關(guān)于完善地方人大制度的幾點(diǎn)思考

□ 王雪鋒 黃李昆

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，要“積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，保證人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)”，為我們在新時(shí)代進(jìn)一步完善人民代表大會(huì)根本政治制度，加強(qiáng)政治建設(shè)，指明了方向，提供了遵循。結(jié)合地方人大工作實(shí)踐，筆者認(rèn)為著力完善以下幾個(gè)方面工作機(jī)制，對于加強(qiáng)地方人大工作和建設(shè)，更好地發(fā)揮地方人大在民主法制建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用具有重要意義。

一、進(jìn)一步完善以履職能力為核心的選舉機(jī)制

我國人大制度的一個(gè)基本特征是“代議制”，人民通過選舉出來的代表參與管理地方和國家事務(wù)。黨的十九大報(bào)告指出，要“更好發(fā)揮人大代表作用”。當(dāng)前，地方人大代表選舉中還存在重結(jié)構(gòu)、輕能力，重代表候選人的先進(jìn)性典型性，忽視其參政督政能力的問題，在一定程度上影響了整個(gè)代表隊(duì)伍素質(zhì)，進(jìn)而造成地方人大及其常委會(huì)議事質(zhì)量不高。為此建議，一是完善代表法實(shí)施中相關(guān)細(xì)則，在地方黨委領(lǐng)導(dǎo)下，積極穩(wěn)妥推進(jìn)代表“比選”機(jī)制，鼓勵(lì)引導(dǎo)代表在法律的范圍內(nèi)進(jìn)行自我宣傳和推介，逐步擴(kuò)大代表選舉差額比例，使直接選舉的代表差額比例從三分之一至一倍擴(kuò)大到二倍，間接選舉的代表差額比例從五分之一至二分之一擴(kuò)大到一倍，并在確定正式代表候選人時(shí)，避免候選人之間政治素質(zhì)、議政能力、年齡結(jié)構(gòu)懸殊較大，給選民和參選代表造成“陪選”的認(rèn)識(shí)。二是在代表法中明確人大代表應(yīng)當(dāng)向選舉單位述職，匯報(bào)履職情況，接受選舉單位監(jiān)督，促使代表履職更加自律、更加勤奮敬業(yè)，更好地回饋選舉單位和委托人。三是嚴(yán)格代表履職管理。代表作為一種公職，必須接受委托人和委托單位的監(jiān)督，但如何監(jiān)督，現(xiàn)行法律沒有明確。從法理上講，地方人大及其常委會(huì)對同級(jí)代表進(jìn)行履職考核，有失偏頗，這是由于代表和同級(jí)人大常委會(huì)之間是主體和派生、決定和執(zhí)行、監(jiān)督和被監(jiān)督關(guān)系所決定的。但從另一方面，由于直接選舉代表的群體較寬泛，間接選舉代表的單位又處于代表本層級(jí)以下，日常工作聯(lián)系不多，因而造成難以監(jiān)督的事實(shí)。為此，應(yīng)當(dāng)在法律上予以明確授權(quán)，代表應(yīng)接受同級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督管理，從而使實(shí)踐中正被廣泛推行的代表履職管理真正有章可循。在這個(gè)理念基礎(chǔ)上，建立代表履職檔案，科學(xué)設(shè)定代表履職考核指標(biāo)，每年對代表履職情況實(shí)行考核，強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)用，建立常態(tài)化“代表退出”機(jī)制，及時(shí)把不想履職、不能履職的代表調(diào)整出代表隊(duì)伍，促使代表不斷增強(qiáng)為民履職的責(zé)任感和使命感。

二、進(jìn)一步完善專業(yè)高效的專（工）委運(yùn)行機(jī)制

黨的十九大報(bào)告指出，要“完善人大專門委員會(huì)設(shè)置，優(yōu)化人大常委會(huì)和專門委員會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)”。當(dāng)前地方人大專門委員會(huì)（以下簡稱“專委”）實(shí)際運(yùn)行中還存在機(jī)構(gòu)設(shè)置不全、職責(zé)不清、委員專職化比例不高、發(fā)揮作用不夠等問題，有的地方甚至出現(xiàn)以“工委”代替“專委”職責(zé)的現(xiàn)象，造成專委“缺位”、工委“越位”。為此建議，一是市（設(shè)區(qū)的市）、縣人大要結(jié)合工作實(shí)際，完善專委機(jī)構(gòu)設(shè)置，形成以工委輔助專委或減少工委設(shè)置，統(tǒng)一設(shè)置專委的趨勢；二是優(yōu)化專委組成人員結(jié)構(gòu)，注重優(yōu)中選優(yōu)、專中挑專，建立專業(yè)性、法律性強(qiáng)的專委工作隊(duì)伍；三是厘清專委、工委的職責(zé)邊界，充分發(fā)揮專委作用，遏制工委“越俎代庖”的履職沖動(dòng)；四是建立專委、工委工作報(bào)告制度，在地方組織法中作出規(guī)定，工委年度要向人大常委會(huì)報(bào)告履職情況，專委年度要向人民代表大會(huì)報(bào)告履職情況，并鼓勵(lì)地方作出探索，由“書面報(bào)告”實(shí)現(xiàn)向“口頭報(bào)告”轉(zhuǎn)變，豐富人民代表大會(huì)、人大常委會(huì)工作內(nèi)容。同時(shí)，注重建立評議專委、工委工作報(bào)告的相關(guān)機(jī)制，使專委、工委的工作受到地方人大及其常委會(huì)的有效監(jiān)督。

三、進(jìn)一步完善堅(jiān)強(qiáng)有力的議事決策機(jī)制

黨的十九大報(bào)告指出“要支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國家權(quán)力”，并強(qiáng)調(diào)要“健全依法決策機(jī)制，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”。當(dāng)前，地方人大及其常委會(huì)在議事決策過程中，還存在市級(jí)（設(shè)區(qū)的市）人大常委會(huì)力量不足，甚至少于縣級(jí)人大常委會(huì)組成人員的現(xiàn)狀，從而影響議事決策水平的發(fā)揮。以湖北省襄陽市人大常委會(huì)為例，當(dāng)前襄陽市戶籍人口597萬人，常委會(huì)組成人員按照地方組織法要求名額上限為41人，而所轄的襄州區(qū)、棗陽市兩地人口均超過100萬的縣級(jí)人大常委會(huì)組成人員名額上限為45人，導(dǎo)致目前襄州、棗陽兩地的常委會(huì)組成人員比襄陽市人大常委會(huì)組成人員還多。并且，黨委對各級(jí)人大常委會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)比例要求過于嚴(yán)格，導(dǎo)致有一定議政能力的代表因人數(shù)所限被擋在地方權(quán)力機(jī)關(guān)大門之外，在一定程度上造成常委會(huì)議事決策質(zhì)量不高。同時(shí)，有的地方人大及其常委會(huì)在議事決策中還存在重行政、輕法律，重程序、輕實(shí)質(zhì)的傾向。為此建議，一是落實(shí)十九大報(bào)告中關(guān)于“優(yōu)化人大常委會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)”的要求，對地方組織法進(jìn)行修改，盡快調(diào)整市級(jí)（設(shè)區(qū)的市）人大常委會(huì)組成人員名額；二是強(qiáng)化地方人大常委會(huì)組成人員對人大工作重要性的認(rèn)識(shí)，努力實(shí)現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，即從經(jīng)濟(jì)建設(shè)一線轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰鞣ㄖ谓ㄔO(shè)的一線、從行政首長負(fù)責(zé)制轉(zhuǎn)變?yōu)榧w行權(quán)制、從習(xí)慣用行政手段決策解決問題轉(zhuǎn)變?yōu)榱?xí)慣運(yùn)用法治思維和法治方式?jīng)Q策解決問題上來，不斷提高履職能力。

四、進(jìn)一步完善較真糾偏的監(jiān)督工作機(jī)制

黨的十九大報(bào)告指出，“要加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，維護(hù)憲法權(quán)威”，并強(qiáng)調(diào)要“支持和保證人大依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)”。監(jiān)督權(quán)是地方人大及其常委會(huì)依法行使較為普遍的一項(xiàng)重要權(quán)力。當(dāng)前，地方人大監(jiān)督工作中還存在不平衡不充分的問題，具體表現(xiàn)為以下方面：一是監(jiān)督議題不夠精準(zhǔn)，存在“三離”現(xiàn)象，即游離黨委中心之外、遠(yuǎn)離人民群眾關(guān)切、偏離法治建設(shè)方向；二是監(jiān)督重形式輕內(nèi)容，以專題詢問為例，監(jiān)督法表明專題詢問本來是人大常委會(huì)聽取專項(xiàng)工作報(bào)告這個(gè)監(jiān)督方式的延伸，是一種相對溫和的監(jiān)督手段，如今卻成了“剛性監(jiān)督”的代名詞，專題詢問中，“走過場”“對臺(tái)詞”屢禁不絕，影響了監(jiān)督實(shí)效；三是監(jiān)督重過程輕效果，視察、調(diào)研等活動(dòng)組織開展轟轟烈烈，結(jié)果往往是“走一走、看一看、議一議”，實(shí)際效果形式大于內(nèi)容；四是地方人大及其常委會(huì)對選舉任命的國家工作人員憲法宣誓、任后監(jiān)督不夠。為此建議，一是精準(zhǔn)確定監(jiān)督議題，要做到堅(jiān)持把黨政所急、人民所需、法律所賦、人大所能的事項(xiàng)作為監(jiān)督議題，真正實(shí)現(xiàn)人大與人民想在一起、干在一起；二是監(jiān)督過程要更加公開透明，加強(qiáng)與社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督的有機(jī)融合，提高代表和社會(huì)參與度，借鑒“市民問政”經(jīng)驗(yàn)方法，使“面對面”“當(dāng)面鑼對面鼓”成為監(jiān)督常態(tài)，摒棄“羞羞答答”“含沙射影”“欲蓋彌彰”的溫情提醒和無原則的“支持關(guān)照”；三是監(jiān)督效果引入第三方機(jī)構(gòu)開展評價(jià)，確保通過倒逼機(jī)制，兌現(xiàn)人大監(jiān)督目標(biāo)；四是建立對地方人大及其常委會(huì)選舉任命的國家工作人員任后監(jiān)督機(jī)制，明確每年須向常委會(huì)報(bào)告依法行政、依法履職情況，維護(hù)憲法尊嚴(yán)，并作為黨委選拔任用干部的重要依據(jù)，構(gòu)建規(guī)范、科學(xué)、法治的干部考察任用體系。

五、進(jìn)一步建立充滿活力的自身建設(shè)機(jī)制

黨的十九大報(bào)告首次提出，“使各級(jí)人大及其常委會(huì)成為全面擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān)，成為同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)”，對新時(shí)代各級(jí)人大及其常委會(huì)自身建設(shè)提出了新的要求。當(dāng)前，地方人大及其常委會(huì)自身建設(shè)中普遍存在兩方面問題，一方面是機(jī)關(guān)干部隊(duì)伍力量薄弱，主要表現(xiàn)為調(diào)入的時(shí)候多，交流的時(shí)候少；年齡大的干部多、年輕人少，活力不足。另一方面是各級(jí)人大及其常委會(huì)自覺接受人民的監(jiān)督不夠、能力不足、動(dòng)力不強(qiáng)。為此建議，一是加強(qiáng)人大機(jī)關(guān)自身建設(shè)，與當(dāng)前黨政機(jī)關(guān)精簡機(jī)構(gòu)、合并“瘦身”的要求相比，各級(jí)人大機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步“強(qiáng)身健體”，要以建設(shè)“兩個(gè)機(jī)關(guān)”為目標(biāo)，有效化解人大干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)的“破局”之難，逐步樹立“先當(dāng)委員、后當(dāng)官員”的用人導(dǎo)向，注重人大干部尊法律、依程序、講民主、重配合的習(xí)慣偏好，使人大機(jī)關(guān)成為培養(yǎng)黨政機(jī)關(guān)干部的熔爐和基地，以此增強(qiáng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部崇法重徳、守程講信的規(guī)則意識(shí)和職業(yè)操守。二是建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化的人大干部隊(duì)伍。注重在基層一線和困難艱苦的地方培養(yǎng)鍛煉人大系統(tǒng)的優(yōu)秀年輕干部。在縱向方面，打通上下級(jí)人大之間的干部流動(dòng)渠道，特別是針對年輕干部，省、市級(jí)人大常委會(huì)每年度要面向縣鄉(xiāng)人大遴選一批年輕干部，并選派一批年輕干部到縣鄉(xiāng)人大掛職，在培養(yǎng)年輕干部的同時(shí)，為縣鄉(xiāng)人大工作注入更多活力。在橫向方面，加強(qiáng)與黨委、政府干部隊(duì)伍之間的交流，加快人大干部“流速”。三是要加強(qiáng)對各級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督。監(jiān)督者首先要接受監(jiān)督，要暢通人民監(jiān)督人大的渠道，注重運(yùn)用新媒體新技術(shù)，加大對人大工作和建設(shè)的宣傳報(bào)道力度，以公開促公正，以公開促履職，進(jìn)一步擴(kuò)大公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，使公民旁聽人大會(huì)、代表列席常委會(huì)成為新常態(tài)，讓憲法法律賦予人大的“四權(quán)”更加透明地在陽光下運(yùn)行，帶動(dòng)全社會(huì)不斷形成科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的良好風(fēng)尚。