美國對(duì)俄羅斯金融制裁的效力、困境及趨勢

馬 雪

美國憑借其主導(dǎo)的國際金融秩序及美元在國際交易結(jié)算中的核心地位，將金融制裁作為提升自身安全利益、維護(hù)全球秩序的首選工具，通過切斷個(gè)人與企業(yè)進(jìn)入國際金融系統(tǒng)的能力，實(shí)現(xiàn)對(duì)特定目標(biāo)的影響最大化?？死锩讈單C(jī)后，金融制裁在美國對(duì)俄羅斯外交政策中的重要地位凸顯。特朗普在競選和執(zhí)政之初曾承諾改善美俄關(guān)系，但隨后“通俄門”的持續(xù)發(fā)酵，增大了美俄關(guān)系改善的阻力，促使美國對(duì)俄羅斯金融制裁持續(xù)加強(qiáng)。本文通過分析烏克蘭危機(jī)后美國對(duì)俄羅斯不斷升級(jí)的金融制裁，著重探討美國金融制裁的效力與困境，探究特朗普上臺(tái)后美國對(duì)俄羅斯金融制裁的新動(dòng)向。

一、美國對(duì)俄羅斯金融制裁的效力

2014年克里米亞危機(jī)后，美國對(duì)俄羅斯金融制裁的主要手段是切斷俄羅斯銀行、能源、國防等關(guān)鍵部門融資途徑，制裁對(duì)方的銀行體系。2017年特朗普上任以來，美國金融制裁主要方向轉(zhuǎn)向針對(duì)與被制裁對(duì)象貿(mào)易往來、金融結(jié)算的第三方國家、公司、組織和個(gè)人，以保證制裁的威懾力。從美國官方文件來看，美國制裁俄羅斯有三大目標(biāo)，即迫使俄羅斯改變對(duì)克里米亞的政策，抬高俄羅斯的行動(dòng)成本，讓西方達(dá)成進(jìn)一步孤立俄羅斯的共識(shí)。*The White House,“Statement by the President on New Sanctions Related to Russia”，September 11 2014，https://www.whitehouse.gov/the-press-ofce/2014/09/11/statement-president-newsanctions-related-russia.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年3月9日)目前看，美國的行動(dòng)基本達(dá)成后兩項(xiàng)目標(biāo)，但其制裁措施并不能稱為“強(qiáng)有力、真正可逆的措施”。

第一，從短期看，美國金融制裁對(duì)俄羅斯經(jīng)濟(jì)的沖擊效果有限。2014年3月美國開始對(duì)俄羅斯實(shí)施金融制裁，2014年底俄羅斯陷入持續(xù)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，連續(xù)六個(gè)季度經(jīng)濟(jì)衰退。評(píng)估此次俄羅斯經(jīng)濟(jì)危機(jī)可從兩個(gè)指標(biāo)來看，即償債(俄羅斯償還國外貸款壓力情況)和創(chuàng)收(俄羅斯能源出口收入減少情況)。美國金融制裁是影響俄羅斯償債能力的關(guān)鍵因素，通過切斷俄羅斯特定部門的融資渠道，讓其陷入流動(dòng)性困境。在油價(jià)下跌的情況下，俄羅斯無法通過國際市場借貸、國有銀行和公司的債務(wù)再融資來緩解經(jīng)濟(jì)困境。而國際能源價(jià)格是影響俄羅斯創(chuàng)收能力的主要因素。作為典型的資源型國家，俄羅斯財(cái)政嚴(yán)重依賴能源行業(yè)，因此國際能源價(jià)格牽動(dòng)其經(jīng)濟(jì)主動(dòng)脈。表1表明，自2014年以來，油價(jià)下跌對(duì)俄羅斯國際收支的壓力穩(wěn)步增長，相比而言美國金融制裁對(duì)俄羅斯國際收支的影響(償還外債的壓力)在下降。此外，盧布波動(dòng)也與國際油價(jià)高度相關(guān)。2014年12月盧布一度貶值近50%，2015年2月國際油價(jià)出現(xiàn)反彈，此時(shí)盡管美國金融制裁仍然有效，但同年5月盧布幣值已大幅回升40%。這表明，此次俄羅斯經(jīng)濟(jì)危機(jī)受石油價(jià)格波動(dòng)的影響更大，而美國金融制裁發(fā)揮了重要而非決定性的作用。

表1 2014～2016年美國金融制裁與油價(jià)暴跌對(duì)俄羅斯國際收支平衡的對(duì)比

資料來源：Sergey Aleksashenko，“Evaluating Western Sanctions on Russia”，Atlantic Council，http://www.atlanticcouncil.org/publications/reports/evaluating-western-sanctions-on-russia.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年4月3日)

隨著時(shí)間的推移，美國金融制裁的效益遞減，再未達(dá)到2014年底那般效力。2014～2015年俄羅斯央行開始進(jìn)行經(jīng)濟(jì)干預(yù)，用約2100億美元外匯儲(chǔ)備償還外債。大多數(shù)俄羅斯企業(yè)雖然遭受損失，但并沒有破產(chǎn)，從2016年開始紛紛進(jìn)行債務(wù)重組并重見起色。出于對(duì)美國金融制裁的恐懼，很多俄羅斯富豪將其資產(chǎn)留在國內(nèi)，2016年俄羅斯資本外逃降至2008年以來最低水平，約是2014年的1/10。*Peter E. Harrell, Tom Keatinge, Sarah Lain and Elizabeth Rosenberg，“The Future of Transatlantic Sanctions on Russica”，Center for a New American Security，June 15，2017，https://www.cnas.org/publications/reports/the-future-of-transatlantic-sanctions-on-russia.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年3月19日)2017年俄羅斯經(jīng)濟(jì)增長恢復(fù)至2013年水平(見表2)。2018年，國際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)標(biāo)普認(rèn)為，在制裁加強(qiáng)和資源產(chǎn)品價(jià)格疲軟的情況下，俄羅斯宏觀經(jīng)濟(jì)政策與匯率的靈活性能確保俄羅斯經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，將俄羅斯外幣主權(quán)評(píng)級(jí)從垃圾級(jí)上調(diào)至投資級(jí)“BBB-”。*中國商務(wù)部，“標(biāo)普將俄羅斯外幣評(píng)級(jí)上調(diào)至投資BBB-”http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/e/201802/20180202714575.shtml.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年3月9日)

表2 2013～2017年俄羅斯經(jīng)濟(jì)增長情況

資料來源：俄羅斯中央銀行

第二，從長期看，美國金融制裁對(duì)俄羅斯經(jīng)濟(jì)前景造成了不可逆的影響。金融制裁導(dǎo)致了流動(dòng)性困境，致使俄羅斯政府最先削減了社會(huì)開支，而減少教育和福利開支將對(duì)俄羅斯長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成深遠(yuǎn)影響。政府財(cái)政收入驟減后，首先縮減在教育和醫(yī)療保健領(lǐng)域預(yù)算，取消國家部門工資與物價(jià)指數(shù)掛鉤的做法，征用超過80億美元的個(gè)人養(yǎng)老金，增加稅賦。同時(shí)，俄羅斯對(duì)金融制裁采取的反制措施，也提高了本國民眾的生活成本。2014年8月初，俄羅斯禁止從支持制裁的西方國家進(jìn)口價(jià)值約90億美元的食品。*“Russia Bans Food Imports from U.S., EU”, The Washington Post, August 7, 2014，http://www.washingtonpost.com/world/russia-bans-food-imports-from-us-eu/2014/08/07/a29f5bea-1e14-11e4-82f9-2cd6fa8da5c4_story.html.(上網(wǎng)時(shí)間：2017年8月27日)這迫使俄羅斯食品行業(yè)尋找進(jìn)口替代，勢必抬高食品價(jià)格。加之盧布的大幅度貶值，加劇通貨膨脹，拉大了俄羅斯民眾貧富差距，進(jìn)而影響到俄羅斯長期經(jīng)濟(jì)增長。

金融制裁導(dǎo)致市場信心下降、境外投資恐慌，其長期影響比制裁本身對(duì)經(jīng)濟(jì)的直接沖擊還要大。雖然2017年俄羅斯經(jīng)濟(jì)逐漸適應(yīng)制裁之下的新形勢，經(jīng)濟(jì)衰退的“近憂”已經(jīng)消散，但商業(yè)信心難以恢復(fù)，生產(chǎn)性投資周期進(jìn)一步縮減，進(jìn)而影響長期經(jīng)濟(jì)增長。在美國金融制裁下，俄羅斯政府財(cái)政收入下降，更無力引導(dǎo)投資。近幾年，俄羅斯是工業(yè)生產(chǎn)率增長落后于GDP增速的唯一新興國家。2016年俄羅斯央行行長、前經(jīng)濟(jì)發(fā)展部部長格列夫稱，俄羅斯事實(shí)上已輸?shù)袅思夹g(shù)革命中的競爭，已被驅(qū)趕至全球發(fā)展的邊緣地帶，可能徹底淪為資源供應(yīng)國。

金融制裁也阻礙了俄羅斯國防工業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。俄羅斯政府財(cái)政收入下降，直接導(dǎo)致2017～2019年俄羅斯國防開支預(yù)算削減超過17%。俄羅斯軍火工業(yè)中8%～10%的組件依賴進(jìn)口，占比雖小卻集中在技術(shù)要求最高的領(lǐng)域。國防工業(yè)中70%的機(jī)器技術(shù)依賴進(jìn)口，包括空間火箭系統(tǒng)、導(dǎo)彈目標(biāo)系統(tǒng)、軍艦燃?xì)廨啓C(jī)和幾乎所有類型直升機(jī)的引擎。2015年在美歐聯(lián)合制裁下，俄羅斯軍用供需被打亂，被迫進(jìn)行調(diào)整。俄羅斯的電子產(chǎn)品嚴(yán)重依賴進(jìn)口，其國內(nèi)的生產(chǎn)也一直落后，“進(jìn)口替代”政策的驅(qū)動(dòng)作用難在短時(shí)間達(dá)到效果，而國防工業(yè)遭受的打擊將在幾年后看到更多證據(jù)。*Sergey Aleksashenko，“Evaluating Western Sanctions on Russia”，Atlantic Council，December 2016，http://www.atlanticcouncil.org/publications/reports/evaluating-western-sanctions-on-russia.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年3月19日)

二、美國對(duì)俄羅斯金融制裁的困境

美國對(duì)俄羅斯金融制裁未能達(dá)到改變俄羅斯外交政策的目標(biāo)，實(shí)施中還出現(xiàn)未預(yù)期、非合意的結(jié)果。即盡管美國不斷評(píng)估金融制裁的成本和對(duì)手可能的報(bào)復(fù)，逐步改進(jìn)和升級(jí)制裁方案，但一些因素仍不能完全被消除。這在很大程度上限制了制裁強(qiáng)度，使制裁持續(xù)時(shí)間延長，而制裁目標(biāo)卻難以實(shí)現(xiàn)。

困境一：金融制裁欲避免人道主義危機(jī)，卻難逃道德困境。早期美國實(shí)行的制裁措施主要是貿(mào)易制裁，旨在截?cái)嗄繕?biāo)國跨境商品和服務(wù)的投資與貿(mào)易，最大程度對(duì)目標(biāo)國實(shí)施經(jīng)濟(jì)影響，但容易對(duì)目標(biāo)國民眾產(chǎn)生負(fù)面影響，也更容易被目標(biāo)國規(guī)避。20世紀(jì)90年代中期到2010年，美國由廣泛制裁轉(zhuǎn)向針對(duì)個(gè)人、團(tuán)體，打擊目標(biāo)轉(zhuǎn)移和使用資金，同時(shí)也力求避免“人道主義批判”。美國對(duì)俄羅斯的金融制裁就是將目標(biāo)對(duì)準(zhǔn)“有罪”的個(gè)人和精英，以規(guī)避伴隨全面制裁而產(chǎn)生的道德困境。其金融制裁基于一種假設(shè)，即金融制裁改變目標(biāo)國精英階層不同團(tuán)體的利益算盤，進(jìn)而反對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者，從而對(duì)政策改變施加影響。*Peter Rudolf，“Sanctions in International Relations”，https://www.swp-berlin.org/fileadmin/contents/products/research_papers/2007_RP06_rdf_ks.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2017年8月27日)

但美國對(duì)俄羅斯金融制裁卻成為普京支持率的催化劑。通過調(diào)動(dòng)民族情緒，俄羅斯決策者將金融制裁引發(fā)的民怨全部引向制裁方，并借機(jī)穩(wěn)固政權(quán)。2014年12月4日普京在國情咨文報(bào)告中，譴責(zé)西方一心想要搞垮俄羅斯，稱即便沒有發(fā)生烏克蘭危機(jī)，西方在任何情況下都可能對(duì)俄羅斯進(jìn)行制裁。盡管經(jīng)濟(jì)制裁讓生活愈發(fā)艱難，俄羅斯民眾卻沒把憤怒發(fā)泄在普京領(lǐng)導(dǎo)的政府頭上，而是把矛頭對(duì)準(zhǔn)了西方制裁者。*Robert D. Blackwill and Dimitri K. Simes，“Dealing with Putin”，National Interest，November 16, 2014，http://nationalinterest.org/feature/dealing-putin-11694.(上網(wǎng)時(shí)間：2017年8月27日)66%的俄羅斯民眾把西方視為“打壓和羞辱”俄羅斯的真正敵人，把普京視為抵御外部沖擊、捍衛(wèi)俄羅斯利益的“祖國保衛(wèi)者”。制裁甚至使俄羅斯民眾產(chǎn)生被包圍意識(shí)，從而孕育和激發(fā)了團(tuán)結(jié)一心抵御制裁的堅(jiān)強(qiáng)意志，*James Mayall，The Sanctions Problem in International Economic Relations: Reflections in the Light of Recent Experience，International Affairs，Vol.60，No.4,1984，pp.631-642.讓目標(biāo)國民眾“簇?fù)碓谄鞄弥車薄?Elizabeth Rosenberg, Daniel Drezner, JuliaSolomon-Straussand and Zachary K. Goldman，“The New Tools of Economic Warfare：Effects and Effectiveness of Contemporary U.S. Financial Sanctions”，Center for a New American Security，April 15, 2016，https://www.cnas.org/publications/reports/the-new-tools-of-economic-warfare-effects-and-effectiveness-of-contemporary-u-s-financial-sanctions.(上網(wǎng)時(shí)間：2017年8月27日)2014年3月17日，奧巴馬簽署第13661號(hào)行政令開啟制裁俄羅斯序幕的同時(shí)，普京支持率也開始屢刷新高，至同年5月支持率由此前60%一路上升至86.2%。2015年俄羅斯經(jīng)濟(jì)已深陷衰退，普京的支持率不降反升，10月已高達(dá)89.9%。

困境二：美國金融制裁的可執(zhí)行性正在下降。美國在對(duì)俄羅斯金融制裁的威脅階段，就將軍事選項(xiàng)排除。這導(dǎo)致其后實(shí)施制裁的強(qiáng)制力下降。一直以來，美國傾向于將金融制裁作為第一步，將軍事力量作為不得已的手段?？尚械能娛峦剡M(jìn)一步支持金融制裁，保證制裁的強(qiáng)制力和可信度。鑒于對(duì)手的軍事實(shí)力和對(duì)其歐洲盟友的影響，美國從一開始就將軍事選項(xiàng)排除了。奧巴馬政府最初就宣布，“軍事介入并非選項(xiàng)之一”。*“Full Transcript: President Obama Gives Speech Addressing Europe, Russia on March 26”,The Washington Post, March 26, 2014, http://www.washingtonpost.com/world/transcriptpresident-obama-gives-speech-addressing-europe-russia-on-march-26/2014/03/26/07ae80ae-b503-11e3-b899-20667de76985_story.html.(上網(wǎng)時(shí)間：2017年8月27日)若宣布不排除任何可能的選擇，美國及其盟友至少可以成功營造戰(zhàn)略模糊，給俄羅斯設(shè)置很大障礙，甚至可能產(chǎn)生部分威懾效果。排除軍事手段則對(duì)俄羅斯非常有利，讓金融制裁成為了唯一選項(xiàng)。同時(shí)，這也為俄羅斯尋找替代市場，和第三方國家合作提供了機(jī)遇，從而規(guī)避制裁，削弱了金融制裁的執(zhí)行力度。

金融制裁實(shí)施后，隨著俄羅斯經(jīng)濟(jì)與世界聯(lián)系日益減少，美國金融制裁的可執(zhí)行路徑也在減少，效力隨之遞減。俄羅斯依賴能源出口支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展，原材料出口與其他產(chǎn)業(yè)不同，沒有內(nèi)部復(fù)雜且遍布全球的供應(yīng)鏈條，這使俄羅斯經(jīng)濟(jì)本來就未與全球經(jīng)濟(jì)深度融合。金融制裁更是阻礙了俄羅斯與外界聯(lián)系。其一，外國對(duì)俄羅斯商業(yè)投資驟降。制裁金融部門使得借款成本上升，尤其影響固定資產(chǎn)投資的增長。制裁提升目標(biāo)國政治風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致是國內(nèi)外投資者的投資決策更為保守，進(jìn)而抑制投資。*Elizabeth Rosenberg and Peter Harrell，“The Next Generation of Sanctions：A Strategy of Coercive Economic Policy for the Next President”，Center for a New American Security，September 8, 2016，https://www.cnas.org/publications/reports/next-generation-of-sanctions.(上網(wǎng)時(shí)間：2017年8月27日)2014年底，俄羅斯投資項(xiàng)目停滯已隨處可見。其二，技術(shù)設(shè)備的封鎖使俄羅斯在發(fā)現(xiàn)和開采新的油氣田上困難重重，使俄羅斯進(jìn)一步隔絕于全球經(jīng)濟(jì)。美國聯(lián)合歐洲盟友進(jìn)行精確打擊，增加禁止深水、頁巖礦床和北極石油生產(chǎn)和勘探技術(shù)轉(zhuǎn)讓的制裁措施。技術(shù)封鎖擠出了俄羅斯生產(chǎn)石油能力，也扼殺了其開采北極海上石油的雄心。雖然進(jìn)一步隔絕了俄羅斯與世界經(jīng)濟(jì)連接的通道，但也將增加美國之后金融制裁的執(zhí)行成本，日益削弱對(duì)俄羅斯金融制裁的效力。

困境三：美國需要?dú)W盟合作，卻因合作失衡破壞了美歐協(xié)同使用金融制裁的能力。美國對(duì)俄羅斯實(shí)施金融制裁沒有太多國際共識(shí)，也沒有聯(lián)合國安理會(huì)作出全面制裁的政治安排，僅是與其盟友歐盟聯(lián)手。然而，美歐對(duì)俄羅斯制裁的態(tài)度、執(zhí)行機(jī)制迥異，制裁過程中美歐隔閡日益加深，進(jìn)而又影響制裁效力。

美國將制裁深嵌于國家安全戰(zhàn)略中，認(rèn)為是為美國實(shí)現(xiàn)國家安全利益可持久選擇的工具。這導(dǎo)致美國在與歐盟合作上過于雄心勃勃反而弄巧成拙。一則“域外法權(quán)”讓美國金融制裁適得其反。美國習(xí)慣于把域內(nèi)管轄權(quán)強(qiáng)行運(yùn)用到對(duì)外交往中，產(chǎn)生域外法權(quán)。其過度擴(kuò)張金融制裁，削弱了歐洲政府對(duì)當(dāng)前和未來金融制裁政策的支持力度。同時(shí)也推動(dòng)俄羅斯對(duì)美歐的反制措施，令歐洲經(jīng)濟(jì)利益受損。二則美國金融制裁“走過頭”導(dǎo)致美歐合作上失衡。美國一直保持并擴(kuò)展次級(jí)制裁能力，加深了美歐隔閡。次級(jí)制裁指經(jīng)濟(jì)處罰范圍內(nèi)有目標(biāo)國擴(kuò)展至與該目標(biāo)國有交易的第三國，即阻止歐洲國家和個(gè)人與俄羅斯商業(yè)往來，直接影響歐洲制造業(yè)對(duì)俄羅斯貿(mào)易與出口收益。歐洲認(rèn)為次級(jí)制裁是美國對(duì)歐發(fā)動(dòng)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)爭的工具，以打擊歐洲競爭企業(yè)，搶占目標(biāo)國家的市場份額。2017年6月15日，奧地利總理和德國外長針對(duì)美國制裁發(fā)表聯(lián)合聲明，譴責(zé)美國對(duì)俄羅斯能源公司的新制裁案，認(rèn)為美國想把俄羅斯天然氣排擠出歐洲市場，由本國液化氣取而代之。歐洲輿論也批評(píng)歐洲政府未能保護(hù)其民族產(chǎn)業(yè)利益，讓美歐隔閡雪上加霜。

相比之下，歐盟對(duì)制裁態(tài)度相對(duì)謹(jǐn)慎，其混合政治性質(zhì)也造成制裁的低效和混亂。歐盟制裁缺少統(tǒng)一的政治和法律框架，歐洲各國偏好采取多邊外交和國防政策，或執(zhí)行聯(lián)合國安理會(huì)的制裁協(xié)議。*Simond de Galbert，“Transatlantic Economic Statecraft：Building a Balanced Transatlantic Sanctions Policy between the United States and the European Union”，Center for a New American Security，June 21, 2016，https://www.cnas.org/publications/reports/transatlantic-economic-statecraft-the-challenge-to-building-a-balanced-transatlantic-sanctions-policy-between-the-united-states-and-the-european-union.(上網(wǎng)時(shí)間：2017年8月27日)制裁一般在歐盟層面協(xié)商制定，由成員國在其域內(nèi)執(zhí)行，在協(xié)商中歐盟需平衡各成員國的經(jīng)濟(jì)利益，以實(shí)現(xiàn)金融制裁的政治目標(biāo)。*Christopher Hill, James Mayall，“The Sanctions Problem: International and European Perspectives”, Issue 59, European University Institute, 1983.然而歐盟層面與各成員國國家層面的經(jīng)濟(jì)和政治因素經(jīng)常互相矛盾，歐盟安全機(jī)構(gòu)希望將金融制裁的政治影響最大化，而各成員國機(jī)構(gòu)想將金融制裁對(duì)本國企業(yè)的經(jīng)濟(jì)影響減至最小。歐盟在制定政策時(shí)努力避免差距，但各成員一直保留對(duì)政策的解釋空間，導(dǎo)致政策在不同國家或?qū)捇驀?yán)的實(shí)施。在執(zhí)行中，一國放松金融制裁而吸引企業(yè)，導(dǎo)致其他國家效仿，引發(fā)惡性競爭，降低金融制裁的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。

困境四：美國金融制裁所依賴的制度基礎(chǔ)退化。美國將金融、貨幣、貿(mào)易、運(yùn)輸、通訊、網(wǎng)路等全球化基礎(chǔ)工程的管理權(quán)當(dāng)作戰(zhàn)略籌碼來使用，也勢必削弱其正當(dāng)性與完整性。2015年3月，美國曾提出對(duì)俄羅斯關(guān)閉“全球銀行間金融電訊協(xié)會(huì)”(SWIFT)的動(dòng)議，欲切斷俄羅斯獲取美元能力和使用美元渠道。但反對(duì)聲浪不斷涌現(xiàn)，絕大多數(shù)銀行業(yè)者都反對(duì)將SWIFT降格為美俄戰(zhàn)略對(duì)抗的工具。

美國頻繁使用金融制裁，美元資產(chǎn)的吸引力降低，使美國主導(dǎo)的國際金融體系產(chǎn)生巨大離心力。市場開始減少美元作為外匯儲(chǔ)備的積累速度，并尋找替代選擇，美國金融制裁能力也因此遭侵蝕。非西方國家開始尋求深化彼此的經(jīng)濟(jì)合作領(lǐng)域，試圖擺脫對(duì)美元的依賴。俄羅斯轉(zhuǎn)向中國市場融資來緩解西方金融市場關(guān)閉陷入的流動(dòng)性困境，俄羅斯銀行開始全面換發(fā)銀聯(lián)系統(tǒng)的信用卡，以突破維薩卡(VISA)與萬事達(dá)卡對(duì)其封瑣，俄羅斯石油貿(mào)易通過與中國雙邊安排繞開石油美元。

全球大型金融機(jī)構(gòu)傾向于退出某些高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，更是限制了美國通過正規(guī)金融系統(tǒng)打擊目標(biāo)的能力。為適應(yīng)限制跨境交易等制裁措施，被制裁國組織更為嚴(yán)密、隱蔽、專業(yè)、技術(shù)強(qiáng)的金融活動(dòng)，加大了金融機(jī)構(gòu)甄別難度。金融機(jī)構(gòu)對(duì)目標(biāo)國家活動(dòng)資金過濾、監(jiān)測分析的支出成本上升，而違反美國規(guī)定成本更為驚人。因此全球主要金融機(jī)構(gòu)傾向于退出有制裁風(fēng)險(xiǎn)的業(yè)務(wù)，以減少風(fēng)險(xiǎn)和成本，力求規(guī)避可能涉及制裁的高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)。銀行在更精細(xì)的業(yè)務(wù)和法規(guī)操作中規(guī)避制裁風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)際上令美國政府陷入調(diào)控部門陷阱。

三、特朗普上臺(tái)后美國對(duì)俄羅斯金融制裁的趨勢

特朗普競選期間及執(zhí)政之初一直承諾改善美俄關(guān)系，并多次暗示準(zhǔn)備在兩國恢復(fù)其他領(lǐng)域互利對(duì)話的情況下放寬制裁，但其政策議程隨即被“通俄門”調(diào)查所制約。主觀上，特朗普對(duì)俄羅斯政策傾向?yàn)楹髞硭恢缚亍巴ǘ怼碧峁┝丝趯?shí)，此后特朗普也在對(duì)俄政策上采取強(qiáng)硬做法，以顯示自己“清白”。客觀上，特朗普上臺(tái)促使美國建制派及歐盟加強(qiáng)了對(duì)俄羅斯的制裁。2017年美國國會(huì)通過一份加強(qiáng)對(duì)俄羅斯制裁的法案，美國財(cái)政部出臺(tái)一項(xiàng)制裁俄羅斯的指導(dǎo)意見，對(duì)俄羅斯進(jìn)行兩次實(shí)質(zhì)性制裁。相比2016年，近期美國對(duì)俄羅斯制裁頻率更高、強(qiáng)度更大、范圍更廣，并呈現(xiàn)出以下趨勢。

第一， 特朗普“通俄門”的持續(xù)發(fā)酵，令國會(huì)介入對(duì)俄羅斯制裁的相關(guān)立法，或?qū)е旅绹鴮?duì)俄羅斯制裁長期化、全面化。由于美國情報(bào)部門認(rèn)定俄羅斯干預(yù)2016年美國大選，讓美國內(nèi)各方在對(duì)俄羅斯制裁上達(dá)成空前共識(shí)。對(duì)特朗普與俄羅斯關(guān)系的普遍不信任，讓美國國會(huì)極化嚴(yán)重的兩黨在對(duì)俄羅斯制裁的步調(diào)高度協(xié)調(diào)一致。2017年7月25日，美國眾議院以419∶3票通過《運(yùn)用制裁反制美國敵人法案》(H.R.3364)，評(píng)估俄羅斯干預(yù)大選、烏克蘭危機(jī)后的俄羅斯冒險(xiǎn)行為，實(shí)施全面新制裁。7月27日，美國參議院迅速以98∶2票通過該法案。法案中一項(xiàng)重要內(nèi)容是限制總統(tǒng)特朗普解除對(duì)俄羅斯制裁，若其解除對(duì)俄羅斯制裁，須在30天前向國會(huì)提交報(bào)告。兩院壓倒性通過也使特朗普無法使用總統(tǒng)否決權(quán)。8月2日，特朗普簽署該法案。新法案將奧巴馬政府2014年(烏克蘭危機(jī)后)和2016年(以俄羅斯企圖影響美國大選為由)通過行政命令對(duì)俄羅斯實(shí)施的制裁變成了法律，保持了對(duì)特朗普與普京關(guān)系的“戒心”，為行政部門的外交定立了框架。

國會(huì)介入導(dǎo)致美國對(duì)俄羅斯制裁長期化可能加大。從美國國內(nèi)體制層面看，總統(tǒng)在制裁政策制定中擁有較大裁量權(quán)。*1917年的《敵國貿(mào)易法案》、1969年的《出口管理法案》、1977年《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》以及“9·11”事件后通過《愛國者法》等，都賦予了總統(tǒng)幾乎不受限制的對(duì)外制裁權(quán)力。只有當(dāng)國會(huì)認(rèn)為有必要對(duì)特定國實(shí)施長期制裁或已有制裁長期化時(shí)，才會(huì)通過立法程序推動(dòng)，而制裁成為法律后很難改變或撤銷。此次國會(huì)對(duì)總統(tǒng)制裁權(quán)力審查的程序性規(guī)定可能會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)嚴(yán)重的影響：一是今后美國對(duì)俄羅斯制裁更具懲罰性，但更缺乏靈活性。要想提高制裁成功幾率，需根據(jù)被制裁國的行為變化而不斷調(diào)整其應(yīng)對(duì)之策。由于國會(huì)缺乏專業(yè)智囊資源和技術(shù)官員經(jīng)驗(yàn)，難以精確和及時(shí)地管理復(fù)雜的金融制裁項(xiàng)目。二是將錯(cuò)失談判機(jī)會(huì)。由于俄羅斯已不再相信美國總統(tǒng)能做成什么事，而國會(huì)召集議員努力協(xié)調(diào)解除制裁也很困難，即使俄羅斯因金融制裁壓力欲改變政策而“服軟”，也不可能用談判手段解決問題。這一重大變化最大限度地削弱了俄羅斯用談判手段尋求解除制裁的動(dòng)機(jī)，導(dǎo)致制裁長期化。

國會(huì)介入也凝聚了美國政策界共識(shí)，將對(duì)俄羅斯的制裁擴(kuò)展至情報(bào)、國防和網(wǎng)絡(luò)部門，全面收緊鎖鏈。一是除了此前已經(jīng)受制裁的俄羅斯自然人和公司，法案又列入新對(duì)象——參與在2016年美國大選期間對(duì)民主機(jī)制進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)襲擊的自然人和法人。二是擴(kuò)大打擊范圍，打擊擴(kuò)大到俄羅斯采掘工業(yè)和冶金業(yè)、鐵路和海運(yùn)業(yè)等重要經(jīng)濟(jì)部門。凡是受美國司法管轄的這些部門的企業(yè)資產(chǎn)都將被凍結(jié)。三是全面收緊俄羅斯關(guān)鍵部門的融資途徑。將俄羅斯金融部門的債務(wù)融資期限，由30天縮減為14天；將俄羅斯能源部門債務(wù)融資期限，由90天縮減為60天。

第二，特朗普及其商人內(nèi)閣的特性，密切了政府與私營企業(yè)之間聯(lián)系，促使美國對(duì)俄羅斯金融制裁更注重效率和精準(zhǔn)調(diào)控。從特朗普首份國家安全戰(zhàn)略內(nèi)容看，制裁仍是提升美國安全利益、維護(hù)全球秩序的首選工具，其政府旨在加強(qiáng)制裁執(zhí)法的力度，提高逃避制裁的難度。從美國政府經(jīng)費(fèi)運(yùn)作看，金融工具在特朗普政府國家安全策略中的重要性甚至較前政府有所上升。2013年10月奧巴馬政府停擺期間，美國財(cái)政部讓制裁辦公室?guī)缀跛泄蛦T休假。相比之下，2018年2月特朗普政府停擺期間，美國財(cái)政部保證制裁部門雇員在崗，完全維持制裁的核心功能。

特朗普及其商人內(nèi)閣更注重控制政府成本，促使對(duì)俄制裁更注重效率。其一，降低目標(biāo)，符合實(shí)際。從2017年起，美國開始強(qiáng)調(diào)，金融制裁的成功不僅限于改變目標(biāo)國的政策，而且也表現(xiàn)為有效減少目標(biāo)國特定錯(cuò)誤行為所能利用的資源。*George Lopez and David Cortright，“Containing Iraq Sanctions Worked”， Foreign Affairs，https://www.cfr.org/node/156944.(上網(wǎng)時(shí)間：2017年8月27日)新美國安全中心制裁項(xiàng)目專家伊麗莎白·羅森博格曾在參議院聽證會(huì)上稱，期待金融制裁影響過大、過快，反而易導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)制裁策略的無效。因此，調(diào)整對(duì)俄羅斯制裁評(píng)估，降低制裁目標(biāo)訴求，使之更符合實(shí)際尤為重要。美國在對(duì)俄羅斯制裁目標(biāo)訴求上已開始收縮。2014年奧巴馬宣稱制裁俄羅斯要達(dá)成的目標(biāo)是“讓俄羅斯全面履行明斯克協(xié)議承諾”，至2017年6月，特朗普政府宣布繼續(xù)對(duì)俄羅斯施壓時(shí)，財(cái)政部長史蒂文·姆努欽(Steven Mnuchin)稱制裁目的是“促使俄通過外交途徑解決問題”。*Jacob Pramuk，“Trump Administration Puts More Pressure on Russia over Ukraine”，CNBC，June 20，2017，https://www.cnbc.com/2017/06/20/trump-administration-puts-more-sanctions-on-russia-over-ukraine.html?view=story&%24DEVICE%24=native-android-mobile.(上網(wǎng)時(shí)間：2017年8月27日)其二，整合資源，以集中優(yōu)勢資源針對(duì)關(guān)鍵目標(biāo)。目前美國財(cái)政部外國資產(chǎn)管制辦公室管理著28個(gè)制裁項(xiàng)目，同時(shí)對(duì)俄羅斯、伊朗、敘利亞、朝鮮進(jìn)行金融制裁，遠(yuǎn)超美國政府制裁政策資源的承載限度。特朗普上臺(tái)，共和黨控制參眾兩院后，人權(quán)等意識(shí)形態(tài)方面金融制裁優(yōu)先等級(jí)下降。2017年9月11日，特朗普授權(quán)國務(wù)院和財(cái)政部依據(jù)《全球馬格尼茨基法案》對(duì)相關(guān)人權(quán)行為進(jìn)行制裁。低優(yōu)先級(jí)的金融制裁政策作為首先精簡整合的制裁項(xiàng)目，將多個(gè)涉及人權(quán)行為的制裁，整合成針對(duì)嚴(yán)重侵犯人權(quán)和高層腐敗的全球制裁計(jì)劃，以降低單獨(dú)建立和維持制裁項(xiàng)目的必要行政負(fù)擔(dān)。*Elizabeth Rosenberg and Peter Harrell，“The Next Generation of Sanctions：A Strategy of Coercive Economic Policy for the Next President”，Center for a New American Security，September 8, 2016，https://www.cnas.org/publications/reports/next-generation-of-sanction.(上網(wǎng)時(shí)間：2017年8月27日)美國財(cái)政部也可將更多資源用于對(duì)俄羅斯的金融制裁項(xiàng)目管理。

美國財(cái)政部加強(qiáng)與私營行業(yè)領(lǐng)袖的磋商，對(duì)俄制裁更趨精細(xì)化。通過旋轉(zhuǎn)門進(jìn)入特朗普政府的商界精英，為政府與企業(yè)密切聯(lián)系提供了橋梁。美國財(cái)政部長姆努欽原是高盛高管、沙丘資本管理公司首席執(zhí)行官，不僅熟悉金融機(jī)構(gòu)的細(xì)枝末節(jié)，也為制裁決策者與私營企業(yè)的定期磋商提供途徑，以制定制裁的攻防計(jì)劃。因此2017年美國對(duì)俄金融制裁明顯更注重對(duì)私營企業(yè)的精準(zhǔn)調(diào)控，以封堵漏洞。一則打擊俄羅斯繞道制裁的能力。美國禁止向受制裁的俄羅斯公司出口的產(chǎn)品和原料提供預(yù)付款，以防金融機(jī)構(gòu)打著預(yù)付款的幌子對(duì)俄羅斯提供貸款。同時(shí)制裁以參股方式參與大陸架油氣田開發(fā)俄羅斯私企。二則更注重早期預(yù)防。2017年俄羅斯國家石油公司(PAO Posneft)向委內(nèi)瑞拉石油公司(Petróleos de Venezuela S.A.)發(fā)放了5億美元貸款，后者用其子公司美國雪鐵戈(Citgo)49.9%的股份作為抵押品。Citgo在美國境內(nèi)擁有龐大的能源資產(chǎn)控制權(quán)，包括三座煉油廠、九條管道和近50個(gè)石油平臺(tái)。*Jay Solomon and Bradley Olson，“U.S. Examines Russia’s Grip on Citgo Assets”，Wall Street Journal，May 18, 2017，https://www.wsj.com/articles/u-s-examines-russias-grip-on-citgo-assets-1495155049.(上網(wǎng)時(shí)間：2017年8月27日)美國政府和國會(huì)認(rèn)為，若委內(nèi)瑞拉石油公司發(fā)生債務(wù)違約，則俄羅斯公司將有機(jī)會(huì)發(fā)起收購，從而直接運(yùn)營美國能源資產(chǎn)，威脅美國國家安全，因此迅速展開了評(píng)估和行動(dòng)。

第三，特朗普當(dāng)選和執(zhí)政在客觀上令美歐在維持制裁的重要性上達(dá)成一致性意見。一方面，特朗普當(dāng)選讓俄羅斯干預(yù)西方選舉一事凸顯。美國情報(bào)部門認(rèn)定俄羅斯干預(yù)美國大選后，越來越多西方國家認(rèn)為俄羅斯正插手或影響西方國家事務(wù)。英國首相特蕾莎·梅指責(zé)俄羅斯操縱干涉歐洲國家選舉并且開展網(wǎng)絡(luò)間諜活動(dòng)，企圖“破壞自由社會(huì)”，對(duì)丹麥國防部和德國聯(lián)邦議院等進(jìn)行黑客攻擊。西班牙外交部長達(dá)斯蒂斯和國防部長戴柯斯貝多稱，西班牙掌握證據(jù)顯示，加泰羅尼亞“獨(dú)立”公投期間，來自俄羅斯和委內(nèi)瑞拉的“黑客”組織利用“推特”“臉書”等社交媒體宣傳分裂分子的主張，試圖影響公眾輿論。

另一方面，特朗普當(dāng)選并執(zhí)政后，歐洲擔(dān)心美俄關(guān)系回暖，繞過歐洲達(dá)成某種交易。特朗普上任后，英德領(lǐng)導(dǎo)人不斷表態(tài)美歐必須聯(lián)手對(duì)俄羅斯保持壓力，與美高層互動(dòng)頻繁。2017年12月14日，歐盟率先延長對(duì)俄制裁，以有關(guān)烏克蘭問題的明斯克協(xié)議執(zhí)行不理想為由，堅(jiān)定延長對(duì)俄制裁6個(gè)月。2018年1月30日，美國財(cái)政部公布根據(jù)《以制裁反擊美國敵人法案》(CAATSA)制定的《克林姆林宮報(bào)告》，將俄羅斯114名政治活動(dòng)家、96名商界人士在內(nèi)的210人列為潛在制裁對(duì)象。同時(shí)，財(cái)政部公布進(jìn)一步施壓俄羅斯的措施并發(fā)表聲明稱，制裁體現(xiàn)美國政府對(duì)俄羅斯占領(lǐng)克里米亞的反對(duì)，追隨歐盟最近的延長制裁措施。

美國也意識(shí)到過度使用制裁所帶來的“后遺癥”，為應(yīng)對(duì)金融制裁在盟友合作上面臨的限制和挑戰(zhàn)，開始保持克制、以退為進(jìn)，以協(xié)調(diào)與盟友的關(guān)系。其一，彌合與盟友合作的分歧。為積極聯(lián)合有經(jīng)濟(jì)利益的盟友實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)，美國學(xué)者建議實(shí)施“G7+”機(jī)制，與最符合美國利益的七國集團(tuán)協(xié)商制裁措施，加強(qiáng)與主要盟友制裁政策和監(jiān)管合作，確保美國與盟國政策一致性。*Elizabeth Rosenberg and Peter Harrell，“The Next Generation of Sanctions：A Strategy of Coercive Economic Policy for the Next President”，Center for a New American Security，September 8, 2016，https://www.cnas.org/publications/reports/next-generation-of-sanction(上網(wǎng)時(shí)間：2017年8月27日)為遏制俄羅斯未來干預(yù)西方國家選舉，美國可能發(fā)表歐盟-北約聯(lián)合聲明，確認(rèn)這種干預(yù)將被視為對(duì)全體成員的攻擊，并觸發(fā)強(qiáng)有力的多邊制裁。其二，制裁手段由宏觀打擊轉(zhuǎn)向微觀監(jiān)管。從近期美國對(duì)俄羅斯制裁措施上可以看出，美國開始減少與歐洲盟友的雙邊合作機(jī)制投入，與盟友合作轉(zhuǎn)向微觀技術(shù)和執(zhí)行監(jiān)管層面，防止不同國家法律制度不同和實(shí)施制裁規(guī)則迥異而破壞制裁的有效性。

從美國不斷收緊和加碼的對(duì)俄制裁手段來看，美國正向金融霸權(quán)與政治霸權(quán)聯(lián)動(dòng)，宏觀與微觀結(jié)合的方向發(fā)展。宏觀上，平衡使用金融制裁、軍事力量、外交介入等多種工具，以提高制裁效率和效力。微觀上，開始整合和調(diào)整資源，封堵和調(diào)整技術(shù)和監(jiān)管漏洞。美國也意識(shí)到過度使用霸權(quán)所帶來的“后遺癥”，正在以退為進(jìn)，以維持美國在國際金融秩序中的主導(dǎo)地位，應(yīng)對(duì)金融制裁面臨的限制和挑戰(zhàn)?！?/p>