關(guān)于南海合作機(jī)制化建設(shè)的探討

文/杜蘭 曹群

（杜蘭系中國(guó)國(guó)際問題研究院美國(guó)研究所助理研究員，曹群系中國(guó)國(guó)際問題研究院海洋安全與合作中心副研究員；摘自《國(guó)際問題研究》2018年第2期）

南海屬于半閉海，根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（下稱《公約》），閉?；虬腴]海沿岸國(guó)在行使和履行《公約》所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)時(shí)應(yīng)互相合作。推動(dòng)南海沿岸國(guó)合作，將南海建成和平之海、友誼之海、合作之海，不僅是履行《公約》和聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程的義務(wù)，也對(duì)推動(dòng)“中國(guó)－東盟命運(yùn)共同體”建設(shè)具有重要意義。當(dāng)前，南海局勢(shì)總體趨穩(wěn)，推進(jìn)海上務(wù)實(shí)合作正當(dāng)其時(shí)，應(yīng)該在現(xiàn)有合作基礎(chǔ)上，探討合作的機(jī)制化建設(shè)，使相關(guān)合作行穩(wěn)走遠(yuǎn)。

南海合作的進(jìn)展

多年來，地區(qū)國(guó)家對(duì)推動(dòng)南海合作，尤其是建立合作機(jī)制安排，曾進(jìn)行積極的嘗試。早在1990年印度尼西亞即發(fā)起非官方地區(qū)對(duì)話平臺(tái)“處理南海潛在沖突研討會(huì)”（Workshop on Managing Potential Conflicts in the South China Sea），其主要成員為南海周邊國(guó)家和地區(qū)，宗旨是在南海問題上尋求協(xié)商對(duì)話和促進(jìn)南海地區(qū)信任措施建設(shè)。進(jìn)入新世紀(jì)以來，該機(jī)制影響式微，出現(xiàn)難以為繼的局面。

2011年中國(guó)與東盟國(guó)家通過“落實(shí)《南海各方行為宣言》（DOC）指導(dǎo)方針”。在落實(shí)DOC聯(lián)合工作組機(jī)制下，中國(guó)與東盟成立了“海洋科研與環(huán)保技術(shù)委員會(huì)”，推動(dòng)海洋科研、環(huán)境保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、能力建設(shè)等低敏感領(lǐng)域的務(wù)實(shí)合作。部分東盟國(guó)家間開展小多邊海上合作。此外，“東亞海洋協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)”（COBSEA）和“東亞海洋環(huán)境管理合作伙伴”（PEMSEA）雖并非直接涉及南海，但對(duì)南海合作有一定影響。

中國(guó)一直積極推動(dòng)與東盟國(guó)家在南海務(wù)實(shí)合作，合作逐漸呈現(xiàn)出雙多邊同時(shí)推進(jìn)、多領(lǐng)域同時(shí)開展的新局面，合作領(lǐng)域也逐步擴(kuò)展至海洋經(jīng)濟(jì)合作、科研與環(huán)保、海上互聯(lián)互通、共建海洋聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室等。在雙邊層面，2009年，中國(guó)與馬來西亞簽訂了海洋科學(xué)與技術(shù)合作協(xié)定；2012年，中國(guó)與印尼兩國(guó)簽署了《海上合作諒解備忘錄》，成立中印尼海上合作基金，并聯(lián)合建立了“比通聯(lián)合海洋生態(tài)站”；2013年，中國(guó)與越南成立海上共同開發(fā)磋商工作組，加大北部灣灣口外海域工作組和海上低敏感領(lǐng)域合作專家工作組工作力度；中國(guó)與菲律賓海上合作停滯多年后開始重啟，雙方同意在南海爭(zhēng)議海域合作開采能源，并啟動(dòng)漁業(yè)、油氣、海洋科研與環(huán)保、政治安全等技術(shù)工作組。

在多邊層面，2011年中國(guó)設(shè)立中國(guó)－東盟海上合作基金用于南?？茖W(xué)考察、環(huán)境保護(hù)、航行安全和搜救、跨國(guó)犯罪等。2014年，中國(guó)和東盟簽署《災(zāi)害管理合作諒解備忘錄》。2016年8月，中國(guó)與東盟國(guó)家審議通過了《中國(guó)與東盟國(guó)家應(yīng)對(duì)海上緊急事態(tài)外交高官熱線平臺(tái)指導(dǎo)方針》和《中國(guó)與東盟國(guó)家關(guān)于在南海適用〈海上意外相遇規(guī)則〉的聯(lián)合聲明》兩份成果文件。2017年11月，東盟各國(guó)與中國(guó)通過了《未來十年南海海岸和海洋環(huán)保宣言（2017—2027）》，強(qiáng)調(diào)有關(guān)各方將在不損害各方立場(chǎng)的基礎(chǔ)上研究或進(jìn)行相關(guān)合作活動(dòng)。

總體來看，南海地區(qū)合作務(wù)虛多，務(wù)實(shí)相對(duì)較少；環(huán)境、科考、災(zāi)害救助等低敏感合作多，資源、政治、安全等高敏感領(lǐng)域合作少；雙邊或泛多邊合作多，沿岸國(guó)間合作較少，特別是聚焦南海沿岸國(guó)的合作機(jī)制幾乎不存在。因此，在推動(dòng)南海合作過程中，除拓寬領(lǐng)域外，尤其要重視南海沿岸國(guó)合作機(jī)制化建設(shè)。

南海合作面臨新機(jī)遇

南海仲裁案后，南海形勢(shì)總體趨緩，中國(guó)與菲律賓等東盟聲索國(guó)關(guān)系也大為緩和，這為南海沿岸國(guó)開展合作提供了新機(jī)遇。

（一）南海合作氛圍空前濃厚。隨著菲律賓提起的南海仲裁案“鬧劇”落幕，相關(guān)各方開始回歸理性。菲律賓總統(tǒng)杜特爾特就任以來選擇將南海仲裁案裁決置于一旁，轉(zhuǎn)而對(duì)華示好，尋求與中國(guó)發(fā)展合作關(guān)系。以菲為代表，大多數(shù)南海聲索國(guó)都有意調(diào)整政策，積極重回對(duì)話協(xié)商解決爭(zhēng)端渠道，為進(jìn)一步推進(jìn)南海沿岸國(guó)務(wù)實(shí)合作創(chuàng)造了良好氛圍。

（二）“南海行為準(zhǔn)則”（COC）磋商的穩(wěn)步推進(jìn)，將為南海務(wù)實(shí)合作提供“規(guī)則”和“秩序”上的保證。2017年8月，中國(guó)－東盟外長(zhǎng)會(huì)通過了COC框架文件，11月，李克強(qiáng)總理倡議正式宣布中國(guó)和東盟國(guó)家啟動(dòng)COC案文磋商，得到東盟國(guó)家廣泛歡迎。COC可在海上信任措施建設(shè)領(lǐng)域?qū)で笸黄?，在危機(jī)管控方面提供各方都能接受的制度性安排，有利于保證南海的長(zhǎng)期和平穩(wěn)定，成為“維護(hù)南海和平的‘穩(wěn)定器’”。COC磋商是各方不斷縮小分歧、建立互信的過程，其對(duì)南海合作將起到積極的促進(jìn)作用。

（三）“21世紀(jì)海上絲綢之路”建設(shè)將助力南海合作。2017年6月發(fā)布的《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》明確，未來將推動(dòng)產(chǎn)業(yè)對(duì)接與產(chǎn)能合作，鼓勵(lì)與沿線國(guó)民間組織開展海洋公益服務(wù)、學(xué)術(shù)研討、文化交流、科技合作等活動(dòng)。中國(guó)設(shè)立的中國(guó)－東盟海上合作基金、中國(guó)－印尼海上合作基金、絲路基金等將對(duì)重大海上合作項(xiàng)目提供資金支持?？梢灶A(yù)見，隨著“21世紀(jì)海上絲綢之路”的推進(jìn)，中國(guó)與東盟南海沿岸國(guó)之間在經(jīng)濟(jì)、人文、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的合作將得到更多的政策和資金支持。

（四）各國(guó)智庫(kù)大量研究成果為南海合作提供了智力支撐和輿論準(zhǔn)備。多年來，國(guó)內(nèi)外關(guān)于南海合作的研究成果豐碩：一是集中在對(duì)南海合作領(lǐng)域的探討，包括漁業(yè)管理、環(huán)境生態(tài)保護(hù)、非傳統(tǒng)安全合作等領(lǐng)域；二是提出南?？山梃b世界其他海域合作經(jīng)驗(yàn)，如在漁業(yè)合作上可借鑒地中海、加勒比海，在建立合作機(jī)制方面可以借鑒北極理事會(huì)模式。相關(guān)研究相當(dāng)于為南海合作做了前期調(diào)研和可行性分析。此外，國(guó)內(nèi)外學(xué)者都指出了南海沿岸國(guó)開展合作的義務(wù)和迫切性，對(duì)凝聚各界合作共識(shí)起到了有益的輿論引導(dǎo)作用。

推動(dòng)南海合作面臨的挑戰(zhàn)

開展南海合作雖存在諸多有利條件，但也面臨一些挑戰(zhàn)。

首先，南海爭(zhēng)端固有的復(fù)雜性阻礙合作的推進(jìn)。南海爭(zhēng)端牽涉六國(guó)七方，既包括領(lǐng)土主權(quán)爭(zhēng)端，也包含海域劃界爭(zhēng)議，復(fù)雜敏感，在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)難以徹底解決。當(dāng)前各國(guó)皆未改變其既有權(quán)利主張。在南海爭(zhēng)議海域的合作必然涉及權(quán)益分配比例問題（有的還牽涉有關(guān)國(guó)家國(guó)內(nèi)法律），各國(guó)“過度”的民族主義情緒和輿論也可能影響合作協(xié)議的達(dá)成。

其次，中國(guó)與地區(qū)國(guó)家間互信赤字問題短期難以消除。隨著中國(guó)的快速崛起，在東南亞地區(qū)影響力的不斷提升，有些南海聲索國(guó)焦慮感明顯上升，對(duì)中國(guó)的信任赤字不斷加大，國(guó)內(nèi)“恐華”民族主義情緒也普遍高漲。南海周邊國(guó)家一方面希望搭上中國(guó)高速發(fā)展的“便車”，另一方面又擔(dān)心經(jīng)濟(jì)上依附于中國(guó)，將令其在政治安全等議題上喪失主動(dòng)權(quán)。此種長(zhǎng)期存在的信任赤字問題，制約南海務(wù)實(shí)合作向深層次推進(jìn)。

再次，美日等域外大國(guó)對(duì)南海聲索國(guó)的拉攏和挑撥。美國(guó)將南海問題作為牽制中國(guó)崛起的重要抓手，積極加強(qiáng)與越南、菲律賓、印尼等南海聲索國(guó)的政治安全合作，并在各種多邊場(chǎng)合挑起南海議題。美國(guó)在南海頻繁開展“航行自由”行動(dòng)，顯示出將繼續(xù)深度介入南海問題。日本在南海問題上積極配合美國(guó)，推動(dòng)南海問題國(guó)際化、司法化，同時(shí)向菲律賓、越南等國(guó)提供海上裝備援助或培訓(xùn)。美日還拉攏印度推進(jìn)地區(qū)互聯(lián)互通，如美國(guó)提出“印太經(jīng)濟(jì)走廊”構(gòu)想，日印提出“亞非增長(zhǎng)走廊”計(jì)劃，皆似意在與中國(guó)的“一帶一路”倡議進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。

最后，南海周邊國(guó)家的國(guó)內(nèi)政治變數(shù)很大，不利于長(zhǎng)期穩(wěn)步推進(jìn)南海務(wù)實(shí)合作。越南、菲律賓、馬來西亞、印尼等國(guó)內(nèi)部對(duì)政府的對(duì)華政策都存在不同聲音，給政府制定友好合作政策造成壓力。如菲律賓國(guó)內(nèi)對(duì)杜特爾特的外交政策存在分歧，國(guó)內(nèi)精英層和軍方難以改變親美意識(shí)形態(tài)，總統(tǒng)與國(guó)防部就南海問題不時(shí)出現(xiàn)矛盾表述。地區(qū)國(guó)家普遍在經(jīng)濟(jì)上依賴中國(guó)，在安全上依賴美國(guó)，其所謂的大國(guó)平衡外交時(shí)常導(dǎo)致其在南海合作問題上的搖擺。

國(guó)外合作經(jīng)驗(yàn)

南海區(qū)域制度化合作并非沒有經(jīng)驗(yàn)可循，其他地區(qū)的閉?；虬腴]海合作經(jīng)驗(yàn)都可以作為南海沿岸國(guó)合作的借鑒。以海洋環(huán)保為例，目前世界上閉?；虬腴]海相關(guān)合作存在三種制度性合作模式：第一，分立模式，對(duì)不同的海洋合作問題構(gòu)建各自獨(dú)立的法律制度，如北海區(qū)域；第二，綜合模式，對(duì)所有的海洋環(huán)境問題一并立法予以規(guī)制，如波羅的海區(qū)域；第三，綜合與分立結(jié)合模式，即框架公約加議定書的海洋環(huán)境保護(hù)制度，如地中海和加勒比海區(qū)域。在2017年博鰲亞洲論壇上，時(shí)任外交部副部長(zhǎng)劉振民就呼吁借鑒與南海相似的其他閉?；虬腴]海地區(qū)沿岸國(guó)合作機(jī)制，“在防災(zāi)減災(zāi)、海上搜救、保護(hù)海洋環(huán)境和海洋生物多樣性、海洋科學(xué)研究、海上航行安全等領(lǐng)域進(jìn)行具體的、務(wù)實(shí)的、機(jī)制化的合作”。

北極模式可以為南海合作提供有益的借鑒和示范。北極理事會(huì)是北極國(guó)家處理北極事務(wù)的政府間論壇，始于保護(hù)環(huán)境的共同目標(biāo)，促使北極各國(guó)開展合作研討。北極理事會(huì)的成功經(jīng)驗(yàn)主要包括：第一，北極國(guó)家建立了區(qū)域意識(shí)，樹立了“北極是北極國(guó)家的北極”這一觀念。雖然存在爭(zhēng)議和斗爭(zhēng)，共同的身份認(rèn)同一定程度上增加了互信，促進(jìn)了合作。第二，北極理事會(huì)排除了敏感的安全和政治議題，將工作職責(zé)限制在促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)上。第三，建立在軟法之上，使用科學(xué)的語言，以科學(xué)方法解決環(huán)境污染問題，來自世界各地的研究者、科學(xué)家參與到北極合作中，有助于緩和潛在的摩擦或沖突。第四，限制成員國(guó)名額，這有利于營(yíng)造更好的合作氛圍，且參與成員國(guó)較少使理事會(huì)的意愿更難遭到公然違抗。美國(guó)學(xué)者沙克爾福德（Scott J. Shackelford）認(rèn)為，北極理事會(huì)成功開展了環(huán)境治理，緩解了地區(qū)緊張局勢(shì)，也提高了地區(qū)國(guó)家的北極意識(shí)，各國(guó)也應(yīng)鼓勵(lì)和推動(dòng)南海地區(qū)國(guó)家創(chuàng)建南海理事會(huì)。

地中海沿岸國(guó)家的環(huán)境、漁業(yè)合作經(jīng)驗(yàn)同樣值得借鑒。總體上，地中海國(guó)家之間隱約存在著某種“默示協(xié)定”，暫不宣布專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或其他自成一類的海域。在海洋環(huán)境保護(hù)方面，地中海國(guó)家于1976年締結(jié)了《保護(hù)地中海免受污染的公約》，制定了有關(guān)地中海環(huán)境保護(hù)的一般原則和組織框架。在漁業(yè)管理方面，地中海的漁業(yè)一般委員會(huì)（GFCM）由之前建議性、行政性的漁業(yè)組織演變形成，增強(qiáng)了執(zhí)行力和決策性。GFCM有一套完善的管理措施，對(duì)非法的、不報(bào)告的、不受管制的（IUU）捕撈予以有力打擊。在合作推進(jìn)過程中，法國(guó)、意大利等大國(guó)在制定規(guī)則、破解集體行動(dòng)困境方面則發(fā)揮了重要作用。

從各國(guó)合作普遍經(jīng)驗(yàn)來看，首先，海洋合作應(yīng)遵循《公約》等國(guó)際法，在合作的具體實(shí)踐中又不必囿于《公約》所明示列舉的議題，應(yīng)尋求合作的最大公約數(shù)。其次，合作應(yīng)從低敏感領(lǐng)域入手?！豆s》規(guī)定的“閉?；虬腴]海”區(qū)域合作指向漁業(yè)合作、海洋環(huán)境保護(hù)和海洋科考三個(gè)方面，在某種程度上也就是考慮到這三個(gè)領(lǐng)域敏感度較低，屬于沿岸國(guó)家共同關(guān)切，容易達(dá)成合作意向。

關(guān)于推動(dòng)南海合作機(jī)制化建設(shè)的思考

加強(qiáng)溝通協(xié)商、推進(jìn)南海合作一直是相關(guān)國(guó)家的共識(shí)，問題在于如何推進(jìn)與加強(qiáng)合作。在2017年博鰲亞洲論壇年會(huì)上，中國(guó)外交部副部長(zhǎng)劉振民清晰地闡述了中國(guó)對(duì)于建立相關(guān)合作機(jī)制的構(gòu)想：“南海沿岸國(guó)應(yīng)積極借鑒世界其他地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，在不妨礙各自主張的前提下，可以發(fā)起并創(chuàng)建相關(guān)合作機(jī)制，為增進(jìn)互信、加強(qiáng)合作和分享利益搭建一個(gè)有效的平臺(tái)。”

在當(dāng)前南海緊張局勢(shì)降溫的有利條件下，地區(qū)合作機(jī)遇大于挑戰(zhàn)。各國(guó)應(yīng)抓住機(jī)遇，推動(dòng)南海合作，從各沿岸國(guó)的共同關(guān)切和共同利益出發(fā)，探討建立合作機(jī)制的可行性和實(shí)施路徑。在合作機(jī)制建設(shè)中，沿岸國(guó)可加強(qiáng)對(duì)南海的共同管理，發(fā)掘海洋經(jīng)濟(jì)合作潛力，并增加政策的透明度和可預(yù)測(cè)性，深化互信，為最終通過談判和平解決南海爭(zhēng)端創(chuàng)造有利環(huán)境。

（一）轉(zhuǎn)變意識(shí)，展現(xiàn)合作的政治意愿。南海各國(guó)政治制度、意識(shí)形態(tài)的差異及包括主權(quán)問題的爭(zhēng)議并不是阻礙合作的必然因素，關(guān)鍵還在于尋找各方的共同關(guān)切，以共同的利益促進(jìn)合作的開展和深化。從其他海域合作經(jīng)驗(yàn)看，在政治互信不足、爭(zhēng)議尚未解決的情況下，各方也可以開展非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作，最重要的是拿出合作的政治意愿。各國(guó)需要凝聚共識(shí)，合理主張海洋權(quán)益，善意履行《公約》義務(wù)，并避免國(guó)內(nèi)的民族主義情緒成為功能性合作的障礙，從而為南海合作創(chuàng)造良好的政治氛圍。

（二）從海洋環(huán)境保護(hù)和漁業(yè)領(lǐng)域著手推動(dòng)合作。鑒于南海地理?xiàng)l件和管轄權(quán)爭(zhēng)議的復(fù)雜狀況，在重大分歧懸而未決的情況下，在該地區(qū)推動(dòng)合作需要由易到難，從海洋環(huán)境保護(hù)、漁業(yè)資源管理、人道搜救等低敏感或高共識(shí)領(lǐng)域入手，分階段完成合作目標(biāo)，最終建立相關(guān)領(lǐng)域完善的合作機(jī)制。低敏感領(lǐng)域的合作或?qū)a(chǎn)生一種“溢出效應(yīng)”，催生在其他領(lǐng)域的合作。如在漁業(yè)合作領(lǐng)域，近期目標(biāo)可以是合作調(diào)查魚類資源的現(xiàn)狀以及總允許捕撈量，制訂區(qū)域漁業(yè)合作管理基礎(chǔ)方案；遠(yuǎn)期目標(biāo)是在條件成熟時(shí)設(shè)立區(qū)域合作管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)制定共同的南海漁業(yè)政策。

（三）充分發(fā)揮現(xiàn)有機(jī)制的平臺(tái)作用。南海地區(qū)已有一些相關(guān)合作機(jī)制，如落實(shí)DOC高官會(huì)和聯(lián)合工作組機(jī)制，該機(jī)制下成立了“海洋科研與環(huán)保技術(shù)委員會(huì)”。另外還有一些聯(lián)合國(guó)環(huán)境保護(hù)署的海洋合作平臺(tái)，但功能較為零散且影響力有限。南海沿岸國(guó)可考慮推動(dòng)并達(dá)成一項(xiàng)有關(guān)低敏感領(lǐng)域合作的框架公約，將已有的雙邊和多邊合作整合納入?yún)^(qū)域合作結(jié)構(gòu)體系中。有東南亞學(xué)者認(rèn)為，中方提出建立南海沿岸國(guó)合作機(jī)制是一個(gè)很好的倡議，但建議不要另起爐灶，而是選擇南海已有機(jī)制繼承并擴(kuò)大。

（四）將建立南海合作理事會(huì)作為努力目標(biāo)。國(guó)際上已提出不少關(guān)于南海環(huán)境安全合作機(jī)制的倡議，但遺憾的是大多未能付諸實(shí)踐?？煽紤]成立南海合作理事會(huì)作為長(zhǎng)期目標(biāo)，將其打造為一個(gè)由南海沿岸各國(guó)通過友好協(xié)商促進(jìn)合作的政府間論壇，推動(dòng)和加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、環(huán)保等領(lǐng)域的務(wù)實(shí)合作。南海理事會(huì)的組織可主要包括主席國(guó)、成員國(guó)和觀察員國(guó)。主席國(guó)一職可由各成員國(guó)每?jī)赡贻喠鲹?dān)任。成員國(guó)應(yīng)為南海爭(zhēng)端聲索國(guó)（中國(guó)、越南、馬來西亞、文萊、菲律賓和印度尼西亞）。

南海理事會(huì)成立初期可由每一任主席國(guó)設(shè)立一個(gè)秘書處，時(shí)機(jī)成熟后可設(shè)立永久秘書處，也可考慮設(shè)置環(huán)境生態(tài)保護(hù)、漁業(yè)資源管理、可持續(xù)發(fā)展、信任措施建設(shè)等方面的工作組。理事會(huì)還應(yīng)設(shè)立“南海合作與發(fā)展基金”，提供機(jī)制性的資金來源保障。關(guān)于南海理事會(huì)的具體操作，早期階段可仿照北極理事會(huì)的成功經(jīng)驗(yàn)，以軟性法律為基礎(chǔ)，先簽訂聲明或備忘錄。理事會(huì)所有決定應(yīng)由高官會(huì)議討論決定，并由所有成員國(guó)達(dá)成一致方能通過。若條件允許，各成員國(guó)，在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，可視情給予申請(qǐng)加入南海理事會(huì)的地區(qū)外國(guó)家以永久觀察員國(guó)、正式觀察員國(guó)或特殊觀察員國(guó)的地位，觀察員國(guó)不得有決策投票權(quán)。