市成立以來（1995～2017）人大代表的數(shù)據(jù)為依托，對該市人大代表結(jié)構(gòu)從職業(yè)、學(xué)歷等角度進(jìn)行了分析。在此基礎(chǔ)之上他們總結(jié)出了該市人大代表結(jié)構(gòu)的兩種變遷模式：縱向宏觀方面，經(jīng)歷了傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)延續(xù)期（十三、十四屆）—基層代表進(jìn)場期（十五、十六屆）—結(jié)構(gòu)優(yōu)化重塑期（十七、十八屆）的轉(zhuǎn)變；在橫向結(jié)構(gòu)方面，“人大代表結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了基層工農(nóng)代表的消失與回歸、干部比例優(yōu)化下基層干部聲音的缺失、專業(yè)技術(shù)人員階層的興起以及結(jié)構(gòu)比例模糊下的企業(yè)負(fù)責(zé)人代表的增長與彷徨”這些變化。

（二）代表誰？

人大代表代表的是整體人民的利益還是部分人民的利益？如果說是代表部分人民利益的話，代表的是哪部分人民的利益——這些都是研究者所關(guān)心的重要問題——與會者中浦興祖、樓笛晴和劉樂明分別以定性和定量兩種方法對于人大代表究竟代表誰的問題作出了回應(yīng)。

浦興祖通過對西方關(guān)于代表理論的梳理，指出“（強(qiáng)制）委托論”和“獨(dú)立論”是關(guān)于“人民代表（或議員）代表誰”的兩種重要回答。在對我國的相關(guān)法律進(jìn)行研究之后，他認(rèn)為從我國憲法、法律的規(guī)定和實(shí)際運(yùn)作中人大代表與黨委關(guān)系及選舉各級人大代表方式來看，同時(shí)具有“（強(qiáng)制）委托論”和“獨(dú)立論”兩種因素的存在。因此，我國人大代表肩負(fù)著雙重任務(wù)，即代表整體人民的利益和代表其所屬選區(qū)或所屬群體的利益。那么代表要如何兼顧多重利益代表的任務(wù)呢？他指出可以將（作為動詞的）“代表”解析成：代“表”、代“議”、代“決”這三個(gè)環(huán)節(jié)來使人民代表兼顧其所具有的多重角色。

樓笛琴和劉樂明則是采用了定量的方法來對代表的政治領(lǐng)域代表性進(jìn)行研究。樓笛琴通過對我國中部地區(qū)A市第十一屆人大中的502名人大代表的實(shí)證研究，在證明人大代表確實(shí)有政治地域代表性的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)職業(yè)背景對于人大代表的代表性會產(chǎn)生影響，不同的職業(yè)身份的代表會傾向于代表不同部分的利益。所以在其研究結(jié)果的基礎(chǔ)上，她提出想要進(jìn)一步完善人大制度、優(yōu)化結(jié)構(gòu)就應(yīng)該從“降低官員代表比例，增加基層干部和知識分子代表的比例”和“建立激勵(lì)機(jī)制”鼓勵(lì)地方人大代表自覺履職這兩個(gè)方面入手。而劉樂明是通過對十一屆全國人大在網(wǎng)上公開的資料進(jìn)行收集、整理和分析，指出提交議案的代表主要呈現(xiàn)代表整體的或普遍性利益且多為依賴性判斷的人民公仆模式、代表整體或普遍利益但為自主性判斷的柏克式受托人模式以及代表局部或特色行業(yè)或地區(qū)利益提案多為自主性判斷的專業(yè)人士代表模式，并將剩余近五分之四沒有提案的代表歸到消極者模式之中。

綜上所述，不論從規(guī)范的法律制度分析還是從自下而上的實(shí)證分析來看，在我國人大代表中代表整體的利益和代表部分的利益這兩種代表模式是同時(shí)存在的，對于什么樣的代表更愿意代表整體人民的利益，什么樣的代表更傾向于代表部分人民的利益，雖然還沒有十分明確的結(jié)論，但已取得了一定的研究進(jìn)展。

（三）如何代表？代表得如何？

人大代表履職得如何？影響其履職的因素是什么？現(xiàn)實(shí)中人大實(shí)踐發(fā)展到何種程度？

本文在這一部分將對研究者關(guān)于這些問題的研究和來自實(shí)務(wù)工作者的案例進(jìn)行簡單的整理與評述。

1.代表履職研究

（1）代表履職背后的行動邏輯

人大代表履職時(shí)為何會展現(xiàn)出我們眼中的模樣，人大代表集體考察舉辦義診活動以及是個(gè)體化的“好代表”的出現(xiàn)，這些情形背后隱藏著何種行動邏輯？王中原和王雄就通過研究人大代表的這些集體或個(gè)體行為背后的邏輯作出了他們各自的解釋。

王中原通過對我國人大制度及其實(shí)踐的歷史性研究，發(fā)現(xiàn)貫穿于我國人大制度發(fā)展及其實(shí)踐中的是群眾路線這一工作方法的邏輯，從毛澤東的著作、代表法的相關(guān)規(guī)定、國家領(lǐng)導(dǎo)人的講話、黨的十九大報(bào)告以及一些機(jī)構(gòu)（代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)、代表工作站）的設(shè)立和閉會期間履職工作方法的創(chuàng)新（選民接待日、網(wǎng)上代表之家等）等方面都可以從中發(fā)現(xiàn)群眾路線的邏輯貫穿于其中，也正是這樣的行動邏輯解釋了在“沒有委托的代表”下我國人大代表履職積極性原因所在。他指出正是通過群眾路線這樣的方式，代表在選后建立了與群眾的聯(lián)系，增強(qiáng)了其合法性，也正是借由這種方式我國的人大代表制度以不同于自由民主的方式具有了自己的責(zé)任性和回應(yīng)性。與王中原關(guān)注代表的集體行為不同，王雄的研究對象是那些在履職中出現(xiàn)的“明星代表”，關(guān)注那些特殊代表的個(gè)體化行為，他以我國C市人大代表的實(shí)踐作為案例，通過對代表的行為進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，雖然我國是以政黨為中心的選舉制度，但是，由于開放提名、差額選舉以及集體行動的困境導(dǎo)致了我國人大代表具有了建構(gòu)“好代表”的激勵(lì)。

（2）代表履職模式

與外國對于議會領(lǐng)導(dǎo)人的任職模式進(jìn)行了充分的研究相比，我國在這一方面的研究還十分缺乏。在這種情形之下，何俊志和羅彬在對我國省級人大常委會主任身份資料和任職信息（1979～2017）進(jìn)行整理分析的基礎(chǔ)上，構(gòu)建出了屬于中國的省級人大常委會主任的任職模式。他們通過分析研究發(fā)現(xiàn)“省委書記—省委書記—全國人大專委會領(lǐng)導(dǎo)”和“省委書記—省委書記—省委書記”是我國當(dāng)下人大常委會主任的兩種普遍任職模式。且通過與1993年之前普遍的“黨委系統(tǒng)—無兼職—退出政治體系”和“行政系統(tǒng)—無兼職—退出政治體系”的模式相對比，其研究推導(dǎo)得出了我國省級人大常委會主任的年輕化程度和全國人大常委會的專業(yè)化水平有所提高的結(jié)論。

（3）代表履職績效

在與會者中有相當(dāng)多的研究者對于人大代表的履職績效進(jìn)行了關(guān)注，陳川慜、嚴(yán)行健、李翔宇、黃小鈁和王龍飛五位就以策略、身份職業(yè)以及制度等不同的因素對人大代表在會上及閉會期間的履職績效進(jìn)行了分析。

陳川慜通過結(jié)合深度訪談與問卷調(diào)查兩種方法，發(fā)現(xiàn)一些省級人大代表主要采用“提高政策建議的質(zhì)量”和“強(qiáng)化與其他行動者互動”的策略來提高自己的政策影響力，并在所收集數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上通過多元回歸的定量方法證明了人大代表所采用的這兩種手段策略確實(shí)能夠提高其對政策制定的影響。嚴(yán)行健則指出受權(quán)力機(jī)關(guān)建設(shè)歷史經(jīng)驗(yàn)、馬克思主義國家學(xué)說和蘇聯(lián)制度形態(tài)等因素的影響，我國的人大制度背后內(nèi)含著一種“社會構(gòu)成”的代表理念，正是這種“社會構(gòu)成理念”影響了整個(gè)人大制度建設(shè)乃至整個(gè)政治體系的構(gòu)建，并對代表履職的議程設(shè)置和行為兩個(gè)方面產(chǎn)生了短會期、消極履職等負(fù)面影響。李翔宇在對G省省級人大代表2013年省人代會上審議發(fā)言、建議以及閉會期間活動等相關(guān)數(shù)據(jù)及材料進(jìn)行收集、整理和分析的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)代表的履職績效顯著地受到其身份及個(gè)人特性的影響。

黃小鈁和王龍飛二人則都是通過研究證明現(xiàn)有的制度安排是影響代表履職積極與否的最重要因素。黃小鈁在基于對北京市人大常委會第七到十三屆人大常委會會次和會期的分析的基礎(chǔ)之上，指出會次和會期制度的法律缺失對于“會議工作的制度化和規(guī)范化水平”“常委會組成人員的出席率和列席人員列席率”以及“常委會的法律地位和常委會組成人員的審議質(zhì)量”所產(chǎn)生的消極影響。王龍飛是以在S省岳縣獲得的田野調(diào)查資料為基礎(chǔ)，指出在我國縣級人大的履職過程中存在著十分嚴(yán)重地走過場的問題，并通過分析發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致這一現(xiàn)象的直接原因“不敢說”和“不愿意說”是由更深層次的制度因素決定的，并通過與積極履職代表的對比從反面印證了其結(jié)論：消極履職的重要原因是制度性、結(jié)構(gòu)性的，而積極的履職具有高度人格化的特點(diǎn)。

2.代表履職的實(shí)踐前沿——來自現(xiàn)實(shí)的三個(gè)案例

我國人大在現(xiàn)實(shí)中的實(shí)踐有哪些新的發(fā)展？謝蒲定、蔡錦洲和葛微均在會上分享了他們在工作中觀察和體驗(yàn)到的我國人大實(shí)踐發(fā)生的新動向和新變化。

謝蒲定通過在工作中的大量觀察發(fā)現(xiàn)在我國地方人大的實(shí)踐中存在著圍繞地方中心工作進(jìn)行的形形色色的“人大代表在行動”的活動，而這樣的活動由于符合黨委、政府以及人大的共同利益越來越興盛。他指出這樣的活動方式不僅在一定程度上改變了代表和群眾聯(lián)系不緊密、基層代表履職流于形式的現(xiàn)象，并且產(chǎn)生了相當(dāng)?shù)膶?shí)際效果（例如涉及農(nóng)業(yè)方面政策的落實(shí)，促進(jìn)扶貧開發(fā)等）。同時(shí)在這樣的活動中，代表們的工作能力得到了鍛煉和提高（例如如何與選民聯(lián)系），制度機(jī)構(gòu)建設(shè)也更加完備規(guī)范（例如聯(lián)絡(luò)站的設(shè)立、相關(guān)制度的完善）。但與此同時(shí)，他指出這樣的活動也隱含著一些重要的問題：基層代表往往承擔(dān)了本應(yīng)由政府其他部門做的工作，而忽視了代表的本職工作，而且這些工作與代表本身的身份并沒有很大的關(guān)系。

蔡錦州則分享了他所在的滁州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大由“虛”變“實(shí)”的案例。在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大存在的“職權(quán)虛化”“機(jī)構(gòu)虛設(shè)”和“作用虛弱”問題進(jìn)行反思的基礎(chǔ)上，滁州市人大常委會經(jīng)過2014年下半年的思考之后將2015年作為全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)年。在一年的實(shí)踐中，滁州市人大常委會通過印發(fā)《滁州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會議事規(guī)則》《滁州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)議事規(guī)則》和《滁州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席職責(zé)》這三個(gè)配套文件，實(shí)現(xiàn)了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職的制度性保障；推出了建立督查指導(dǎo)組，召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)經(jīng)驗(yàn)交流會等八種舉措來保障相關(guān)制度、政策意圖的有效執(zhí)行和實(shí)現(xiàn)。蔡錦洲指出，在這樣的雙管齊下，滁州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與群眾之間的聯(lián)系變得更加緊密，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議由過去的走過場變得有了實(shí)質(zhì)意義，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)也從過去的只有“名”變?yōu)榱爽F(xiàn)在的“名副其實(shí)”。

2008年深圳市率先建立的人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站，在將近十年的實(shí)踐中證明了其所存在的重要價(jià)值和意義，并已作為一種成熟有效的密切代表與選民聯(lián)系的制度在全國范圍大規(guī)模開展，葛微所在的羅湖區(qū)聯(lián)絡(luò)站的建設(shè)工作更是深圳聯(lián)絡(luò)站建設(shè)的典型。在會上她就以羅湖區(qū)聯(lián)絡(luò)站的建立和發(fā)展為例，系統(tǒng)地介紹了聯(lián)絡(luò)站起源的契機(jī)、條件和基礎(chǔ)，聯(lián)絡(luò)站的具體制度安排、人員構(gòu)成和運(yùn)行特點(diǎn)，以及聯(lián)絡(luò)站在具體實(shí)踐中所起到的彌補(bǔ)現(xiàn)有選舉制度因重安排輕競爭所引起的人大代表與群眾聯(lián)系不夠密切、工作方式被動不良后果的作用，并充分剖析了聯(lián)絡(luò)站的優(yōu)勢。但同時(shí)她也指出，在實(shí)踐中，這種聯(lián)絡(luò)站模式也存在“人大代表參與度不均衡”、聯(lián)絡(luò)站的負(fù)擔(dān)大、工作人員流動性大和素質(zhì)不高等種種問題。據(jù)此她指出應(yīng)進(jìn)一步采取明確聯(lián)絡(luò)站的法律地位、用客觀的評價(jià)體系激勵(lì)代表履職等方法來進(jìn)行改進(jìn)。

三、公民政治參與和政治態(tài)度

在本次會議中，史衛(wèi)民和孫龍兩位研究者帶來了各自團(tuán)隊(duì)最新的研究成果。兩位研究者的發(fā)言都是基于對公民歷時(shí)性的調(diào)查數(shù)據(jù)，通過對數(shù)據(jù)整理和分析對我國當(dāng)前公民政治參與和政治態(tài)度的現(xiàn)狀及變化趨勢進(jìn)行研究。

史衛(wèi)明的數(shù)據(jù)來自2011～2017年的五次全國性問卷調(diào)查，通過對歷年數(shù)據(jù)在政策參與、居民參與自治、村民參與自治等十個(gè)維度進(jìn)行綜合比較，得出了四個(gè)基本結(jié)論：“一是中國公民具有較強(qiáng)的參與意愿，但是實(shí)際參與行為較少；二是對于總體性的參與行為，中國公民一般情況下會給予較高的評價(jià)；三是中國公民對于各種參與有一定的選擇空間，并由此帶來了不同參與行為之間的不平衡狀態(tài)；四是，中國的參與環(huán)境有‘變差’的趨勢，需要引起注意。”與史衛(wèi)明關(guān)注全國范圍內(nèi)的政治參與和政治態(tài)度不同，孫龍的報(bào)告基于北京市縣級人大代表選舉后對于北京選民的調(diào)查數(shù)據(jù)（1993～2016年），更專注于對選民的行為及態(tài)度的測量和分析。通過對選民在人大選舉中的政治參與和北京選民價(jià)值觀的測量、分析表明：選民的“提名參與率逐漸下降，投票率下降”，選民的價(jià)值觀則基本呈現(xiàn)“社會秩序優(yōu)先于個(gè)人自由，經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先于民主發(fā)展，實(shí)質(zhì)民主優(yōu)先于選舉程序民主”的價(jià)值偏好。

四、公民參與的多元途徑

參會者之中，霍偉東和劉正強(qiáng)兩位研究者帶來的關(guān)于香港代表選舉和信訪制度的研究報(bào)告，給大會帶來了別具一格的研究問題與視角。

對于選舉策略的研究一直是選舉政治研究的重要方面。設(shè)立“樁腳”也是政黨爭取選票的重要策略之一，對于其是否能在選舉中產(chǎn)生實(shí)際作用也是研究者們十分關(guān)注的問題?；魝|在總結(jié)現(xiàn)有研究者關(guān)于香港樁腳效應(yīng)是否產(chǎn)生實(shí)際效果研究的成果與不足的基礎(chǔ)上，以2016年香港立法議會選舉中的得票情況進(jìn)行地區(qū)分析，并通過引入MK指數(shù)和SIR指數(shù)，證明了在2016年香港的立法會選舉中樁腳效應(yīng)是確實(shí)存在的，“并且對政黨的得票有顯著的正向影響”。劉正強(qiáng)則從信訪的視角來對我國公民的政治參與進(jìn)行考察，他指出由于現(xiàn)行的政治體制（例如人大制度）不能夠有效地吸納來自不同階層民眾的政治表達(dá)以及現(xiàn)有政治對集會、游行等方式政治表達(dá)方式的嚴(yán)格管控，致使信訪制度成為了民眾政治意愿表達(dá)的最為重要的制度性渠道，并在實(shí)際政治生活中承擔(dān)了政治緩沖、矛盾化解、政治參與以及防止政治沖突等功能。同時(shí)他指出由于訪民具有容易受民粹化情緒的影響并產(chǎn)生任意性的上訪行為，會極大地影響社會的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，所以應(yīng)該通過“引導(dǎo)和擴(kuò)大信訪政治參與”等方式來達(dá)到建立“官民良性政治互動關(guān)系”的目的。

五、小結(jié)

本次會議以“人民代表大會制度和公民參與”為背景主題，圍繞“代表理論的前沿和實(shí)踐”這一核心論題進(jìn)行了廣泛的交流與討論，并在相互切磋琢磨的基礎(chǔ)上對未來進(jìn)一步的研究基本達(dá)成了以下共識：一是在當(dāng)前我國人大代表履職績效標(biāo)準(zhǔn)的界定方面，需要進(jìn)一步改善當(dāng)前以議案數(shù)量、發(fā)言次數(shù)等為標(biāo)準(zhǔn)對代表履職進(jìn)行的積極—消極二元?jiǎng)澐?，并將?dāng)下的制度空間納入對代表履職績效的考量之中，同時(shí)希望能夠產(chǎn)生對代表履職行為更為精細(xì)化的測量指標(biāo)。二是希望在堅(jiān)持既有關(guān)于公民政治參與及態(tài)度的調(diào)查的基礎(chǔ)上，盡可能擴(kuò)大調(diào)查的覆蓋面并擴(kuò)充其測量內(nèi)容，增進(jìn)對于我國現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)的把握。三是在現(xiàn)實(shí)環(huán)境快速變化的現(xiàn)狀下，著重關(guān)注現(xiàn)實(shí)條件以及實(shí)踐的新變化（例如：國家監(jiān)察委的設(shè)立，縣鄉(xiāng)聯(lián)絡(luò)站的廣泛設(shè)立以及各種各樣的“人大代表在行動”活動）對于我國人大制度建設(shè)實(shí)踐的影響。