立法的有效供給需要精準(zhǔn)施策、靶向發(fā)力

文/丁 偉

剛剛閉幕的上海市十五屆人大一次會議承上啟下、繼往開來，開啟了人大工作的新征程。邁入新時代，站在新起點，人大工作應(yīng)當(dāng)把握新使命，探索新實踐，展現(xiàn)新作為。中共上海十一屆市委三次全會提出，要使法治成為上海制度競爭力的核心標(biāo)志，將突出制度供給作為今年上海工作的著力點之一。李強書記提出，制度供給是通過法定程序設(shè)立和創(chuàng)新行為規(guī)則的過程，其本質(zhì)就是明確經(jīng)濟社會運行規(guī)則；從制度供給的角度講，首先要解決有法可依問題，科學(xué)立法尤為重要；要針對經(jīng)濟社會生活中出現(xiàn)的新情況新要求，增強制度供給的及時性。人大是上海法律制度的主要供給者，在推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法，提升上海制度競爭力方面負(fù)有法定職責(zé)。本屆人大履職起步之年，正值編制未來五年立法規(guī)劃之時，為增強立法供給的有效性、及時性，應(yīng)將精準(zhǔn)施策、靶向發(fā)力作為工作著力點。

法律是立法機關(guān)所生產(chǎn)的“公共產(chǎn)品”，如同所有產(chǎn)品一樣，法律也存在供給關(guān)系、需求關(guān)系。法律作為特殊的產(chǎn)品，屬于上層建筑的重要組成部分，其產(chǎn)生、發(fā)展、變化是由經(jīng)濟基礎(chǔ)所決定的。但是，法律并不是消極地受經(jīng)濟基礎(chǔ)的支配，其規(guī)范性、權(quán)威性、引導(dǎo)性、預(yù)測性對經(jīng)濟基礎(chǔ)也有積極的反作用。改革開放以來，上海地方立法在實踐中探索，在探索中創(chuàng)新，在創(chuàng)新中發(fā)展，始終與改革開放相伴，生動演繹了法律作為上層建筑與經(jīng)濟基礎(chǔ)之間的關(guān)系這一政治經(jīng)濟學(xué)簡單但又抽象的定律。

增強制度供給的有效性、及時性首先需要準(zhǔn)確把握社會對立法的需求，這需要遵循科學(xué)立法的規(guī)律，加強頂層設(shè)計，加強地方立法的預(yù)測研究。準(zhǔn)確把握制度需求，發(fā)揮立法的能動性、前瞻性、引領(lǐng)性，需要立法機關(guān)站高一步，超前一步，看遠(yuǎn)一步，有時也需要后退一步。為發(fā)揮立法對經(jīng)濟社會發(fā)展的引領(lǐng)作用以及人大對立法的主導(dǎo)作用，市人大常委會完成了上?！笆濉奔案L時期重點領(lǐng)域立法需求的調(diào)研，這是一項基礎(chǔ)性、全局性、前瞻性，乃至戰(zhàn)略性的重要工作。調(diào)研總報告從應(yīng)然角度列出了上海重點領(lǐng)域的各種立法需求，為常委會編制立法計劃、立法規(guī)劃奠定了扎實的基礎(chǔ)。目前正在推進的2018年立法計劃和新一屆人大五年立法規(guī)劃的編制工作將增強制度供給的針對性、有效性作為著力點，將在深入調(diào)研、廣泛聽取各方面意見的基礎(chǔ)上，圍繞上海五個中心建設(shè)、四大品牌戰(zhàn)略，從實然角度確定上海近期、中期、遠(yuǎn)期的立法需求。對于相關(guān)立法需求，分門別類，精準(zhǔn)發(fā)力、統(tǒng)籌推進，對于需要國家層面供給的制度需求，通過法定程序提請有關(guān)國家機關(guān)及時進行立、改、廢、釋，或作出授權(quán)決定；對屬于地方立法層面供給的制度需求，區(qū)分輕重緩急，劃出底線，給出一個相對明確的預(yù)期；對于適合于制定政府規(guī)章的制度需求，加強與政府相關(guān)部門的協(xié)調(diào)溝通。

增強制度供給的有效性、及時性需要找準(zhǔn)制度供給的短板，為有效應(yīng)對立法需求擴張性與立法資源稀缺性、供給能力的有限性之間的矛盾，應(yīng)當(dāng)注重研究立法的邊際成本，以增強立法效率。根據(jù)邊際成本收益遞減的規(guī)律，在同類法律的供給達(dá)到社會需求飽和狀態(tài)之前，每增加制定一項新法律時，其邊際成本呈遞減趨勢。反之，當(dāng)供給超過飽和狀態(tài)，或達(dá)到某一臨界點，其邊際成本呈遞增趨勢。隨著中國特色社會主義法律體系的形成與不斷完善，國家層面的法律、行政法規(guī)已有效涵蓋經(jīng)濟與社會發(fā)展的各個領(lǐng)域，且法律條文越來越精細(xì)，在此情況下應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遏制地方制定實施性法規(guī)的立法沖動，適時廢止陳舊滯后的地方性法規(guī)。與此同時，用足、用好現(xiàn)有的立法資源，將工作重心放在調(diào)整優(yōu)化存量、控制增量上，凡能修改現(xiàn)行法規(guī)的，盡可能不立新法；凡能夠采用“少而精”、“一事一例”的立法體例，盡可能不搞綜合性的、“大而全”的體例；凡政府規(guī)章已有規(guī)定的，不盲目上升為地方性法規(guī)；凡通過打包處理的方式能解決的，盡可能爭取一個修法決定一攬子修正數(shù)個法規(guī)。

新一屆常委會已揚帆起航，上海地方立法工作任重道遠(yuǎn)。我們有決心、有信心，在市委和常委會黨組的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，繼續(xù)以銳意創(chuàng)新的勇氣、敢為人先的銳氣、蓬勃向上的朝氣，積極做好各項工作，努力譜寫新時代上海地方立法的新篇章。