中國執(zhí)行聯(lián)合國安理會制裁決議的現(xiàn)狀與前景

黃 瑤 莊瑞銀

習(xí)近平總書記在中共十九大報告中指出：中國“支持聯(lián)合國發(fā)揮積極作用”，“中國將繼續(xù)發(fā)揮負(fù)責(zé)任大國的作用，積極參與全球治理體系改革和建設(shè)”。多年來，中國一直認(rèn)真履行有關(guān)國際義務(wù)，以實際行動支持聯(lián)合國及其安理會在國際和平與安全領(lǐng)域發(fā)揮積極作用，包括在國內(nèi)認(rèn)真執(zhí)行聯(lián)合國安理會決議規(guī)定的制裁措施，*關(guān)于中國對聯(lián)合國制裁的立場發(fā)展沿革問題，可參閱Machiko Kanetake & Congyan Cai, “Chinese and Japanese Perspectives on UN Sanctions”, Amsterdam Law School Research Paper No. 2016-42, pp.3-6, https://ssrn.com/abstract=2842144.(上網(wǎng)時間：2017年12月11日)展現(xiàn)一個負(fù)責(zé)任大國的形象。

眾所周知，聯(lián)合國安理會是在維持國際和平與安全方面負(fù)主要責(zé)任的聯(lián)合國主要機關(guān)。在聯(lián)合國體系內(nèi)，依據(jù)《聯(lián)合國憲章》(以下簡稱《憲章》)第39～42、44、48和53條，安理會能夠采取有約束力的決議，使聯(lián)合國會員國承擔(dān)有關(guān)義務(wù)。這些條款都集中于《憲章》第七章之下(除了第53條置于《憲章》第八章)，第七章涉及對于威脅和平、破壞和平及侵略行為的應(yīng)對辦法，該章授權(quán)安理會為維持或恢復(fù)國際和平之目的作出對會員國有法律約束力的決議。安理會這些決議的約束力之法律基礎(chǔ)，是《憲章》第25條的規(guī)定：“聯(lián)合國會員國同意依憲章之規(guī)定接受并履行安理會之決議。”*黃瑤主編：《國際法》，北京大學(xué)出版社2007年，第315頁。需指出的一點是，《憲章》的中文譯本將第25條中的“decision”翻譯為“決議”，這是值得商榷的。該條款中的“決定”(decision)是指具有強制性法律約束力的安理會決議，而非所有的安理會決議。因此，該詞應(yīng)翻譯為“決定”，而非“決議”。也就是說，安理會的制裁決議對全體會員國具有約束力。進入21世紀(jì)以來，安理會依據(jù)《憲章》第七章通過了一系列決議，要求會員國采取貿(mào)易、金融、交通等一系列非武力施壓手段，應(yīng)對國際和平與安全面臨的威脅。比如近年安理會頻繁地通過決議對朝鮮實施制裁，而且近50%制裁朝鮮的安理會決議是在2016～2017年通過的。*例如以下聯(lián)合國安理會通過的制裁決議：S/RES/825(1993), S/RES/1695(2006), S/RES/1718(2006), S/RES/1874(2009), S/RES/1887(2009), S/RES/2087(2013), S/RES/2094(2013), S/RES/2270(2016), S/RES/2321(2016), S/RES/2345(2017), S/RES/2356(2017), S/RES/2371(2017), S/RES/2375(2017).中國作為聯(lián)合國會員國和安理會五個常任理事國之一，執(zhí)行安理會制裁決議是中國承擔(dān)的國際義務(wù)，也事關(guān)中國的國際形象。

那么，安理會制裁決議在各會員國國內(nèi)是如何執(zhí)行的呢？一般而言，各國負(fù)有使本國國內(nèi)法與其國際法項下的義務(wù)相符的普遍義務(wù)，這是國際常設(shè)法院在“希臘與土耳其人口交換問題咨詢意見案”中明確提出的論斷。*See “Exchange of Greek and Turkish Populations, Advisory Opinion”, P.C.I.J., Series B, No. 10, February 21, 1925, http://www.worldcourts.com/pcij/eng/decisions/1925.02.21_greek_turkish.htm.(上網(wǎng)時間：2017年12月11日)然而，聯(lián)合國作為當(dāng)今世界上最大的一般政治性國際組織，其主要機關(guān)安理會通過的制裁決議在會員國國內(nèi)如何執(zhí)行問題是屬于一國的國內(nèi)管轄事項，由各會員國國內(nèi)法自行決定。學(xué)者們認(rèn)為，聯(lián)合國會員國負(fù)有立法上的義務(wù)(obligation to legislate)通過實施性的法律措施以執(zhí)行安理會決議；*皮埃爾-馬瑞·杜帕(Pierre-Marie Dupuy)教授指出，原則上，國家負(fù)有義務(wù)通過專門的實施性立法措施以履行國際義務(wù)，但對涉及國家管轄范圍以外的事項和限制國家權(quán)力的事項，則無需國內(nèi)法作出任何規(guī)定，有關(guān)國際法對個人和國家都具有約束力。見Pierre-Marie Dupuy, “International Law and Domestic (Municipal) Law”, in Max Planck Encyclopedia of Public International Law, April 2011, paras. 43-45.多數(shù)國際組織作出的決議或決定和頒布的文件都須通過國內(nèi)法律措施納入，進而成為國內(nèi)行政機關(guān)和司法機關(guān)直接適用的規(guī)范；至于國際組織的決議在國內(nèi)法上的地位，由國內(nèi)立法措施或行政措施決定。*See J?rg Polakiewicz, “International Law and Domestic (Municipal) Law, Law and Decisions of International Organizations and Courts”, in Max Planck Encyclopedia of Public International Law, March 2011, paras.3-4.可以說，聯(lián)合國會員國制定適當(dāng)?shù)膰鴥?nèi)立法來執(zhí)行對該國有約束力的聯(lián)合國制裁決議，亦是其依法治國的應(yīng)有之義。本文旨在梳理聯(lián)合國制裁決議在中國國內(nèi)的執(zhí)行實踐，分析現(xiàn)階段中國在執(zhí)行聯(lián)合國制裁決議方面所存在的主要問題，并從立法層面提出相關(guān)完善建議。

一、現(xiàn)行做法

世界上多數(shù)國家規(guī)定了國際法在國內(nèi)法上的效力，但卻很少有國家在國內(nèi)法中規(guī)定安理會決議的國內(nèi)效力。*參見劉筱萌：《聯(lián)合國制裁措施的國內(nèi)執(zhí)行研究》，武漢大學(xué)博士學(xué)位論文，2012年，第36～42頁。主要原因在于，安理會依《憲章》第七章作出的制裁決議屬于需要將其納入國內(nèi)法才能在一國國內(nèi)成為具有效力的法律淵源，因為安理會決議通常被認(rèn)為是非自動執(zhí)行的國際規(guī)則*參見J?rg Polakiewicz, “International Law and Domestic (Municipal) Law, Law and Decisions of International Organizations and Courts”, in Max Planck Encyclopedia of Public International Law, March 2011, para.18.，因而需要會員國通過國內(nèi)立法措施或行政措施來執(zhí)行安理會制裁決議。德國聯(lián)邦法院在1995年4月21日作出的一項判決中指出，安理會依《憲章》第七章作出的經(jīng)濟措施對會員國境內(nèi)的個人并不具有直接效力，而僅對會員國本身具有約束力。*Vera Gowlland-Debbas, “Implementing Sanctions Resolutions in Domestic Law”, in Vera Gowlland-Debbas & Djacoba Liva Tehindrazanarivelo eds., National Implementation of United Nations Sanctions: A Comparative Study, Martinus Nijhoff Pbulishers, 2004, p.40.與多數(shù)聯(lián)合國會員國的做法相似，中國在《憲法》和《立法法》等國內(nèi)法中并沒有規(guī)定安理會決議的國內(nèi)效力。實踐中，中國也尚未就某個安理會決議整體地通過立法提供國內(nèi)法律依據(jù)。然而，中國在國內(nèi)法上并未確定有關(guān)決議的法律地位并不意味著中國沒有履行有關(guān)國際義務(wù)。

由于聯(lián)合國各會員國的國內(nèi)法律傳統(tǒng)、法律發(fā)展階段、國內(nèi)立法資源等各有差異，各國在國內(nèi)法律體系中實施聯(lián)合國制裁決議的做法不盡相同。目前，聯(lián)合國各會員國執(zhí)行安理會制裁措施的國內(nèi)立法實踐主要有以下三種立法模式：在先授權(quán)立法(prior enabling legislation，又譯“授權(quán)立法”)、非專門為制裁而制定的國內(nèi)既有立法(pre-existing legislation)、臨時特別立法(ad hoc legislation，也譯“專門立法模式”)。*See Vera Gowlland-Debbas, “Implementing Sanctions Resolutions in Domestic Law”, in Vera Gowlland-Debbas & Djacoba Liva Tehindrazanarivelo eds., National implementation of United Nations sanctions: A comparative study, Martinus Nijhoff Publishers, 2004, pp. 41-45.通常，各國在國內(nèi)執(zhí)行聯(lián)合國制裁措施時并不會單純地采取某一種立法模式，而是根據(jù)國家的立法情況和有關(guān)安理會制裁措施，在不同決議的執(zhí)行中采用以上三種模式中的一種，或者同時適用其中的兩種或三種來執(zhí)行有關(guān)制裁措施，以保障國家利益、平衡國內(nèi)法律秩序和國際法律秩序之間的互動。

中國執(zhí)行聯(lián)合國安理會制裁決議的實踐與其他會員國的執(zhí)行實踐既有相似之處，也有根植于本國法治環(huán)境的獨特之處。一方面，與其他會員國采取國內(nèi)既有立法的國家實踐相似，*許多國家援引本國先前制定的非用以執(zhí)行聯(lián)合國制裁的國內(nèi)立法，用以對經(jīng)濟制裁、武器禁運、限制資本轉(zhuǎn)移、劃定禁飛區(qū)以及限制人員出境等聯(lián)合國傳統(tǒng)制裁手段做出相關(guān)的應(yīng)對。See Vera Gowlland-Debbas, “Implementing Sanctions Resolutions in Domestic Law”, in Vera Gowlland-Debbas & Djacoba Liva Tehindrazanarivelo eds., National Implementation of United Nations Sanctions: A Comparative Study, Martinus Nijhoff Pbulishers, 2004, p.43.在各類敏感物項和技術(shù)及所有軍品的出口管制、經(jīng)濟制裁等領(lǐng)域，中國采取有關(guān)國內(nèi)既有立法來執(zhí)行有關(guān)制裁決議。2014年5月7日，中國常駐聯(lián)合國代表劉結(jié)一在“紀(jì)念第1540號決議通過十周年并展望未來”的公開辯論會上發(fā)言時指出，中國歷來高度重視對常規(guī)武器、大規(guī)模殺傷性武器及其運載工具以及相關(guān)材料、設(shè)備和技術(shù)的管理，制定并實施了一系列法律法規(guī)，形成了一套涵蓋核、生物、化學(xué)和導(dǎo)彈等各類敏感物項和技術(shù)及所有軍品的完備的出口管制法規(guī)體系，不斷加強防擴散出口管制的機制建設(shè)。*“安理會防擴散問題會議：常駐代表劉結(jié)一強調(diào)中國致力推動防擴散事業(yè)”，聯(lián)合國網(wǎng)，2014年5月7日，http://www.un.org/chinese/News/story.asp?NewsID=21842.(上網(wǎng)時間：2017年12月11日)。此外，學(xué)術(shù)界就中國有關(guān)情況的分析也得出了相同的結(jié)論，可參見中國聯(lián)合國協(xié)會編：《聯(lián)合國70年：成就與挑戰(zhàn)》，世界知識出版社，2015年，第167頁；曾令良、馮潔菡主編：《中國促進國際法治報告(2014年)》，武漢大學(xué)出版社，2015年，第28頁。例如，在執(zhí)行安理會第1540(2004)號決議的報告中，中國明確列舉了與執(zhí)行該決議有關(guān)的八項對核武器和化學(xué)武器嚴(yán)格管理的法律法規(guī)。*聯(lián)合國文件，UN Doc. S/AC.44/2004/(02)/4, pp.2-3.而且，中國現(xiàn)行出口管制法規(guī)的管制范圍與國際通行做法基本一致。*聯(lián)合國文件，UN Doc. S/AC.49/2017/33, p.2.

另一方面，在不存在可以直接適用的國內(nèi)立法的情況下，中國有關(guān)部門在收到外交部通知后根據(jù)有關(guān)制裁決議的內(nèi)容和本國有關(guān)立法的情況，采取具體措施來執(zhí)行安理會有關(guān)決議規(guī)定。目前，中國已有一套執(zhí)行安理會制裁決議的機制和做法，較好地滿足了快速執(zhí)行安理會制裁決議的要求。用中國常駐聯(lián)合國代表團給安理會決議所設(shè)委員會的普通照會中的話來概括，就是：“中國一直以負(fù)責(zé)任的態(tài)度履行根據(jù)《聯(lián)合國憲章》承擔(dān)的國際義務(wù)，執(zhí)行安理會決議，并已有一套行之有效的運作機制和作法?！崩?，安理會涉朝制裁的第2321(2016)號決議通過后，“根據(jù)中國國務(wù)院授權(quán)，外交部已發(fā)出執(zhí)行決議的通知，要求各部委、各省、自治區(qū)、直轄市以及香港和澳門特別行政區(qū)執(zhí)行?！?聯(lián)合國文件，UN Doc. S/AC.49/2017/33, p.2.

從有關(guān)政府部門是否需要制定具體的執(zhí)行規(guī)定角度來看，有關(guān)部門采取以下不同的方式來執(zhí)行安理會制裁決議。

第一，在不需要制定進一步的執(zhí)行規(guī)定的情況下，有關(guān)政府部門在收到外交部通知后，或直接轉(zhuǎn)發(fā)外交部通知，或根據(jù)外交部通知發(fā)布進一步通知，以執(zhí)行聯(lián)合國安理會有關(guān)制裁決議。以執(zhí)行安理會第1803(2008)號決議為例來說明有關(guān)部門直接轉(zhuǎn)發(fā)外交部通知的情況。海關(guān)總署在收到外交部根據(jù)國務(wù)院授權(quán)制定的《外交部關(guān)于執(zhí)行聯(lián)合國安理會第1803號決議的通知》(外國函〔2008〕200號)后，直接向廣東分署、天津和上海特派辦、各直屬海關(guān)轉(zhuǎn)發(fā)了有關(guān)通知，即《海關(guān)總署轉(zhuǎn)發(fā)外交部《關(guān)于執(zhí)行聯(lián)合國安理會第1803號決議的通知》的通知》(署法發(fā)〔2008〕200號)。再以執(zhí)行安理會第1896(2009)號決議為例來說明有關(guān)部門根據(jù)外交部通知作出執(zhí)行安理會制裁決議通知的做法。在收到外交部印發(fā)的執(zhí)行通知后，交通運輸部國際合作司據(jù)此發(fā)布了《交通運輸部國際合作司關(guān)于執(zhí)行聯(lián)合國安理會第1896號決議的通知》，要求各單位切實執(zhí)行有關(guān)決議的內(nèi)容。

第二，對于需要制定進一步的執(zhí)行規(guī)定的情形，有關(guān)部門根據(jù)外交部發(fā)布的通知或國內(nèi)既有立法，以部門工作文件或部門規(guī)范性文件的方式，具體發(fā)布涉及有關(guān)決議的執(zhí)行制裁規(guī)定。例如，為執(zhí)行安理會第1267和第1333號決議對有關(guān)個人和實體實施金融制裁的通知，中國人民銀行發(fā)布了《中國人民銀行執(zhí)行外交部〈關(guān)于執(zhí)行安理會有關(guān)決議通知〉的通知》(銀發(fā)〔2010〕165號)。該通知是國內(nèi)第一份對銀行金融機構(gòu)如何具體執(zhí)行聯(lián)合國安理會制裁決議作出框架性規(guī)定的文件，它不僅涉及確認(rèn)程序、申訴程序以及司法機關(guān)合作等規(guī)定，而且對諸如“金融賬戶”“金融交易”等核心術(shù)語進行了明確的界定。*劉筱萌：《聯(lián)合國制裁措施的國內(nèi)執(zhí)行研究》，武漢大學(xué)博士學(xué)位論文，2012年，第123～127頁。在執(zhí)行安理會第2321號決議的實踐中，根據(jù)《中華人民共和國對外貿(mào)易法》，商務(wù)部和海關(guān)總署先后發(fā)布了三項公告：2016年第75號公告，2016年第81號公告，以及2017年第12號公告。*《商務(wù)部、海關(guān)總署關(guān)于2016年12月31日前暫停自朝鮮進口煤炭的公告》，商務(wù)部、海關(guān)總署公告2016年第75號；《商務(wù)部、海關(guān)總署關(guān)于對涉及朝鮮進出口貿(mào)易的部分產(chǎn)品采取管理措施的公告》，商務(wù)部、海關(guān)總署公告2016年第81號；《商務(wù)部、海關(guān)總署關(guān)于本年度暫停進口朝鮮原產(chǎn)煤炭的公告》，商務(wù)部、海關(guān)總署公告2017年第12號。

在執(zhí)行制裁決議的運作中有一個受關(guān)注的問題是正當(dāng)程序問題，即正當(dāng)法律程序原則(due process of law)的適用。該原則既是對有關(guān)部門依法行政的要求，也是被執(zhí)行的個人和實體合法權(quán)利保障的依據(jù)。由于以往有關(guān)國內(nèi)執(zhí)行依據(jù)對涉及被定向制裁(targeted sanctions)的個人和實體的法律救濟沒有予以足夠的重視，有關(guān)規(guī)定并不完備。*Machiko Kanetake & Congyan Cai, “Chinese and Japanese Perspectives on UN Sanctions”, Amsterdam Law School Research Paper No. 2016-42, April 12, 2017, p.21.即便在中國人民銀行的通知中涉及一些正當(dāng)法律程序的規(guī)定，但該部門工作文件并沒有規(guī)定被執(zhí)行主體因行政機關(guān)錯誤執(zhí)行措施所遭受的損失如何予以救濟等問題。鑒于此，2017年8月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監(jiān)管體制機制的意見》(國辦函〔2017〕84號)，該意見要求“明確執(zhí)行聯(lián)合國安理會反恐怖融資相關(guān)決議的程序。建立定向金融制裁名單的認(rèn)定發(fā)布制度，明確相關(guān)單位在名單提交、審議、發(fā)布、監(jiān)督執(zhí)行、除名等方面的職責(zé)分工。完善和細化各行政主管部門、金融監(jiān)管部門和反洗錢義務(wù)機構(gòu)執(zhí)行聯(lián)合國安理會反恐怖融資決議要求的程序規(guī)定和監(jiān)管措施，進一步明確資產(chǎn)凍結(jié)時效、范圍、程序、善意第三人保護及相關(guān)法律責(zé)任，保證聯(lián)合國安理會相關(guān)決議執(zhí)行時效?！北M管該《意見》明確了執(zhí)行安理會反恐怖融資相關(guān)決議的正當(dāng)程序等問題，但并沒有根本解決過往國務(wù)院規(guī)范性文件的合法性問題。

第三，如果有關(guān)制裁決議項下的義務(wù)內(nèi)容屬于中國的法律空白，而且屬于全國人大及其常委會的專屬立法事項，那么在以上述方式執(zhí)行安理會制裁決議的同時，全國人大及其常委會可依法及時制定新的國內(nèi)立法。這樣做既有利于填補有關(guān)國內(nèi)法律漏洞，完善中國特色社會主義法律體系，也有助于進一步執(zhí)行安理會制裁決議和履行國際義務(wù)。中國執(zhí)行安理會第1373(2001)號決議的實踐正是這方面的一個典型例證。除了有關(guān)部門根據(jù)外交部制定的《外交部關(guān)于執(zhí)行聯(lián)合國安理會第1373號決議的通知》(外發(fā)〔2001〕18號)來執(zhí)行有關(guān)決議外，全國人大常委會在考慮了安理會有關(guān)決議要求的基礎(chǔ)上，在《刑法修正案(三)》中增加了“資助恐怖活動罪”。在該修正案通過之后，中國政府向聯(lián)合國安理會下設(shè)的反恐怖主義委員會提交了該修正案的內(nèi)容，作為中國執(zhí)行安理會第1373(2001)號決議的補充報告。*聯(lián)合國文件，UN Doc. S/2001/1270/Add.1.

中國現(xiàn)階段執(zhí)行安理會制裁決議的范圍，是由外交部在其依國務(wù)院授權(quán)印發(fā)的通知中予以規(guī)定的。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)外交部職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制方案的通知》(國辦發(fā)〔1994〕2號)，外交部的相關(guān)職責(zé)主要是“組織協(xié)調(diào)有關(guān)中國履行國際條約、協(xié)定的工作”，“指導(dǎo)、協(xié)調(diào)地方和國務(wù)院各部門外事工作”，而且，根據(jù)上述通知和公告，外交部還負(fù)有“承辦黨中央和國務(wù)院交辦的其他事項”的職責(zé)。*參見“中華人民共和國外交部主要職責(zé)”， 《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)外交部職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制方案的通知》(國辦發(fā)〔1994〕2號), http://www.gov.cn/banshi/qy/rlzy/2012-11/16/content_2267994.htm.(上網(wǎng)時間： 2017年12月10日)。國務(wù)院據(jù)此可授權(quán)外交部開展相關(guān)業(yè)務(wù)活動，同時外交部也應(yīng)依規(guī)定承辦國務(wù)院交辦的相關(guān)事項。在明確安理會作出制裁決議后，外交部以通知的方式告知有關(guān)部門，并在通知中具體載明中國執(zhí)行安理會制裁決議的范圍。通常，有關(guān)通知會簡要介紹有關(guān)安理會決議，并以附件形式將有關(guān)決議的正式中文本或中英文本置于通知最后部分。此外，根據(jù)執(zhí)行需要，外交部會針對安理會制裁決議中規(guī)定的個別制裁內(nèi)容發(fā)出專門通知。這主要表現(xiàn)為在外交部印發(fā)的通知中以附件形式載明具體受制裁的個體和實體的名單。*例如，外交部印發(fā)的《關(guān)于執(zhí)行安理會第1267和1333號決議對有關(guān)個人和實體實施金融制裁的通知》(外發(fā)〔2001〕20號)附上了受制裁的個人和實體的名單。再者，外交部制定的有關(guān)通知明確指出，各有關(guān)部門“結(jié)合各自情況，采取具體措施，嚴(yán)格執(zhí)行安理會有關(guān)決議規(guī)定”。有關(guān)部門在收到外交部通知后根據(jù)有關(guān)制裁決議以及中國國內(nèi)立法的情況執(zhí)行有關(guān)決議。執(zhí)行過程中如遇重大政策性問題，有關(guān)部門需及時會商外交部。若聯(lián)合國安理會之后通過決議，變更、取消或延長上述決議的執(zhí)行，外交部將另行通知。

二、主要問題

從中國現(xiàn)階段執(zhí)行安理會制裁決議實踐中不難看出，由有關(guān)部門“結(jié)合各自情況，采取具體措施，嚴(yán)格執(zhí)行安理會有關(guān)決議規(guī)定”的現(xiàn)行做法，能夠發(fā)揮其部門專業(yè)性，有助于中國高效地執(zhí)行安理會制裁決議。然而，中國執(zhí)行安理會制裁決議的實踐仍然存在一些缺陷與不足。

第一，關(guān)于安理會制裁決議下的國際義務(wù)范圍，中國國內(nèi)立法尚未對其作出明確界定，有時有被擴大化之嫌。作為聯(lián)合國會員國，中國在聯(lián)合國制裁決議下所承擔(dān)的國際義務(wù)范圍直接決定了中國執(zhí)行安理會制裁決議的范圍，因而安理會制裁決議范圍的勘定問題不容小覷。

聯(lián)合國安理會的決議(resolution)包括建議(recommendation)和決定(decision)兩種主要形式。需要指出的是，聯(lián)合國安理會依《憲章》作出的制裁“決議”(resolution)與制裁“決定”是不同的。從法律性質(zhì)來說，決議中的“建議”不具有國際法上的約束力，而“決定”則具有強制性的法律約束力。對于“建議”部分，安理會僅“呼吁”(call upon)或“促請”(urge)會員國采取措施，而無意將其作為強制性的國際義務(wù)由會員國承擔(dān)。《憲章》的英文本對“決定”和“決議”予以嚴(yán)格區(qū)分，而且安理會的實踐也是嚴(yán)格界分二者?！稇椪隆返?5條和第48條都明確規(guī)定，會員國負(fù)有國際義務(wù)遵守安理會依《憲章》第七章作出的“決定”(decisions)，而非“決議”(resolutions)。*參見李鳴：“聯(lián)合國安理會授權(quán)使用武力問題探究”，《法學(xué)評論》，2002年第3期，第68頁，注釋13。正因為安理會決議中的表述與其法律效力有關(guān)，所以實踐中，聯(lián)合國及其會員國都非常注重有關(guān)決議的措辭。譬如，中國和日本曾對安理會第1695號決議草案的措辭持有不同的觀點。日本提議就禁止向朝鮮出口導(dǎo)彈和相關(guān)材料問題使用“決定”(decide)一詞，但中國堅持使用“敦促”(call upon)一詞。*鄒克淵：“聯(lián)合國安理會決議的海上實施與海洋法”，《北大國際法與比較法評論》，2013年第1期，第5頁，腳注8。

作為專門的外事部門，外交部能夠充分了解和掌握諸如安理會制裁決議出臺背景、制裁內(nèi)容等外事信息。由外交部作出的通知來規(guī)定安理會制裁決議，能夠有效發(fā)揮外交部專業(yè)職能的作用。然而，由外交部通知作為中國執(zhí)行安理會制裁決議的范圍的規(guī)范性文件載體這一做法并非無懈可擊。從規(guī)范屬性來看，外交部印發(fā)的通知只是一種行政公文，*甘雯：“通知(notice)”，肖蔚云、姜明安主編：《北京大學(xué)法學(xué)百科全書：憲法學(xué)·行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社，1999 年，第454頁。屬于部門工作文件而非規(guī)范性法律文件。非規(guī)范性法律文件與規(guī)范性法律文件相比，無論是屬性還是效力都有很大差異。更為重要的是，非規(guī)范性法律文件的制定程序、體例、語言技術(shù)等方面遠不如規(guī)范性法律文件嚴(yán)格、細致。若有不慎，便可能將安理會建議性決議和安理會制裁決議中的建議性制裁措施納入中國執(zhí)行安理會制裁決議的范圍，其結(jié)果將導(dǎo)致中國的國際義務(wù)范圍被不適當(dāng)?shù)財U大。*參見陳一峰：“安理會決議在中國的執(zhí)行機制初探”，《中國國際法年刊(2012)》，法律出版社，2013年，第346頁。實際上，這種風(fēng)險并不只是停留在理論上的可能性，中國在執(zhí)行安理會第1526(2004)號決議的過程中似乎出現(xiàn)了這種情況。在該決議中，安理會在“根據(jù)《憲章》第七章采取行動”部分的第1～3段采用的是“決定”這一措辭，具體規(guī)定了會員國在打擊恐怖主義行為方面應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)和需要采取的措施。有關(guān)部分第4、5段則采用“呼吁”“促請”的措辭，已如前述。根據(jù)前文我們關(guān)于會員國執(zhí)行具有法律拘束力的安理會制裁決議的法定范圍的分析，中國有義務(wù)接受并履行該決議第1～3段的制裁措施，而對于其第4和5段涉及的制裁內(nèi)容并不承擔(dān)國際義務(wù)。然而，外交部針對該決議作出的《關(guān)于執(zhí)行聯(lián)合國安理會第1526號決議的通知》(外發(fā)〔2004〕2號)有關(guān)段落并未出現(xiàn)“呼吁”“促請”兩個關(guān)鍵詞。*《外交部關(guān)于執(zhí)行聯(lián)合國安理會第1526號決議的通知》，外發(fā)〔2004〕2號。這就擴大了中國承擔(dān)的國際義務(wù)范圍，使中國履行該項決議中的非強制性義務(wù)。誠然，從另一角度來講，這在一定程度上彰顯了中國積極執(zhí)行安理會制裁決議的決心，有利于維護國際和平與安全，只是從目前公開的資料中我們難以斷定履行有關(guān)決議中的非強制性義務(wù)是中國理性選擇的結(jié)果。

第二，有關(guān)行政機關(guān)制定的國內(nèi)執(zhí)行依據(jù)的效力較弱，難以對抗國內(nèi)立法。從性質(zhì)上來說，外交部印發(fā)的通知、有關(guān)部門根據(jù)外交部通知制定的具體執(zhí)行規(guī)定以及根據(jù)國內(nèi)既有立法制定的進一步執(zhí)行規(guī)定，它們分別屬于部門工作文件的行政公文以及部門規(guī)范性文件。就其規(guī)范屬性而言，以上行政公文和部門規(guī)范性文件都不屬于規(guī)范性法律文件，因此難以納入執(zhí)行安理會制裁決定的國內(nèi)法律依據(jù)范疇。從效力上來看，非規(guī)范性法律文件無法與國內(nèi)立法相提并論。隨著聯(lián)合國安理會在國際事務(wù)中重要性的提高，安理會制裁決議在國內(nèi)的執(zhí)行引發(fā)了復(fù)雜的國際法與國內(nèi)法沖突問題的可能性將更大。*Hisashi Owada, “Problems of Interaction Between International and Domestic Legal Orders”, Asian Journal of International Law, Vol. 5, Issue 2, 2015, p.267. 2015年，多位國際司法機構(gòu)的法官齊聚布蘭迪斯國際法官研究院(Brandies International Institute for Judges)參加一個國際研討會，其中一個重要議題是關(guān)于安理會制裁決議在國內(nèi)的執(zhí)行可能要求會員國改變國內(nèi)法的問題。各位國際性法院的法官所發(fā)表的觀點，詳見Brandies Institute for International Judges, “International Courts, Local Actors”, 2015, http://www.brandeis.edu/ethics/pdfs/internationaljustice/biij/BIIJ2015.pdf.(上網(wǎng)時間：2017年11月7日)。 此外，有關(guān)安理會決議的執(zhí)行可能與國內(nèi)法，甚至與國內(nèi)憲法相沖突的問題，還可參閱以下兩篇文章：Hisashi Owada, “Singapore Academy of Law Annual Lecture 2010 - ‘The Problems of Interaction between International and Domestic Legal Orders’”, Singapore Academy of Law Journal, Vol. 23, Issue 1, 2011, pp.8-13; Hisashi Owada, “Problems of Interaction Between International and Domestic Legal Orders”, Asian Journal of International Law, Vol. 5, Issue 2, 2015, pp.256-271.在執(zhí)行的過程中，具有法律拘束力的安理會制裁決定的內(nèi)容可能與中國的國內(nèi)立法不兼容，因此需要有關(guān)部門制定進一步的執(zhí)行規(guī)定以資協(xié)調(diào)一致。

實踐中，行政部門的執(zhí)行依據(jù)遭遇難以對抗國內(nèi)立法的難題。這方面的一個例子是有關(guān)行政機關(guān)在執(zhí)行涉及凍結(jié)金融資產(chǎn)的安理會制裁措施中的境遇。中國《商業(yè)銀行法》第29條第2款規(guī)定：除非法律另有規(guī)定，商業(yè)銀行有權(quán)拒絕任何單位或者個人查詢、凍結(jié)、劃扣個人儲蓄存款。為執(zhí)行涉及凍結(jié)金融資產(chǎn)的安理會第1267號和第1333號決議規(guī)定，外交部和中國人民銀行分別印發(fā)了《外交部關(guān)于執(zhí)行安理會第1267和1333號決議對有關(guān)個人和實體實施金融制裁的通知》和《中國人民銀行執(zhí)行外交部關(guān)于執(zhí)行安理會有關(guān)決議通知的通知》作為執(zhí)行依據(jù)。根據(jù)中國《立法法》第8條第9項的規(guī)定，金融資產(chǎn)凍結(jié)屬于全國人大及其常委會的專屬立法事項，而全國人大及其常委會并未修改《商業(yè)銀行法》的相關(guān)規(guī)定。由于以上外交部和央行的有關(guān)通知，其效力低于《商業(yè)銀行法》，因此無法對抗該法關(guān)于嚴(yán)格保障客戶存款安全的規(guī)定。有關(guān)行政機關(guān)根據(jù)《商業(yè)銀行法》無法滿足有關(guān)決議的制裁要求，而以有關(guān)通知作為履行國際義務(wù)的依據(jù)卻遇到了位階較低的規(guī)范性文件難以對抗位階較高的法律文件的問題。

第三，現(xiàn)行國內(nèi)執(zhí)行聯(lián)合國制裁決議的依據(jù)難以對行政機關(guān)施加充分的約束與監(jiān)督，也難以有效保護行政相對人的合法權(quán)益，因為多數(shù)執(zhí)行規(guī)定屬于效力位階較低的規(guī)范性文件。在這些執(zhí)行規(guī)定的產(chǎn)生過程中，有關(guān)行政機關(guān)在確定國內(nèi)執(zhí)行依據(jù)上發(fā)揮著主導(dǎo)作用，但相應(yīng)的約束和監(jiān)督機制并不充分。例如，外交部通知并未就具體執(zhí)行規(guī)則作出規(guī)定，而是由“各部門結(jié)合各自情況，采取具體措施”來執(zhí)行有關(guān)決議規(guī)定。這可能導(dǎo)致有關(guān)部門對安理會制裁決議和外交部通知的理解和定性各不相同。*陳一峰：“安理會決議在中國的執(zhí)行機制初探”，《中國國際法年刊(2012)》，法律出版社，2013年，第341頁。此外，有關(guān)部門的利益和偏好與被執(zhí)行個人和實體不盡相同，由其主導(dǎo)制定的執(zhí)行規(guī)范往往相對較多地反映部門的傾向，而對行政相對人權(quán)益的影響則較少予以考慮。*宋華琳：“政府職能配置的合理化與法律化”，《中國法律評論》，2017年第3期，第68頁。而且，盡管有關(guān)國內(nèi)依據(jù)日益關(guān)注被執(zhí)行主體的權(quán)益，但非規(guī)范性文件存在固有的缺陷，諸如制定程序、體例、語言技術(shù)等方面，遠不如規(guī)范性法律文件來得嚴(yán)格、系統(tǒng)、細致，因而可能難以充分保障有關(guān)被執(zhí)行個人和實體的合法權(quán)益。再者，被執(zhí)行主體合法權(quán)益遭受不當(dāng)執(zhí)行行為侵害時難以獲得充分有力的法律救濟，同時在正當(dāng)法律程序原則之下對有關(guān)執(zhí)行部門的約束和監(jiān)督力度不夠，存在著無法及時懲罰違法執(zhí)法主體以維護國家法治權(quán)威的潛在風(fēng)險。*正當(dāng)法律程序(due process of law)原則是指政府實施任何影響公民生命、自由、財產(chǎn)的行為，都要遵循法律規(guī)定的正當(dāng)程序，包括事前通知相對人，聽取相對人的意見或申辯，必要時要為相對人舉行正式聽證等。參見姜明安：“正當(dāng)法律程序原則”，肖蔚云、姜明安主編：《北京大學(xué)法學(xué)百科全書：憲法學(xué)·行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社，1999 年，第695頁。有關(guān)執(zhí)行安理會制裁決議的國內(nèi)法律依據(jù)中的正當(dāng)法律程序和執(zhí)行監(jiān)督問題，可參見Machiko Kanetake & Congyan Cai, “Chinese and Japanese Perspectives on UN Sanctions”, Amsterdam Law School Research Paper, No. 2016-42, April 12, 2017, pp.21-22; 黃風(fēng)：“聯(lián)合國安理會金融制裁措施的國內(nèi)法實施程序”，《法學(xué)雜志》，2006年第4期，第107～111頁。

第四，可適用于執(zhí)行聯(lián)合國制裁決議的國內(nèi)既有立法有待完備。在執(zhí)行安理會制裁決議方面，中國和日本兩國都采取零碎化的方式(a piecemeal approach)，傾向于援引既有立法的規(guī)定來執(zhí)行安理會制裁決議。*See Machiko Kanetake & Congyan Cai,“Chinese and Japanese Perspectives on UN Sanctions”, Amsterdam Law School Research Paper, No. 2016-42, April 12, 2017, pp.1-25.可是，中國無法經(jīng)常性地借助于國內(nèi)既有立法來執(zhí)行有關(guān)決議，而日本卻是訴諸國內(nèi)既有立法的典型國家。個中原因，除了中國國內(nèi)既有立法尚未作出有關(guān)授權(quán)的規(guī)定之外，更重要的是此類立法的完備性有待提高。雖然中國全國人大及其常委會曾就安理會制裁決議相關(guān)內(nèi)容制定過新的立法，但相關(guān)實踐并不常見。迄今為止，全國人大及其常委會僅開展過三次相關(guān)的立法實踐，分別是：全國人大常委會制定的《刑法修正案(三)》(2001年)、《中華人民共和國反洗錢法》(2007年)*2005年11月提交的《反洗錢法(草案)》規(guī)定了金融機構(gòu)和特定非金融機構(gòu)向金融情報機構(gòu)報告可疑交易的法律義務(wù)，但2007年實施的《反洗錢法》最終刪除了非金融機構(gòu)的報告義務(wù)，只是規(guī)定了金融機構(gòu)的報告和反洗錢義務(wù)。和《關(guān)于加強反恐怖工作有關(guān)問題的決定》(2011年)。與中國不同，日本自1956年加入聯(lián)合國以來，不斷地完善國內(nèi)既有立法，增強其完備性。日本的《外匯及對外貿(mào)易法》《防止轉(zhuǎn)移犯罪收益法》《出入境管理法和難民認(rèn)定法》等法律，對安理會制裁決議通常涉及的進出口限制、資金轉(zhuǎn)移限制、航空及其他交通運輸限制和人員自由流動限制等多個方面做出了規(guī)定。*Hisashi Owada, “Japan”, in Vera Gowlland-Debbas & Djacoba Liva Tehindrazanarivelo eds., National Implementation of United Nations Sanctions: A Comparative Study, Martinus Nijhoff Publishers, 2004, pp.270-275; Machiko Kanetake & Congyan Cai, “Chinese and Japanese Perspectives”, Postnational Rulemaking Working Paper, No.2016-10; Amsterdam Law School Research Paper No. 2016-42, pp.11-14.在較為完備的國內(nèi)既有立法體系基礎(chǔ)上，日本得以經(jīng)常性地援引《外匯及對外貿(mào)易法》等國內(nèi)既有立法，快速執(zhí)行有關(guān)制裁決議。*日本《外匯及對外貿(mào)易法》第21條、48條、52條明確授權(quán)行政機關(guān)可以通過外匯交易限制令、出口限制令、進口限制令，對國內(nèi)的經(jīng)濟行為進行控制，以執(zhí)行安理會制裁決議。

三、立法建議

為更好地依法有效執(zhí)行聯(lián)合國制裁決議，針對上述中國執(zhí)行安理會制裁決議所存在的不足之處，我們提出如下立法建議。

第一，為了避免擴大中國承擔(dān)聯(lián)合國制裁決議項下國際義務(wù)的范圍，導(dǎo)致壓縮中國的應(yīng)對空間，應(yīng)由全國人大及其常委會以規(guī)范性法律文件的方式明確規(guī)定中國負(fù)有國際義務(wù)執(zhí)行的安理會制裁決議的范圍。如前所述，安理會根據(jù)《憲章》第七章作出的建議性質(zhì)決議，對聯(lián)合國會員國不具有國際法上的強制性法律拘束力。因此，原則上，中國履行《憲章》項下相關(guān)國際義務(wù)的范圍僅限于安理會依據(jù)《憲章》第七章作出的具有強制性法律約束力的決議。在例外情況下，經(jīng)國家審慎、理性的決定，認(rèn)為有必要擴大本國的國際義務(wù)范圍，有關(guān)行政機關(guān)才能根據(jù)國家決策層的明確指示，在特定安理會制裁決議的執(zhí)行實踐中相應(yīng)地擴大中國國際義務(wù)的范圍。此外，鑒于安理會制裁決議與中國承擔(dān)國際義務(wù)的范圍密切相關(guān)，而且涉及國際法與國內(nèi)法兩個性質(zhì)迥異的法律體系，在有關(guān)行政機關(guān)依授權(quán)來制定具體的執(zhí)行規(guī)定過程中，國務(wù)院和有關(guān)部門既要發(fā)揮自身的綜合性或?qū)I(yè)化的背景，也要與外交部積極溝通，共同審慎、嚴(yán)格、細致地依法明確中國對特定安理會制裁決議須執(zhí)行的范圍。

第二，全國人大及其常委會應(yīng)當(dāng)從以下兩個方面著手，系統(tǒng)地完善有關(guān)國內(nèi)既有立法。一方面，在相關(guān)國內(nèi)既有立法中增加對有關(guān)部門的授權(quán)規(guī)定。針對國內(nèi)既有立法并未明確授權(quán)有關(guān)部門制定執(zhí)行安理會制裁決議，以至于有關(guān)行政機關(guān)制定的執(zhí)行依據(jù)位階較低、效力較弱、難以對抗國內(nèi)立法的問題，建議全國人大及其常委會應(yīng)在國內(nèi)立法資源允許的情況下，首先就重點領(lǐng)域的國內(nèi)既有立法作出修改，明確授權(quán)有關(guān)部門制定執(zhí)行性立法的權(quán)力。這既有利于文本中的法律與國家執(zhí)行實踐中的法治保持一致，也有助于減少改進成本、降低變革難度。另一方面，全國人大及其常委會應(yīng)適時制定新的有關(guān)國內(nèi)立法，發(fā)揮立法的引領(lǐng)作用。制定新的有關(guān)法律法規(guī)，不僅有利于彌補國內(nèi)法律漏洞，加強國家治理能力，提升國家法治水平，而且有助于豐富安理會制裁決議的國內(nèi)法律依據(jù)，為后續(xù)的執(zhí)行實踐提供堅實的法治基礎(chǔ)。事實上，系統(tǒng)地完善法律法規(guī)對于中國依法有效執(zhí)行安理會制裁決議具有重要的現(xiàn)實意義。不過這是一項系統(tǒng)工程，應(yīng)漸進而有針對性地推進。

第三，針對有關(guān)執(zhí)行聯(lián)合國制裁的規(guī)范性文件位階較低、效力較弱問題，建議全國人大及其常委會在法律中明確作出授權(quán)規(guī)定，使有關(guān)行政機關(guān)能依授權(quán)制定法律位階較高、效力較強的規(guī)范性法律文件以有效執(zhí)行聯(lián)合國決議。具體而言，全國人大及其常委會應(yīng)依法建立授權(quán)立法框架，使國務(wù)院得依授權(quán)來制定有關(guān)行政法規(guī)。全國人大是中國最高國家權(quán)力機關(guān)，全國人大常委會是其常設(shè)機關(guān)。根據(jù)《憲法》關(guān)于全國人大及其常委、國務(wù)院的職權(quán)規(guī)定，以及《立法法》有關(guān)授權(quán)立法的規(guī)定，全國人大及其常委會有權(quán)作出授權(quán)決定，授權(quán)國務(wù)院制定執(zhí)行規(guī)定。*《憲法》第62條、67條以及89條分別規(guī)定了全國人大、全國人大常委會以及國務(wù)院的職權(quán)?！读⒎ǚā返?～12條以及第65條規(guī)定了全國人大及其常委會作出授權(quán)決定授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)及其授權(quán)范圍、授權(quán)規(guī)則、授權(quán)終止等內(nèi)容，以及國務(wù)院作為被授權(quán)主體行使被授予權(quán)力的規(guī)則及其制定行政法規(guī)的權(quán)限。建立授權(quán)立法框架的方式包括制定專門的授權(quán)法和作出有關(guān)法律問題的決定?，F(xiàn)階段，中國宜由全國人大常委會作出有關(guān)法律問題的決定來建立授權(quán)立法框架。實際上，全國人大常委會在執(zhí)行安理會制裁決議方面已積累了相關(guān)的實踐經(jīng)驗。*例如，全國人大常委會曾于2011年作出《關(guān)于加強反恐怖工作有關(guān)問題的決定》。通過這一有關(guān)法律問題的決定，全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院制定認(rèn)定恐怖活動組織及恐怖活動人員名單的具體辦法以及授權(quán)國務(wù)院反洗錢行政主管部門會同國務(wù)院、公安部門、國家安全部門制定凍結(jié)涉及恐怖活動資產(chǎn)的具體辦法。據(jù)此，中國人民銀行、公安部、安全部于2014年聯(lián)合制定了《涉及恐怖活動資產(chǎn)凍結(jié)管理辦法》這一部門規(guī)章。可見，全國人大常委會作出的以上《決定》為中國有效執(zhí)行聯(lián)合國安理會反恐制裁決議提供了法律支撐，成為三部委聯(lián)合制定《辦法》的法律依據(jù)。但全國人大常委會尚未就執(zhí)行安理會制裁決議制定專門授權(quán)立法，全國人大也從未就執(zhí)行安理會制裁決議作出任何形式的授權(quán)決定。在立法時機成熟之際，全國人大可制定專門的授權(quán)法，以建立更為科學(xué)的授權(quán)立法框架。在授權(quán)立法框架下，國務(wù)院依授權(quán)制定的執(zhí)行依據(jù)，其法律位階較高，效力更強，能夠較好地解決執(zhí)行規(guī)定效力弱于國內(nèi)立法的問題。

第四，有關(guān)行政機關(guān)在獲得授權(quán)后應(yīng)依法制定內(nèi)容完備的國內(nèi)執(zhí)行法律依據(jù)。具體來說，在全國人大及其常委會修改國內(nèi)既有立法、明確對有關(guān)部門授權(quán)、以及建立授權(quán)立法框架的基礎(chǔ)上，有關(guān)政府部門依授權(quán)制定的執(zhí)行規(guī)定應(yīng)當(dāng)載明正當(dāng)法律程序、執(zhí)行監(jiān)督等事項，以使被執(zhí)行的個人和實體在遭受不當(dāng)執(zhí)行行為侵害時可獲得相應(yīng)的法律救濟，同時可及時懲罰違法執(zhí)法的主體，維護國家法治權(quán)威?？梢韵胍姡嘘P(guān)行政機關(guān)在獲得有關(guān)授權(quán)的前提下所制定的執(zhí)行規(guī)定，因其制定程序、標(biāo)準(zhǔn)等更為嚴(yán)格，立法監(jiān)督程序更為正式、嚴(yán)謹(jǐn)，將更有效地防止部門利益法制化，并在更大程度上保障行政相對人的合法權(quán)益，實現(xiàn)立法的科學(xué)性。

總之，執(zhí)行聯(lián)合國安理會制裁決議是中國履行《憲章》下的國際義務(wù)、展示中國負(fù)責(zé)任大國形象之舉，也是衡量中國國內(nèi)法治的重要指標(biāo)。為進一步提升中國執(zhí)行聯(lián)合國制裁決議的水平，國家應(yīng)從立法層面循序漸進地采取適當(dāng)措施，更好地履行國際義務(wù)?！?/p>