當(dāng)前中國四大移民潮：問題與對(duì)策

文/宋林飛

【作者系常州大學(xué)蘇南現(xiàn)代化協(xié)同創(chuàng)新中心教授、江蘇省社會(huì)科學(xué)院區(qū)域現(xiàn)代化研究院研究員；摘自《河海大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2018年第2期】

當(dāng)前，我國已經(jīng)形成從農(nóng)村向城鎮(zhèn)、從不宜居向宜居、從國內(nèi)向國外、從國外向國內(nèi)的四大移民潮。總的來看，這些移民潮符合人口流動(dòng)規(guī)律，但也存在一些值得關(guān)注的問題，需要加強(qiáng)研究與治理。這是新時(shí)代中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中一項(xiàng)十分重要的任務(wù)。

從農(nóng)村向城鎮(zhèn)的移民潮

1. 農(nóng)民工總量增長出現(xiàn)減速趨勢

目前，我國城鎮(zhèn)化繼續(xù)處于快速發(fā)展階段，農(nóng)民工總量仍在增長。全國農(nóng)民工總量增長速度呈下降趨勢。我國城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)移民現(xiàn)象正在進(jìn)入新的階段。東部地區(qū)仍然是農(nóng)民工的主要輸入地，但農(nóng)民工總量出現(xiàn)負(fù)增長。中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展，本地農(nóng)民工數(shù)量增加，跨省流動(dòng)農(nóng)民工數(shù)量繼續(xù)減少。農(nóng)民勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移的趨勢增強(qiáng)，本地農(nóng)民工增長數(shù)量與速度均快于外出農(nóng)民工。2016年，全國外出農(nóng)民工增長0.3%，本地農(nóng)民工增長3.4%。農(nóng)村勞動(dòng)力就地就近轉(zhuǎn)移成為新增長點(diǎn)，有利于緩解留守老人、留守婦女和留守兒童的關(guān)愛缺失問題。

2.“劉易斯拐點(diǎn)”正在逼近

第一，要看農(nóng)村勞動(dòng)力供給情況。2016年，我國城鎮(zhèn)化率為57.35%，顯然仍然處于快速城鎮(zhèn)化時(shí)期，農(nóng)村勞動(dòng)力總體上依然供大于求。第二，要看勞動(dòng)力供給的結(jié)構(gòu)性失衡。第三，再看最能體現(xiàn)“人口紅利”的企業(yè)勞動(dòng)力成本。從這些角度來看，我國“人口紅利”帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的時(shí)代尚未結(jié)束，但“劉易斯拐點(diǎn)”正在逼近。制造業(yè)競爭優(yōu)勢與對(duì)外資的吸引力，已經(jīng)不能再僅僅依靠低成本勞動(dòng)力資源了。應(yīng)把降低企業(yè)稅負(fù)、提高自主創(chuàng)新能力作為提高市場競爭力的支柱。

3. 現(xiàn)階段突出的農(nóng)民工問題

我國社會(huì)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的農(nóng)民工不完全市民化是個(gè)老問題。目前，尤其需要關(guān)注3個(gè)突出的問題：一是非法用工現(xiàn)象；二是拖欠農(nóng)民工工資現(xiàn)象；三是家庭不完全轉(zhuǎn)移現(xiàn)象。

從不宜居地向宜居地的移民潮

自2001年起，我國開始實(shí)施易地扶貧搬遷移民工程。同時(shí)，水庫建設(shè)等重大工程開發(fā)性移民規(guī)模不斷擴(kuò)大，形成了前所未有的從不宜居地向宜居地的移民潮。

1. 易地扶貧搬遷移民

易地搬遷是精準(zhǔn)扶貧的重要形式，在全面建成小康社會(huì)進(jìn)程中具有重要作用?！笆濉逼陂g，通過中央財(cái)政和地方財(cái)政支持，1171萬人通過易地搬遷而改善了生活條件。

分布廣泛的易地扶貧搬遷，旨在解決居住在“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)貧困人口的脫貧問題。根據(jù)《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》，2016—2020年要完成981萬建檔立卡貧困人口搬遷任務(wù)，遷出區(qū)域范圍涉及22個(gè)省約1400個(gè)縣，包括4類地區(qū)：一是深山石山、邊遠(yuǎn)高寒、荒漠化和水土流失嚴(yán)重，以及水土、光熱條件難以滿足日常生活生產(chǎn)需要，不具備基本發(fā)展條件的地區(qū)，需要搬遷的建檔立卡貧困人口316萬人，占建檔立卡搬遷總?cè)丝诘?2.2%；二是禁止開發(fā)區(qū)或限制開發(fā)區(qū)，需要搬遷的建檔立卡貧困人口157萬人，占總?cè)丝诘?6%；三是交通、水利、電力、通信等基礎(chǔ)設(shè)施，以及教育、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)設(shè)施十分薄弱，工程措施解決難度大、建設(shè)和運(yùn)行成本高的地區(qū)，需要搬遷的建檔立卡貧困人口340萬人，占總?cè)丝诘?4.7%；四是地方病嚴(yán)重、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)的地區(qū)，需要搬遷的建檔立卡貧困人口114萬人，占總?cè)丝诘?1.6%；此外，還有地方病高發(fā)區(qū)建檔立卡貧困人口8萬、其他地區(qū)建檔立卡貧困人口54萬。同時(shí)，由于自然環(huán)境和發(fā)展條件具有同質(zhì)性，還有部分生活在同一遷出地的非建檔立卡人口也需要實(shí)施同步搬遷。

實(shí)施易地移民搬遷工程的關(guān)鍵，在于安置以后的產(chǎn)業(yè)支撐。移民村建設(shè)是以往易地搬遷的主要方式。通過復(fù)制一個(gè)新的農(nóng)業(yè)村莊，提供住房和過去沒有被利用的荒地或者已經(jīng)利用過的少量耕地來安置易地搬遷移民，是容易辦到的，但以此來幫助移民脫貧，卻是困難的。部分易地搬遷移民在新環(huán)境中缺少就業(yè)機(jī)會(huì)，可能再次陷入貧困。

易地搬遷移民是政府主導(dǎo)下的非自愿移民，政府應(yīng)為搬遷移民提供產(chǎn)業(yè)支撐，“確保搬遷一戶、穩(wěn)定脫貧一戶”。在過去的30多年中，外出打工成為農(nóng)民脫貧的主要手段。許多農(nóng)民將易地搬遷與外出打工結(jié)合起來，希望搬遷到距離城市更近、非農(nóng)就業(yè)更容易的地方。為此，有兩種政策選擇：一是建設(shè)新型移民村，大力發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，吸納部分搬遷移民就業(yè)，提高他們的收入而脫貧，并且有效防止移民村逐步空心化；二是減少在農(nóng)業(yè)區(qū)域建設(shè)移民新村，將移民搬遷與城鎮(zhèn)化結(jié)合起來，在城鎮(zhèn)安置搬遷移民或者在城鎮(zhèn)周邊建立移民新村，逐步將易地移民搬遷工程納入城鎮(zhèn)化軌道。

2. 開發(fā)性移民

開發(fā)性移民主要是指水庫移民。目前，我國為了改變能源結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展水力發(fā)電，帶來了較大規(guī)模的庫區(qū)移民。當(dāng)年三峽水電站建成以后，淹沒了129座城鎮(zhèn)，出現(xiàn)113萬移民。移民安置主要使用就地后靠、就近搬遷的方式，同時(shí)又為農(nóng)村人口添加了一種移民方式，即由政府安排14萬名庫區(qū)移民外遷到10多個(gè)東中部省份居住。這樣的移民規(guī)模與移民方式，在世界水庫工程史上均無先例。

應(yīng)切實(shí)維護(hù)水庫移民的合法權(quán)益，建立移民分享發(fā)展成果的機(jī)制，建立水庫移民融入搬遷地的社會(huì)機(jī)制。水利水電工程的建設(shè)對(duì)移民的就業(yè)與生計(jì)模式、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)交往與社會(huì)心理等都會(huì)產(chǎn)生重要影響。應(yīng)促進(jìn)移民社會(huì)系統(tǒng)的恢復(fù)與重建，對(duì)移民實(shí)施外援和內(nèi)源干預(yù)，提供就業(yè)服務(wù)和能力再造，加強(qiáng)資源傾斜與整合力度，共同促進(jìn)移民社會(huì)系統(tǒng)的重建。

中國向外國的移民潮

中國的海外移民總量不斷上升。我國大陸海外移民總量1990年為409萬人，2000年為549萬人，2010年為876萬人，2013年為930萬人，排在印度、墨西哥、俄羅斯之后，成為全球第四大移民輸出國。

聯(lián)合國指出，“移民”就是指：“所有在非本人出生國以外的國家定居1年以上的人。”按照這個(gè)定義，中國向外國的移民主要群體是海外留學(xué)人員、海外務(wù)工人員、海外投資移民和海外親屬移民。

1. 海外留學(xué)人員

全球國際留學(xué)生數(shù)量持續(xù)上升。目前，全球500萬以上學(xué)生在其祖國以外的國家接受教育，比10年前增長了67%。傳統(tǒng)留學(xué)目的國學(xué)生到其他國家留學(xué)的反向留學(xué)潮興起，一個(gè)重要的原因是全球化深入發(fā)展，新興市場的不斷拓展，歐美等傳統(tǒng)留學(xué)目的國大多面臨本國選擇出國留學(xué)的學(xué)生數(shù)量太少，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于外國留學(xué)生數(shù)量。于是，這些國家的政府與高校等為本國學(xué)生提供更多的留學(xué)選擇和更好的服務(wù)吸引學(xué)生，并且通過獎(jiǎng)學(xué)金和更加靈活的資助轉(zhuǎn)移政策減輕學(xué)生出國留學(xué)的成本。

我國出國留學(xué)規(guī)模穩(wěn)步擴(kuò)大，已成為世界最大的留學(xué)生輸出國。目前，美國仍然是中國留學(xué)生首選目的地，但增長率收縮至個(gè)位數(shù)。我國留學(xué)人員回國人數(shù)持續(xù)增長。出國留學(xué)與留學(xué)回國人數(shù)比例從2012年的1.46：1下降到2016年的1.26：1。從而，我國留學(xué)回國人數(shù)與出國人數(shù)的“逆差”逐漸縮小。留學(xué)人員大多數(shù)學(xué)成后選擇回國工作，而且留學(xué)回國人員學(xué)歷程度高，九成以上具有碩士以上學(xué)歷。這種主流是值得肯定的。

中國海外留學(xué)人員低齡化趨勢加劇，出國讀中學(xué)人數(shù)增長率超過本科。當(dāng)前我國中學(xué)生出國留學(xué)熱的興起，既有收入水平提高以后更多家庭重視人力資本投資的原因，也有對(duì)我國現(xiàn)行教育制度、人才培養(yǎng)方式等不夠滿意的原因。

2. 海外務(wù)工人員

我國海外務(wù)工人員是僅次于海外留學(xué)人員的群體。2017年7月，商務(wù)部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，中國在外各類勞務(wù)人員近93萬人，其中對(duì)外工程承包項(xiàng)下約有37萬人，對(duì)外勞務(wù)合作項(xiàng)下近56萬人。截至2017年5月底，外派勞務(wù)累計(jì)派出各類人員超過868萬人次。

中國海外務(wù)工人員首要目的國是發(fā)達(dá)國家，這是世界出國務(wù)工的普遍趨勢。隨著“一帶一路”倡議和國際產(chǎn)能合作的深入推進(jìn)，越來越多的中國企業(yè)赴國外開展投資合作，帶動(dòng)了越來越多的國內(nèi)居民赴國外工作。需要關(guān)注的是，在外派勞務(wù)過程中存在一些違法違規(guī)現(xiàn)象，主要是非法外派勞務(wù)組織即“黑中介”問題，一些外派勞務(wù)企業(yè)拖欠員工工資問題，國外雇主侵犯我勞務(wù)人員合法權(quán)益問題等。

3. 海外投資移民

改革開放以來，中國逐步出現(xiàn)了一個(gè)不斷壯大的富人群體。日益增多的中國富人具有移民傾向，應(yīng)予以關(guān)注。富人移民是世界性的現(xiàn)象，中國出國投資移民人數(shù)不斷攀升。中國富人外流現(xiàn)象令人關(guān)注。有報(bào)告指出，中國是2017年全球百萬富翁流出量最多的5個(gè)國家之一。該報(bào)告認(rèn)為，促使法國富人移民的原因是稅負(fù)過高，日漸緊張的宗教關(guān)系和恐怖主義襲擊；而子女教育和環(huán)境問題，則是推動(dòng)中國富人移民的主要因素。為此，切實(shí)改善教學(xué)方式、提高教育質(zhì)量、降低企業(yè)稅負(fù)、改善生態(tài)環(huán)境、保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)等，是留住富人的應(yīng)對(duì)之策。

4. 海外親屬移民

中國留學(xué)生畢業(yè)后留在美國工作，成為智力移民，加上一些投資移民，他們通過親屬移民配額逐步將配偶、子女、父母、親兄弟姐妹移民美國。相當(dāng)多的中國人是通過親屬移民配額移居國外的，但這條渠道正在趨窄。嚴(yán)厲的移民限制，是美國近年來不斷加劇的“美國優(yōu)先”思潮的表現(xiàn)，而這種民族保護(hù)主義正是特朗普上臺(tái)的重要基礎(chǔ)。

從外國向中國的移民潮

中國成為新的國際移民熱點(diǎn)國家。從外國向中國的移民，主要是來華留學(xué)人員、來華務(wù)工移民、來華專家移民。

1. 來華留學(xué)人員

近年來，中國教育的國際影響力正不斷加強(qiáng)，已經(jīng)成為亞洲最大的留學(xué)目的國。2016年，205個(gè)國家和地區(qū)的來華留學(xué)生在31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的829所高等學(xué)校、科研院所和其他教學(xué)機(jī)構(gòu)中學(xué)習(xí)，總數(shù)為44.27733萬人，比2015年增長11.35%，是世紀(jì)之初的8倍多（以上數(shù)據(jù)不包括港、澳、臺(tái)地區(qū)）。2016來華留學(xué)生中接受學(xué)歷教育的占47.42%，碩士和博士研究生占14.42%。

進(jìn)一步發(fā)展來華外國留學(xué)生教育，已成為我國政府教育部門與高校的共識(shí)和行動(dòng)。一些發(fā)達(dá)國家發(fā)展留學(xué)生教育的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。近幾年來，每年有幾十個(gè)國家、數(shù)百個(gè)外國教育機(jī)構(gòu)來華舉辦巡回展，吸引中國學(xué)生出國留學(xué)。而我國對(duì)外國學(xué)生及其家長的宣傳渠道較少、影響面較小，許多大學(xué)的留學(xué)生宿舍數(shù)量與條件都難于滿足學(xué)生的要求。

應(yīng)以更多渠道、更新方式介紹中國大學(xué)發(fā)展與留學(xué)條件，擴(kuò)大留學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金的覆蓋面；加強(qiáng)與國外機(jī)構(gòu)、高校、民間組織的合作，進(jìn)行多種形式的聯(lián)合辦學(xué)；擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模和提高辦學(xué)層次，改善留學(xué)生住宿與生活條件；完善來華留學(xué)生管理制度，建立非營利性的服務(wù)機(jī)構(gòu)，維護(hù)來華留學(xué)生合法權(quán)益。

2. 來華專家移民

中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長、城鄉(xiāng)面貌變化與較低的生活成本，對(duì)國外專業(yè)人士來華工作越來越具有吸引力。據(jù)英國匯豐集團(tuán)2014年10月公布的《外派人員調(diào)查報(bào)告2014》顯示，“最吸引外籍人士居住的國家或地區(qū)”排名為，瑞士、新加坡、中國。中國總體排名位列第三，超過了美國、日本、法國和英國等發(fā)達(dá)國家。從薪酬收入來看，亞洲是最受外籍人士歡迎的地區(qū)，而中國是亞洲地區(qū)最受外籍人士向往的國家。中國的外籍人士年薪超過25萬美元的幾率為29%，是全球平均值7%的4倍多。

來華專家移民的人數(shù)呈現(xiàn)增長趨勢，這些來華工作的專業(yè)人士主要分布在東部沿海地區(qū)?！?017中國區(qū)域國際人才競爭力報(bào)告》指出，中國區(qū)域國際人才競爭力排序如下：上海、北京、廣東、江蘇，為第一梯隊(duì)。實(shí)際引進(jìn)外國專家最多的省份，排序是：廣東、上海、江蘇、北京，浙江則位列第五，與前四名差距顯著。

3. 來華務(wù)工移民

2014年，登記在冊(cè)的在華就業(yè)外國人總數(shù)為24.4萬人。目前，在中國居住的外籍人士比例仍然很低。中國與全球化智庫發(fā)布了《中國國際移民報(bào)告（2015）》，指出中國是世界第三具有吸引力的移民目的國，居住在中國的外籍人員占中國人口的比例很低，僅為0.06%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家10.8%的平均水平，也低于世界平均水平的3.2%，甚至低于印度的0.4%。但這些數(shù)據(jù)不包括在深圳、廣州和上海等地的相當(dāng)數(shù)量來自外國的“黑戶籍”務(wù)工人員，尤其是常年留居中國的外國非法務(wù)工人員。2012年以來，某市共查處外國人非法就業(yè)案件186起。

4. 制定國際移民法

國際社會(huì)對(duì)于移民的態(tài)度已經(jīng)發(fā)生變化，過去的移民被認(rèn)為是跨國追求更美好生活的窮人；20世紀(jì)80年代以后，越來越多的國家開始接受，移民是指以地球公民身份在全世界尋找個(gè)人和事業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)的人。這個(gè)趨勢將繼續(xù)發(fā)展。

中國應(yīng)加快制定一部與國際移民有關(guān)的法規(guī)，以接受更多發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的專業(yè)人士來華發(fā)展。吸引人才和資金，是所有國家制定移民法的最主要的目的。當(dāng)代世界，越來越多的國家加入到了爭奪技術(shù)移民和投資移民的競爭中。中國不缺人，但是缺少人才特別是高層次人才。中國不缺資金，但是缺少產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈高端的投資，缺少高技術(shù)領(lǐng)域的投資。兼顧這些因素，借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，我們要制定合理、具有競爭力的中國移民法規(guī)與政策。

中國應(yīng)實(shí)施有選擇的開放專業(yè)人士移民的法規(guī)與政策。中國的國際移民政策的重點(diǎn)，應(yīng)是吸引國外高層次人才。實(shí)行國外高新技術(shù)領(lǐng)域的專門人才優(yōu)先原則，有選擇有重點(diǎn)的放開某些領(lǐng)域?qū)ν鈬鴮I(yè)人才的限制。允許國外技術(shù)人員來華發(fā)展。允許在中國境內(nèi)高校取得碩士及以上學(xué)位且畢業(yè)一年以內(nèi)的外國留學(xué)生，以及在境外知名高校取得碩士及以上學(xué)位且畢業(yè)一年以內(nèi)的外籍畢業(yè)生在華就業(yè)與創(chuàng)業(yè)發(fā)展。

歡迎投資移民。我國已經(jīng)有相關(guān)法規(guī)規(guī)定，在中國直接投資、連續(xù)3年投資情況穩(wěn)定且納稅記錄良好的外國人，可以申請(qǐng)永久居留。持有中國“綠卡”的外籍人員除政治權(quán)利和法律法規(guī)規(guī)定不可享有的特定權(quán)利和義務(wù)外，原則上和中國公民享有相同權(quán)利，承擔(dān)相同義務(wù)。接著我們要做的是，提供更多更優(yōu)的公共服務(wù)，為投資移民營造世界一流的發(fā)展與生活環(huán)境。

同時(shí)，嚴(yán)格限制來華非法移民。非法移民在國外也稱之為“無證件移民”（undocumented migrant）。我國逐漸成為非法移民的目的國，導(dǎo)致在華外國非法移民數(shù)量不斷增加，東部沿海地區(qū)一些城市已經(jīng)出現(xiàn)非法入境、非法滯留、非法務(wù)工的“三無人員”聚集點(diǎn)甚至聚集區(qū)。應(yīng)開展專項(xiàng)治理行動(dòng)，對(duì)非法移民的雇主與單位處以罰款直至上“黑名單”，對(duì)來華非法務(wù)工人員采取辭退、離境等措施。我國是人口大國，必須控制初級(jí)勞動(dòng)力市場的移民，不能放任非法移民現(xiàn)象泛濫，以維護(hù)正常的出入境管理秩序、社會(huì)穩(wěn)定和國家安全。