部分國家監(jiān)察體制及其運轉(zhuǎn)情況

文/陸 穎

黨的十九大報告提出:“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋?！敝泄仓醒朕k公廳2016年印發(fā)《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，部署在三省市設立各級監(jiān)察委員會，從體制機制、制度建設上先行先試、探索實踐，為在全國推開積累經(jīng)驗。本文梳理了一些西方國家在國家監(jiān)察制度建設領域的有效做法和經(jīng)驗，為我國各級監(jiān)察委員會的組建和運轉(zhuǎn)提供參考。

瑞典的議會行政監(jiān)察制度

瑞典是最早設立監(jiān)察員制度的國家，建立目的在于“監(jiān)督法律法規(guī)的執(zhí)行，限制國家機關及其工作人員不合法、不公平的行為，以完善行政管理，促進依法行政，保障公民的合法權益”。瑞典議會行政監(jiān)察專員制度已被全球120多個國家復制、模仿。

監(jiān)察機構及其人員組成

瑞典議會依法在具有杰出法律才能、秉性正直，且為議會中各黨派所接受的人士中選舉產(chǎn)生4名行政監(jiān)察專員，組成議會行政監(jiān)察專員公署。除4名監(jiān)察專員外，該公署還設立有60名工作人員。監(jiān)察專員一般出身于法官和律師，每屆任期4年，至多連任兩屆。任職期間，監(jiān)察專員享受最高法院法官的待遇，除議會外，任何機構和個人均無權罷免。

監(jiān)察機構及其人員職責

瑞典議會監(jiān)察專員公署受理控告國家機關及其工作人員的申訴案件,并有權進行調(diào)查、視察、提出批評和建議乃至提起公訴。

瑞典法律賦予議會監(jiān)察專員的權力主要有調(diào)查權、視察權、建議權和起訴權四項。監(jiān)察專員在行使監(jiān)察權力時，通常采用突擊視察的方式，就所發(fā)現(xiàn)的問題向政府提出建議以茲改進。瑞典法律規(guī)定，監(jiān)察員每年在全國各地視察的時間不得少于30個工作日。此外，監(jiān)察專員也可以通過新聞媒介報道、政府工作報告以及公民的申訴控告等多種途徑發(fā)現(xiàn)有關部門存在的問題，并在認為必要時對之展開調(diào)查。

監(jiān)察范圍

監(jiān)察專員的監(jiān)察對象主要為中央和地方的行政、司法機關及其公務人員。受行政機關委托代行其實際事務的雇員、非正式職員也屬于監(jiān)察范圍。不在監(jiān)察范圍內(nèi)的公務人員主要有：議會議員、議會秘書處的職員、議會訴愿部職員、議會秘書長、中央銀行政策委員、大法官和地方議會議員等。

監(jiān)督監(jiān)察者

瑞典議會還設立了憲法特別委員會，對監(jiān)察專員的公務行為進行有效監(jiān)督。如果該委員會對監(jiān)察專員的行為不滿意，議會可以罷免監(jiān)察專員。

英國的議會行政監(jiān)察制度

英國在1967年通過了《議會行政監(jiān)察專員法》，建立了議會行政監(jiān)察專員公署。1969年，英國又將議會行政監(jiān)察專員制度由中央推廣到地方，形成了較完備的地方行政監(jiān)察專員體制。此后，英國又設立了議會財政監(jiān)察專員、衛(wèi)生監(jiān)察專員、警察監(jiān)察專員等其他行政監(jiān)察專員。

監(jiān)察機構及其人員組成

英國的議會行政監(jiān)察專員由首相提名，國王任命，獨立于政府，只向議會負責。專員終身任職，直到65歲退休，在職期間享有最高法官的待遇，只有發(fā)生嚴重不法行為時，由議會彈劾才能免其職。

監(jiān)察專員的辦公機構為隸屬于議會、且設在議會內(nèi)部的專員公署。監(jiān)察專員為首長，另外還有一名副監(jiān)察專員，任命四位組長，配有61名工作人員。

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監(jiān)察專員的職責

英國行政監(jiān)察專員主要受理由下議院轉(zhuǎn)送的申訴材料并進行調(diào)查。履行公務時擁有調(diào)查、批評、建議、公開調(diào)查結果權等權力。監(jiān)察專員在調(diào)查取證時，具有高等法院的全部權力，對于妨礙調(diào)查工作的人可以要求高等法院判處其藐視法院罪。除內(nèi)閣文件外，任何證據(jù)必須對監(jiān)察專員公開。行政監(jiān)察專員可以不顧法院管轄權存在，對向他申訴的案件直接調(diào)查。監(jiān)察專員有權建議侵害方（行政機關或工作人員）提供補償或修改原有行政決定，但不能推翻行政機關決定。

監(jiān)察范圍

監(jiān)察專員主要受理由下議院轉(zhuǎn)送的申訴材料并進行調(diào)查。但是如果受害人直接向監(jiān)察專員提出申訴，監(jiān)察專員可以將申訴案件送交有關議員征求意見，再轉(zhuǎn)送給監(jiān)察專員。調(diào)查范圍包括100個中央政府部門和公共事務部門。一般調(diào)查限于公民因中央政府各部門的不良行政行為或管理不善使權益受到侵害時的申訴。監(jiān)察專員對于管轄范圍內(nèi)的案件是否展開調(diào)查有很大的自由決定權。

監(jiān)督監(jiān)察者

英國議會設立了11人特別委員會，專門協(xié)調(diào)和管理專員公署的工作，對監(jiān)察專員進行督促。如果監(jiān)察專員有嚴重違法行為，議會兩院可以罷免其職務。

澳大利亞的行政監(jiān)察制度

澳大利亞的行政監(jiān)察制度在1977年才正式建立。澳大利亞在聯(lián)邦層面和各州層面均設有監(jiān)察專員，雖然產(chǎn)生方式有所差異，但其職能十分相近。

監(jiān)察機構及其人員組成

州和自治區(qū)政府的監(jiān)察專員則由州長（自治區(qū)領地總理）提名，議會任命，并向議會報告工作。聯(lián)邦監(jiān)察專員及州（自治區(qū)領地）政府監(jiān)察專員之間不存在隸屬和領導關系。

監(jiān)察專員的職責

聯(lián)邦監(jiān)察專員有權調(diào)查的事件范圍很廣。調(diào)查人員有權要求政府官員出示文件、回答問題。如果調(diào)查人員認為政府部門采取的行動有缺陷，可以建議這個部門作出解釋或提出道歉、改變決定或支付賠償金。如果其建議得不到采納，有關部門拒不采取適當?shù)募m正行為，監(jiān)察專員可以采取進一步措施，包括向總理提出報告并請求其干預，但最嚴厲的手段是向兩院議長提出報告并進行陳述。但是監(jiān)察專員不能強制有關部門實施其建議，也無權直接取消某行政決定或行為而代之以自己的意見。

監(jiān)察范圍

聯(lián)邦監(jiān)察專員主要負責調(diào)查對聯(lián)邦政府部門提出的投訴以及對社會保障機構、移民、稅務、聯(lián)邦警察、聯(lián)邦海關等部門提出的投訴，無權調(diào)查針對政治家、法庭、州政府或地方政府部門、個人或公司的投訴。

波蘭的國家行政監(jiān)察體制

在中東歐國家中,波蘭的國家行政監(jiān)察體制較為完備。

監(jiān)察機構的組成

波蘭的最高行政監(jiān)察機構是最高監(jiān)察院。1989年之后，最高監(jiān)察院的獨立性和職能得到了空前加強，成為監(jiān)督國家工作人員和議會議員的權威機構。最高監(jiān)察院由議會直接任命和領導，并只對議會負責,是一個獨立于總統(tǒng)和政府的國家監(jiān)督機構，不受任何黨派或部門干預。最高監(jiān)察院院長由議會任命。議會每四年大選一次，但監(jiān)察院組成人員的任期則為五年，不受政府更迭影響，且不受議會大選結果影響。

除最高監(jiān)察院以外,政府各部門還有另一個層面的監(jiān)督機構——由主管領導設立的部門內(nèi)部監(jiān)察機構。它不屬于最高監(jiān)察院領導，而是由部長直接領導。

監(jiān)察機構的職責

最高監(jiān)察院的根本宗旨是監(jiān)督國家領導人是否瀆職，有無違法亂紀行為。其工作量的10%-15%為議會委托，其余85%-90%由自己確定?？偨y(tǒng)和總理可以委托其完成某項監(jiān)督任務，要求其提出調(diào)查結論、作出匯報，但無權命令其完成某項工作。最高監(jiān)察院內(nèi)設17個專門機構，負責對包括中央政府及其各部、署、委在內(nèi)的國家行政機構按照有關法律進行監(jiān)督。最高監(jiān)察院權某個國家行政部門、各部部長實行不定期監(jiān)察和審計，任何部門和個人不得拒絕和刁難。最高監(jiān)察院還向全國16個省派出分支機構，分支機構只對最高監(jiān)察院負責。這種派出機構既接受最高監(jiān)察院布置的任務，也可自己主動對某一專題和某位擔任領導職務的國家公務員進行監(jiān)督。

政府各部門內(nèi)的監(jiān)察機構也可以接受最高監(jiān)察院布置的任務。它們同最高監(jiān)察院只有業(yè)務關系，沒有從屬關系。各部監(jiān)察機構在完成最高監(jiān)察院布置的任務時，所需費用仍由該部行政經(jīng)費支出。

監(jiān)察范圍

最高監(jiān)察院監(jiān)察的范圍包括:政府各部及各級行政機構，國家金融機構，國家法人和經(jīng)濟單位，各中央局和地方鄉(xiāng)級以上行政機構，以及從屬于國家行政機構的各職能部門、經(jīng)濟管理部門和企事業(yè)單位。