“放管服”改革的浙江實(shí)踐與地方治理創(chuàng)新

文｜應(yīng)小麗 蔣國勇

基于“放管服”改革的頂層設(shè)計(jì)，浙江省著眼區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化，積極部署以“四單一網(wǎng)”建設(shè)為載體，完善“放管服”改革的平臺(tái);以“最多跑一次”改革為重點(diǎn)，健全“放管服”改革的運(yùn)行機(jī)制，推動(dòng)地方治理現(xiàn)代化的新發(fā)展。

一、從“四單一網(wǎng)”建設(shè)到“最多跑一次”改革

作為對(duì)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的能動(dòng)回應(yīng)，浙江省以平臺(tái)建設(shè)和機(jī)制優(yōu)化為抓手，推進(jìn)“放管服”改革落地生根。

積極開展“四單一網(wǎng)”建設(shè)，優(yōu)化“放管服”改革平臺(tái)。構(gòu)建一個(gè)科學(xué)有效的權(quán)責(zé)體系是推進(jìn)“放管服”改革的首要問題。早在2013年初，浙江省就制定出臺(tái)了《浙江省深化行政審批制度改革實(shí)施方案》，推進(jìn)以“四單一網(wǎng)”為主要內(nèi)容的政府自我革命?！八膯巍笔侵感姓?quán)力清單、部門責(zé)任清單、企業(yè)投資負(fù)面清單和財(cái)政專項(xiàng)資金管理清單；“一網(wǎng)”是指浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，這是國內(nèi)首個(gè)運(yùn)行在云計(jì)算平臺(tái)的省級(jí)政務(wù)網(wǎng)站，是全省統(tǒng)一的政務(wù)信息資源共享管理平臺(tái)。在結(jié)構(gòu)性維度上，通過清權(quán)、確權(quán)、制權(quán)等方式規(guī)范與優(yōu)化行政權(quán)力配置，為構(gòu)建科學(xué)的權(quán)責(zé)體系，激活市場(chǎng)的決定性作用和發(fā)揮政府的積極作用，釋放社會(huì)活力打下結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ);在價(jià)值維度上，“四單一網(wǎng)”建設(shè)彰顯了公開透明、便商利民的法治和服務(wù)取向，為“放管服”改革提供了公平營商環(huán)境的理念保障;在工具性維度上，通過建設(shè)省、市、縣三級(jí)聯(lián)動(dòng)的行政審批和浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，較好地消除信息孤島、條塊分割的局面，為“放管服”改革提供了共聯(lián)共享的技術(shù)性平臺(tái)。

以“最多跑一次”改革為重點(diǎn)，完善“放管服”改革的運(yùn)行機(jī)制?！白疃嗯芤淮巍备母锸侵溉罕姾推髽I(yè)到政府辦理一件事情，在申請(qǐng)材料齊全、符合法定受理?xiàng)l件時(shí)，從受理申請(qǐng)到形成辦理結(jié)果全過程只需一次上門或零上門。2016年12月，浙江省委、省政府在“四單一網(wǎng)”改革與實(shí)踐的基礎(chǔ)上，率先提出“最多跑一次”改革的重大部署，撬動(dòng)“放管服”改革各項(xiàng)工作。在供給維度上，“最多跑一次”改革賦予了優(yōu)質(zhì)政務(wù)服務(wù)可衡量、可操作的執(zhí)行藍(lán)本，為強(qiáng)化信息技術(shù)與政務(wù)服務(wù)的融合促進(jìn)，降低制度性交易成本的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供了支點(diǎn);在需求維度上，企業(yè)、社會(huì)與民眾則從“最多跑一次”改革的實(shí)踐中享受到了最便捷、最優(yōu)質(zhì)的政務(wù)服務(wù)，極大地增強(qiáng)用戶體驗(yàn)與獲得感，為融洽政市、政社關(guān)系、提升政府公信力和美譽(yù)度提供了支點(diǎn);從動(dòng)能維度來看，區(qū)別“不破不立”，“先破后立”的“破舊立新”治理思維，“最多跑一次”改革通過“立破并舉”為各級(jí)政府自我革新與持續(xù)改進(jìn)政務(wù)服務(wù)提供了新動(dòng)能;從運(yùn)行維度來看，“最多跑一次”改革為打造浙江政務(wù)服務(wù)品牌提供了新載體。

二、“放管服”改革在浙江的推進(jìn)邏輯

科學(xué)選擇適合的推進(jìn)策略是“放管服”改革有序有效發(fā)展的關(guān)鍵。基于頂層設(shè)計(jì)和省情，在浙江，“放管服”改革形成了因勢(shì)而謀、應(yīng)勢(shì)而動(dòng)、順勢(shì)而為、乘勢(shì)而上和因勢(shì)利導(dǎo)的推進(jìn)邏輯。

第一，因勢(shì)而謀：戰(zhàn)略部署與自主探索并舉，實(shí)施參與式謀動(dòng)機(jī)制。在改革進(jìn)程中，為避免單純的自上而下設(shè)計(jì)與推動(dòng)帶來的水土不服，浙江省特別重視基層自主探索、試點(diǎn)突破與多主體參與式聯(lián)動(dòng)。針對(duì)“四單一網(wǎng)”建設(shè)，選擇了杭州市富陽區(qū)為權(quán)力清單制度的試點(diǎn)單位;針對(duì)“最多跑一次”改革中政務(wù)服務(wù)流程、職能轉(zhuǎn)變、協(xié)同與合作、共建與共享等機(jī)制問題，選擇了衢州市為試點(diǎn);針對(duì)“最多跑一次”改革中遇到的法律法規(guī)及規(guī)章制度問題，選擇了桐廬縣為試點(diǎn);針對(duì)“放管服”改革中的合法性與有效性問題，浙江省建立市、縣政府意見征求機(jī)制、部門會(huì)商機(jī)制、專家咨詢機(jī)制和第三方審核評(píng)判工作機(jī)制，通過線下、網(wǎng)端、移動(dòng)端的政民互動(dòng)渠道廣泛征集公眾的意見和建議，通過人大、政協(xié)、社會(huì)各界和“一把手”的現(xiàn)場(chǎng)體驗(yàn)，積極梳理、提煉與回應(yīng)百姓的政務(wù)服務(wù)訴求。

第二，應(yīng)勢(shì)而動(dòng)：職權(quán)法定與效能原則并重，健全運(yùn)行保障。職權(quán)法定和效能原則是現(xiàn)代治理區(qū)別于傳統(tǒng)治理的重要特質(zhì)。一是以職權(quán)法定為原則明權(quán)責(zé)。在清權(quán)、確權(quán)、配權(quán)、曬權(quán)和制權(quán)的進(jìn)程中，凡是沒有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)的職權(quán)，一律取消。二是以效能為導(dǎo)向促整合。從縱向?qū)用鎭砜矗裱叭?、事、?quán)”匹配和“權(quán)、責(zé)、利”一致原則，依法依規(guī)明確各級(jí)政府、各職能部門的職責(zé)，依法保障各級(jí)政府、各部門在清單給定的職責(zé)框架內(nèi)盡責(zé)履職，形成政府各層級(jí)的上下呼應(yīng)。從橫向?qū)用鎭砜?，以辦事材料“減約化”為突破，倒逼部門減辦事資料、減證明材料，減辦事流程，形成多元主體聯(lián)動(dòng)。

第三，順勢(shì)而為：互聯(lián)共享與集成服務(wù)并進(jìn)，優(yōu)化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”模式。一方面，通過流程的再造，服務(wù)內(nèi)容的梳理歸納、行政審批項(xiàng)目的精簡(jiǎn)和聯(lián)動(dòng)機(jī)制的完善，推動(dòng)公共數(shù)據(jù)歸集、整合、共享和開放。另一方面，通過大力推進(jìn)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)向行政服務(wù)中心集中進(jìn)駐，將原來按部門職能分設(shè)的窗口，從群眾辦事的角度，圍繞“一件事”整合設(shè)置綜合窗口，全面推進(jìn)“前臺(tái)綜合受理、后臺(tái)分類審批、綜合窗口出件”的“一窗受理、集成服務(wù)”的政務(wù)服務(wù)新模式，為企業(yè)和群眾提供更便捷更高效的集成服務(wù)。

第四，乘勢(shì)而上：目標(biāo)激勵(lì)與標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)互促，打造政務(wù)服務(wù)高地。伴隨政務(wù)服務(wù)需求側(cè)的變化，供給側(cè)自然難以獨(dú)善其身。2016年12月，浙江省委、省政府提出建設(shè)“審批事項(xiàng)最少、辦事效率最高、政務(wù)環(huán)境最優(yōu)、群眾和企業(yè)獲得感最強(qiáng)”的省份，以“四最”為標(biāo)桿，強(qiáng)化目標(biāo)激勵(lì)。在“四最”目標(biāo)激勵(lì)下，各級(jí)政府和職能部門在聯(lián)動(dòng)、協(xié)同、共享、共聯(lián)與集成服務(wù)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)標(biāo)典型，相互學(xué)習(xí)與取經(jīng)的同時(shí)結(jié)合本地區(qū)和部門實(shí)踐，實(shí)施整合式創(chuàng)新。對(duì)于全省的政務(wù)服務(wù)產(chǎn)品，浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)有一套全省統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)化的管理措施。與一般簡(jiǎn)單鏈接式的政務(wù)網(wǎng)站群不同，浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)要求入網(wǎng)的部門、市縣自建互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)資源，根據(jù)系統(tǒng)分類、應(yīng)用功能和對(duì)接需求，進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化整合。在推進(jìn)“最多跑一次”改革中，在全國率先制定省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)《政務(wù)辦事“最多跑一次”工作規(guī)范》，構(gòu)建規(guī)范的辦事事項(xiàng)和辦事指南，將標(biāo)準(zhǔn)滲透到“放管服”改革的每個(gè)環(huán)節(jié)，減少人為管理標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生的誤差。

第五，因勢(shì)利導(dǎo)：智慧政務(wù)與做強(qiáng)體驗(yàn)互進(jìn)，力促便商利民。“善戰(zhàn)者因其勢(shì)而利導(dǎo)之”。為適應(yīng)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代多元主體的多樣化需求，浙江省各級(jí)政府及時(shí)推出政務(wù)網(wǎng)站、政務(wù)微博、政務(wù)公眾號(hào)，以最普遍的民生問題為突破口優(yōu)化服務(wù)供給，增強(qiáng)民眾獲得感?！墩憬」矓?shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》明確，可以通過公共數(shù)據(jù)平臺(tái)提出的證明材料，不再要求服務(wù)對(duì)象提供，減少群眾辦事成本。同時(shí)秉承便商利民理念創(chuàng)新審批受理方式，對(duì)次要申報(bào)材料（副件）有欠缺的行政審批事項(xiàng)，在申請(qǐng)人作出相應(yīng)承諾后，予以容缺受理。

三、“放管服”改革中的地方治理創(chuàng)新

作為地方治理現(xiàn)代化的能動(dòng)性回應(yīng)和政府自我革命的創(chuàng)造性實(shí)踐，浙江省在推進(jìn)“放管服”改革實(shí)踐中形成了獨(dú)特的地方性經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)地方治理創(chuàng)新，豐富了地方治理現(xiàn)代化。

從理念而言，突出“人民為中心”的人本價(jià)值與“數(shù)據(jù)中心主義”的技術(shù)理性的互信。人本價(jià)值與技術(shù)理性的互信是衡量地方治理能力的重要標(biāo)尺。從權(quán)責(zé)清單的制定、出臺(tái)，用戶導(dǎo)向的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)建設(shè)，全國率先開展的“五證合一”登記制度，再到“最多跑一次”改革，始終緊扣區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的問題，在立足制度與平臺(tái)等工具層面改善的基礎(chǔ)上，基于百姓需求對(duì)權(quán)力運(yùn)行與政務(wù)服務(wù)模式進(jìn)行改造與優(yōu)化，一改政府單向“上菜”模式為大眾“點(diǎn)菜”模式，變“百姓跑”為“數(shù)據(jù)跑”，使民眾感受到被尊重和被賦權(quán)，強(qiáng)化了人本意義上的“享受”與“獲得感”，避免了人本價(jià)值與技術(shù)理性的抵牾，目標(biāo)與手段的割裂。

從策略而言，突出清單治理與技術(shù)賦能的耦合。清單思維不僅是復(fù)雜事情條理化，更是一種權(quán)責(zé)利清晰界定的產(chǎn)權(quán)思維與多元平等合作的網(wǎng)格化思維在公共管理中的體現(xiàn)。然而，文本層面清晰界定的權(quán)責(zé)利在實(shí)踐中還需要借力足夠的治理能力和智慧得以實(shí)現(xiàn)。浙江省充分發(fā)揮了互聯(lián)網(wǎng)在政務(wù)服務(wù)供給方面的賦能之功效，通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、信息技術(shù)和數(shù)據(jù)系統(tǒng)的深度開發(fā)運(yùn)用，將“互聯(lián)網(wǎng)+”滲透、擴(kuò)散、融合至政務(wù)領(lǐng)域，在優(yōu)化辦事流程、簡(jiǎn)化辦事程序、壓縮辦事時(shí)限、提升辦事環(huán)境等方面增強(qiáng)了多元主體間的聯(lián)動(dòng)與協(xié)同，提升了政府?dāng)?shù)據(jù)治理能力，助推了地方治理的開放化、協(xié)同化與智慧化。

從動(dòng)能而言，突出立破并舉與創(chuàng)新學(xué)習(xí)的疊加。區(qū)別于“不破不立”，“先破后立”的“破舊立新”思維而言，“以新除舊”或“以立促破”成為了一種少付代價(jià)多些平穩(wěn)的理性且有效之選擇，為激活地方治理現(xiàn)代化提供新動(dòng)能。從“立”而言，以“最多跑一次”改革為標(biāo)桿，明確服務(wù)目標(biāo)、流程與標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)從局部突破到整體優(yōu)化的追求。從“破”而言，通過“立”的標(biāo)桿效應(yīng)革除治理弊端，倒逼不合時(shí)宜的舊理念、舊流程與舊方式的替換，倒逼各級(jí)政府不斷學(xué)習(xí)新知識(shí)和掌握新技術(shù)，趨近標(biāo)桿，成為學(xué)習(xí)型和創(chuàng)新型組織。

從主體而言，突出功能取向型伙伴關(guān)系的重構(gòu)。在一定意義上，地方治理體系與治理能力現(xiàn)代化的過程實(shí)質(zhì)是基于功能而非身份等級(jí)重構(gòu)市場(chǎng)、政府和社會(huì)關(guān)系的過程。正是通過“四單一網(wǎng)”建設(shè)，政府、企業(yè)與社會(huì)正在由“身份關(guān)系”向基于功能的“契約關(guān)系”轉(zhuǎn)變;正是通過“最多跑一次”改革，政府、企業(yè)與社會(huì)不再是命令與服從，支配與被支配的關(guān)系，而是平等合作、互為補(bǔ)充，互為條件的共生伙伴關(guān)系，既保障各主體各司其責(zé)，又為各主體間的良性互動(dòng)提供契機(jī)，為打造縱向聯(lián)動(dòng)到底與橫向協(xié)同到邊的協(xié)作共享型治理格局進(jìn)行了創(chuàng)造性的探索。

（據(jù)《中國行政管理》2018年第3期）