新常態(tài)下縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的現(xiàn)狀、問題和建議
——以煙臺市近兩年來的縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)為例

□程 偉

2015年6月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《中共全國人大常委會黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》（以下簡稱《意見》），這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅持和完善人民代表大會制度、推進(jìn)社會主義民主法治建設(shè)的重要舉措，為做好新形勢下人大工作特別是縣鄉(xiāng)人大工作指明了方向、提供了遵循。《意見》出臺以來，全省各級黨委、人大以踏石留印、抓鐵有痕的釘釘子精神抓落實，縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)呈現(xiàn)新氣象、新風(fēng)貌。近期，通過對煙臺市12個縣（市、區(qū)）的縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)情況進(jìn)行深入調(diào)研，筆者認(rèn)真總結(jié)分析了目前煙臺市縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的現(xiàn)狀、存在的問題，并提出了建議。

一、煙臺市縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)現(xiàn)狀

（一）組織建設(shè)方面

1.縣級人大常委會專門委員會、常委會辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員配備情況。結(jié)合縣鄉(xiāng)人大換屆工作，全市各縣市區(qū)對人大專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行了重新理順。專門委員會層面，12個縣市區(qū)人大均成立了內(nèi)務(wù)司法、財政經(jīng)濟(jì)、教科文衛(wèi)、城建環(huán)保委員會，其中10個縣市區(qū)還成立了農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會，平均設(shè)立4.8個；常委會工作機(jī)構(gòu)層面，全部設(shè)置了預(yù)算審查和代表議案機(jī)構(gòu)，除辦公室、人代委、預(yù)工委3個工作機(jī)構(gòu)外，還有5個縣市區(qū)設(shè)立了信訪室、2個設(shè)立了研究室，平均工作機(jī)構(gòu)為3.6個；人員配備層面，各縣市區(qū)人大常委會主任會議組成人員及其他工作人員總數(shù)為424人，平均35.3人。

2.縣級人大常委會組成人員數(shù)量、專職組成人員比例以及年齡、專業(yè)結(jié)構(gòu)情況?？h級人大常委會組成人員總數(shù)量為372人，平均每個縣市區(qū)31人，專職組成人員比例平均值為59.4%。組成人員的年齡多集中在40～55周歲之間，專業(yè)多為經(jīng)濟(jì)類、法律類、管理類等，大學(xué)本科以上學(xué)歷比例較換屆前均有所增加。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)、街道人大工作機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備情況。全市88個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，82個配備了專職人大主席，73個配備了兼職或?qū)Ｂ毟敝飨?9個配備了專職或兼職工作人員。全市21個開發(fā)區(qū)（高新區(qū)、度假區(qū)等），10個設(shè)立了人大工作機(jī)構(gòu)、配備了人大專職主任和兼職工作人員，2個配備了專職主任，9個因與街道合署辦公未單獨設(shè)立人大工作機(jī)構(gòu)。全市61個街道，全部設(shè)置了人大工作機(jī)構(gòu)、配備了人大專職主任，60個配備了兼職或?qū)Ｂ毟敝魅危?2個配備了專職或兼職工作人員。

（二）依法履職方面

1.縣級人民代表大會會議和常委會會議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會會議和主席團(tuán)會議召開情況。圍繞貫徹落實《意見》和省委、煙臺市委實施意見，各縣市區(qū)均出臺了具體實施意見，同時結(jié)合人大工作形勢變化修訂了常委會議事規(guī)則、組成人員守則等制度。從實際工作情況看，縣鄉(xiāng)人大都能認(rèn)真貫徹實施，縣市區(qū)人民代表大會一般每年召開1次，常委會會議每兩個月召開1次。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會每年至少召開1次，鎮(zhèn)人大主席團(tuán)會議每季度召開1次。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在閉會期間工作開展情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在完成召集主持鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會等職能外，在閉會期間，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)能召集舉行主席團(tuán)成員會議，討論決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會閉會期間的有關(guān)工作，組織縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表開展調(diào)研、視察、執(zhí)法檢查等活動，能夠積極聯(lián)系市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表，為人大代表執(zhí)行職務(wù)提供便利條件和服務(wù)。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)能圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委工作重點、政府工作難點和群眾反映熱點，開展調(diào)研、視察、執(zhí)法檢查，提出意見和建議，督促政府整改落實。

3.縣鄉(xiāng)人大開展監(jiān)督工作的新方式新措施新經(jīng)驗。近年來，全市縣鄉(xiāng)兩級人大不斷加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)督工作，在監(jiān)督模式上，逐步形成了“聽、審、問、評”的監(jiān)督模式，就是結(jié)合聽取和審議專項工作報告開展專題詢問和工作評議；在監(jiān)督渠道上，拓寬人大監(jiān)督與社會聯(lián)系的渠道，積極組織代表參加視察、調(diào)查和執(zhí)法檢查；在監(jiān)督方法上，在聽取和審議工作報告、開展執(zhí)法檢查進(jìn)行全方位“面”上監(jiān)督的同時，將人大監(jiān)督與辦理人民群眾來信來訪、代表議案建議相結(jié)合開展“點”上監(jiān)督，做到以面找點、以點促面，提高人大監(jiān)督效果。比如，龍口市采取隨機(jī)抽樣法、視頻再現(xiàn)法、跟蹤監(jiān)督法等方法，在改進(jìn)監(jiān)督方式、提高監(jiān)督實效方面取得了一些成績；海陽市實行了向社會公開征集監(jiān)督議題的機(jī)制，通過網(wǎng)站、報紙等媒體廣泛征集意見，更好地集中群眾智慧；蓬萊市綜合運用多種監(jiān)督形式，堅持聽取審議和開展視察相結(jié)合、監(jiān)督推動和融入推動相結(jié)合、作出決定和專題調(diào)研相結(jié)合，有效促進(jìn)了重點工程和項目建設(shè)。

（三）代表工作方面

1.代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)和履職平臺的建設(shè)使用情況。縣級人大常委會全部設(shè)立了人事代表工作委員會作為專門的代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)代表聯(lián)絡(luò)和組織服務(wù)工作；鄉(xiāng)級人大均未設(shè)立專門的代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，代表聯(lián)絡(luò)工作一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席或人大辦工作人員承擔(dān)。在代表履職平臺建設(shè)方面，縣鄉(xiāng)兩級人大不斷探索，搞活形式。比如，蓬萊市建立了人大代表網(wǎng)上履職平臺，制定了代表履職評價暫行辦法，激發(fā)代表履職熱情。龍口市對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開展了“四有八規(guī)范”標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作，有效提升了代表履職水平。

2.代表建議辦理和重點建議督辦機(jī)制建設(shè)情況。各縣市區(qū)人大常委會把做好代表建議辦理工作、提高代表建議辦結(jié)率和代表滿意率作為人大工作的一項重點內(nèi)容來抓，不斷健全完善重點建議確定、交辦、督辦等辦理機(jī)制，要求政府對于人大常委會確定的重點代表建議，提交政府常務(wù)會議進(jìn)行研究，由相關(guān)副縣市區(qū)長牽頭辦理，人大常委會領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)工作機(jī)構(gòu)按照分工對重點建議進(jìn)行跟蹤督辦，較好地確保了建議辦理效果。部分縣市區(qū)將代表建議辦理工作納入縣市區(qū)科學(xué)發(fā)展考核，進(jìn)一步提高了代表建議辦理的質(zhì)量和實效。

3.人大代表履職服務(wù)保障情況。各縣市區(qū)普遍將縣鄉(xiāng)人大代表活動經(jīng)費列入本級財政預(yù)算予以保證，目前，縣級代表活動經(jīng)費一般為每人每年2000元，鎮(zhèn)級代表經(jīng)費一般為每人每年800元。各縣市區(qū)普遍建立了代表履職檔案，包括代表出席人代會和小組活動、提出建議、聯(lián)系選民、參加學(xué)習(xí)等情況，并將量化考評結(jié)果作為評先選優(yōu)和推薦連選連任的重要參考依據(jù)。同時，還從培訓(xùn)學(xué)習(xí)、信息服務(wù)、開展代表活動等各個方面保障代表履職。

二、存在的主要問題和不足

（一）行使重大事項決定權(quán)存在虛置、弱化傾向。主要表現(xiàn)在三個方面：第一，權(quán)力行使得不充分。不少縣級人大除了進(jìn)行程序性的監(jiān)督活動、例行性人員任免之外，對重大事項決定權(quán)的重視不夠，工作中往往出現(xiàn)以下情況：黨委已經(jīng)作出決策的重大問題，人大不再作決定；黨委沒有決策的重大問題，人大很少決定；應(yīng)當(dāng)由人大決定的事項，人大沒有作出相應(yīng)決定；還有一些重大事項黨委政府提出后，甚至是臨時提出或即將進(jìn)入實施階段，留給人大調(diào)研論證的時間不夠，人大倉促做決定。第二，決議決定的數(shù)量少、質(zhì)量不高。從決議決定的范圍看，地方組織法所列舉的9個方面的重大事項，經(jīng)濟(jì)方面的重大事項決定較多，其他方面的重大事項決定很少，尤其是政治、文化、民政等方面較少。從決議決定的內(nèi)容看，涉及人代會上有關(guān)工作報告的決議多，涉及其他方面的決議少；一般意義上的決議、決定多，針對某一重大事項作出的決議、決定少。從決議決定的質(zhì)量看，程序性、號召性的東西多，實質(zhì)性、強(qiáng)制性的東西少，有的決議決定還缺乏可操作性。以煙臺某縣級市人大常委會為例，2012年以來共作出的決議決定43項（不包括人事任免決定、代表職務(wù)變動決定等），其中批準(zhǔn)人大及“一府兩院”工作報告16項，占37.2%；審查批準(zhǔn)計劃和預(yù)算、批準(zhǔn)市級財政決算及預(yù)算調(diào)整13項，占31.2%；限制人大代表人身自由決定8項，占18.6%；“七五普法”、建立友城的4項，占9.3%；真正作出有實質(zhì)性內(nèi)容的決定只有一項——生態(tài)恢復(fù)綜合整治。第三，跟蹤落實決議決定缺乏剛性手段。作出決議決定后，盡管各級人大對決議決定的執(zhí)行情況進(jìn)行了跟蹤監(jiān)督，但效果并不理想，存有重決定、輕落實的現(xiàn)象，很多地方是作了決定便沒有了下文。一方面，執(zhí)行部門沒有主動向市人大常委會報告執(zhí)行情況，整改措施不到位；另一方面，市人大常委會主動實施監(jiān)督少，特別是決議決定作出后的后續(xù)監(jiān)督制約機(jī)制和剛性手段運用不夠，導(dǎo)致部分決議決定沒有發(fā)揮出應(yīng)用作用。

（二）監(jiān)督作用發(fā)揮不夠充分。主要表現(xiàn)在兩個方面：第一，監(jiān)督方式柔性監(jiān)督多，剛性監(jiān)督少。人大監(jiān)督方式包括聽取審議“一府兩院”專項工作報告、監(jiān)督國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、預(yù)算執(zhí)行、批評和意見、詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職等。從實際情況來看，縣級人大運用較多的是前幾種程序性的、常規(guī)審議性的、較溫和的監(jiān)督方式，而后面幾種直接處置性的、較嚴(yán)厲的方式極少運用或根本不用，缺乏剛性和力度。由于長期不能大膽使用法定的有效的處置性的監(jiān)督方式，一定程度上失去了地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)懲戒強(qiáng)制的作用，導(dǎo)致人大無位無威。第二，缺少具備剛性和可操作性的制約措施。法律雖然賦予了人大很多監(jiān)督職能，但很多規(guī)定只是原則性的，在具體程序上如何落實還不是很明確，缺乏剛性和可操作性。比如，現(xiàn)在人大開展監(jiān)督工作，為了能有較好的效果，除了要取得黨委支持外，還要考慮方方面面的因素，基本上是從選題到監(jiān)督的全過程，都要慎重考慮，既要考慮監(jiān)督效果，還要考慮使各方面都能接受，導(dǎo)致人大開展工作有些放不開手腳。再比如說，人大針對政府某項工作開展監(jiān)督并作出相關(guān)決議，但如果政府落實決議不到位的話，下步人大該如何監(jiān)督，法律法規(guī)沒有明確的規(guī)定，影響了后續(xù)工作的開展，也影響了人大開展監(jiān)督的積極性。

（三）機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制和干部隊伍建設(shè)不適應(yīng)新常態(tài)的要求。主要表現(xiàn)在兩個方面：第一，縣鄉(xiāng)兩級人大普遍存在行政人員編制緊張的問題，“有崗無編”“有官無兵”“一人一委”狀況突出，不能滿足實際工作需求；縣級人大機(jī)關(guān)只有行政編制，無事業(yè)編制，機(jī)關(guān)編制少且性質(zhì)單一；縣鄉(xiāng)人大在爭取機(jī)構(gòu)、編制方面也參差不齊。第二，常委會委員組成結(jié)構(gòu)不盡合理、機(jī)關(guān)工作人員流動性不強(qiáng)。目前，縣級人大常委會委員，在知識結(jié)構(gòu)上，行政型、業(yè)務(wù)型的成員較多，懂法律、懂經(jīng)濟(jì)的專業(yè)人員比較少，知識結(jié)構(gòu)和整體素質(zhì)與人大工作要求不相適應(yīng)。因此常委會在監(jiān)督“一府兩院”工作過程中，對許多問題常常難以進(jìn)行深層次的剖析，難以提出具有實質(zhì)性的監(jiān)督意見?？h級人大機(jī)關(guān)工作人員流動性不強(qiáng)、平均年齡偏大、與黨政干部交流不夠，目前也普遍存在專業(yè)人員少、現(xiàn)有工作人員年齡較大等問題，導(dǎo)致有些工作比如對預(yù)算審查、財經(jīng)及法律方面的監(jiān)督作用發(fā)揮得不是很好。對基層人大干部的培訓(xùn)不足，專業(yè)知識能力建設(shè)還不能完全適應(yīng)新形勢新任務(wù)要求，本領(lǐng)恐慌的問題比較突出。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的地位和作用尚未得到充分認(rèn)識和普遍重視。從法律上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會是農(nóng)村基層國家權(quán)力機(jī)關(guān)，但在實際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重大決策都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政班子作出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會通常只是“聽聽報告、舉舉拳頭、吃吃饅頭”，一年幾次的人大主席團(tuán)會議也是走走過場、例行程序、搞搞活動，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大很難監(jiān)督政府的決策行為。《意見》下發(fā)后，鎮(zhèn)街人大目前雖然配備了1名專職主席（主任）和1名專職副主席（主任）的編制，但很多主席（主任）還同時承擔(dān)黨委政府的包片、維穩(wěn)等工作任務(wù)，很難把主要精力放在人大工作上。調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)的問題還有：部分鎮(zhèn)街人大在工作創(chuàng)新、代表活動創(chuàng)新上做得不夠，少數(shù)新任職的鎮(zhèn)街人大主席（主任）對人大工作不熟悉，與形勢發(fā)展要求和代表、群眾期望有一定差距；鎮(zhèn)街人大干事的職務(wù)及待遇難以解決，流失嚴(yán)重，鎮(zhèn)街人大工作連續(xù)性差；閉會期間鎮(zhèn)街人大工作開展不積極、形式單一，職能履行不夠到位；一些鎮(zhèn)街人大經(jīng)費不足，難以組織代表開展工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表整體素質(zhì)不高，執(zhí)行代表職務(wù)的能力不強(qiáng)，與履職的要求尚有不小的差距等等。

三、主要對策與建議

（一）關(guān)于加強(qiáng)縣級人大工作的建議。調(diào)研中，我們與縣市區(qū)人大常委會的同志們進(jìn)行了深入地交流，他們普遍的感受是，《意見》出臺后，縣級人大常委會在機(jī)構(gòu)、人員等方面有了很大的變化和進(jìn)步，“地位更高了，腰桿更硬了，說話辦事更有力度了”。筆者建議，針對當(dāng)前存在的“一人一委”“有官無兵”現(xiàn)象，對縣鄉(xiāng)人大機(jī)構(gòu)編制和人員編制提出明確要求，比如每個專門委員會除主任、副主任外，還要明確配備一名工作人員；針對人大干部反映比較多的“出生入死”、出口不暢的問題，加強(qiáng)人大機(jī)關(guān)與黨政機(jī)關(guān)的干部雙向交流，補(bǔ)充年輕干部，優(yōu)化人大干部隊伍結(jié)構(gòu)；針對當(dāng)前人大干部反映較多的“本領(lǐng)恐慌”“支持恐慌”的情況，采取多種形式加強(qiáng)對縣鄉(xiāng)人大機(jī)關(guān)干部的集中培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和履職能力。

（二）關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的建議。在我國五級人大代表中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表占比達(dá)到50%以上，發(fā)揮好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的作用，對于人民代表大會這一根本政治制度的穩(wěn)定，保障農(nóng)村人民群眾當(dāng)家作主政治權(quán)利的實現(xiàn)，關(guān)系重大，意義重大。黨的十八大以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作有了較大的變化和發(fā)展，人民代表大會制度在鄉(xiāng)鎮(zhèn)還處在完善和發(fā)展階段，為推進(jìn)基層經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民主法制建設(shè)作出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)，但也無法回避工作中的一些尷尬、無奈和困惑。筆者建議，除了在思想重視程度、機(jī)構(gòu)隊伍建設(shè)、加強(qiáng)宣傳力度等方面持之以恒推進(jìn)之外，應(yīng)根據(jù)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的現(xiàn)狀，著重在推進(jìn)工作經(jīng)?；?、制度化、規(guī)范化上下功夫。比如，根據(jù)形勢的發(fā)展，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使決定權(quán)的程序做進(jìn)一步規(guī)定，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使決定權(quán)的范圍，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的決定權(quán)具有更強(qiáng)的可操作性；對優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)成員結(jié)構(gòu)作出具體規(guī)定，不安排政府工作人員進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)，增加有管理地方事務(wù)能力的農(nóng)村代表進(jìn)入主席團(tuán)；制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間代表活動的有關(guān)辦法規(guī)定，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開展活動有章可循、規(guī)范有序等等。