治理“數(shù)據(jù)造假”，路在何方？

阿計(jì)

6月下旬召開的十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議，審議了統(tǒng)計(jì)法執(zhí)法檢查報(bào)告。此項(xiàng)執(zhí)法檢查是統(tǒng)計(jì)法自2009年修訂后的首次全國(guó)性執(zhí)法檢查，也是本屆全國(guó)人大常委會(huì)履新后啟動(dòng)的首次執(zhí)法檢查。人大監(jiān)督視野對(duì)統(tǒng)計(jì)法治的高度關(guān)注，由此可見一斑。

統(tǒng)計(jì)，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的“晴雨表”，也是科學(xué)決策的“指南針”?？此瞥橄蟮慕y(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，映照著國(guó)計(jì)民生的具體現(xiàn)實(shí)。正因此，真實(shí)性乃是統(tǒng)計(jì)這一公共產(chǎn)品的核心價(jià)值。然而，統(tǒng)計(jì)失真、數(shù)據(jù)注水等現(xiàn)象，恰恰是現(xiàn)實(shí)公共治理屢禁不止的一大頑疾。多年來(lái)，地方GDP總和屢屢遠(yuǎn)超全國(guó)數(shù)據(jù)。今年年初，一些地方政府迫于財(cái)政壓力紛紛對(duì)GDP“擠水分”，即為明證。

加大處罰力度，顯然是遏制統(tǒng)計(jì)造假的一個(gè)重要思路。事實(shí)上，制定于1983年、迄今已歷兩次修改的統(tǒng)計(jì)法，其演進(jìn)方向正是責(zé)任追究機(jī)制日趨嚴(yán)厲。一些相關(guān)規(guī)范，尤其是去年中央深改組審議通過(guò)的《統(tǒng)計(jì)違紀(jì)違法責(zé)任人處分處理建議辦法》，亦為統(tǒng)計(jì)問(wèn)責(zé)提供了細(xì)節(jié)性的制度支持，取得了相當(dāng)成效。但總體而言，因統(tǒng)計(jì)造假而遭嚴(yán)厲懲處的案例罕有所聞，統(tǒng)計(jì)法長(zhǎng)期背負(fù)的“軟法”形象仍未徹底改觀。正如此次執(zhí)法檢查報(bào)告所指出：“統(tǒng)計(jì)執(zhí)法監(jiān)督受到各種制約，處罰偏松偏軟。不敢執(zhí)法、不愿執(zhí)法的現(xiàn)象不同程度存在。”

所謂“受到各種制約”，其中最為嚴(yán)峻的當(dāng)數(shù)統(tǒng)計(jì)所遭遇的權(quán)力干預(yù)。無(wú)論是一些地方政府基于“政績(jī)”追求的“數(shù)據(jù)造假”，抑或一些經(jīng)濟(jì)實(shí)體為了完成任務(wù)的“按需報(bào)數(shù)”，莫不源自權(quán)力的濫用和干預(yù)。另一方面，統(tǒng)計(jì)部門能否獨(dú)立行使職權(quán)，乃是確保統(tǒng)計(jì)真實(shí)性的基石。但多年來(lái)，各級(jí)統(tǒng)計(jì)部門僅僅接受上級(jí)統(tǒng)計(jì)部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，人員配置、任免、經(jīng)費(fèi)、獎(jiǎng)懲等卻由地方政府負(fù)責(zé)。不難想象，在人、財(cái)、物等關(guān)鍵要素均受制于人的境況下，面對(duì)一些地方政府和官員試圖以權(quán)定數(shù)的強(qiáng)大意志，如何能奢望統(tǒng)計(jì)部門守住原則的底線？甚至，迫于干預(yù)壓力而配合造假、替人背鍋，也就不足為奇。

正因此，防范、懲治統(tǒng)計(jì)造假的根本出路，當(dāng)是以提升獨(dú)立性為訴求，變革現(xiàn)行的統(tǒng)計(jì)管理體制。事實(shí)上，早在2006年，吉林就在全國(guó)率先啟動(dòng)了省以下統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)垂直管理試點(diǎn)改革，進(jìn)而大大增進(jìn)了統(tǒng)計(jì)部門的抗干擾能力。2016年10月，中央深改組通過(guò)相關(guān)意見，亦明確提出“探索省級(jí)統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)省以下統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)管理的有效形式”的改革信號(hào)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)看到，以垂直管理為導(dǎo)向的改革路徑，固然有利于破解權(quán)力干預(yù)的困境，但“一刀切”、全方位的垂直管理，也可能引發(fā)改革成本高昂、地方職權(quán)殘缺、行政效率降低等弊端。因而，如何厘定垂直管理的合理邊界，仍是改革工程所面臨的重大挑戰(zhàn)。更為可行的改革思路或許是，將統(tǒng)計(jì)部門的執(zhí)法監(jiān)督職能剝離出來(lái)，單獨(dú)設(shè)置垂直管理的監(jiān)管體系。如此，既能避免削弱地方政府服務(wù)經(jīng)濟(jì)和民生的行政功能，又能以最小代價(jià)實(shí)現(xiàn)強(qiáng)化統(tǒng)計(jì)獨(dú)立性的改革目標(biāo)。

從更深的層面而言，權(quán)力干預(yù)統(tǒng)計(jì)之所以成為一個(gè)頗具“中國(guó)特色”的問(wèn)題，根源就在于長(zhǎng)期以來(lái)，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)常常與政績(jī)大小、職位升遷相掛鉤，甚至衍生出“官出數(shù)字、數(shù)字出官”的怪象，這就必然導(dǎo)致一些官員對(duì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)極度敏感，難抑虛報(bào)浮夸、弄虛作假的沖動(dòng)。而要根治此類“數(shù)據(jù)腐敗”，就必須深度改革現(xiàn)行的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。除了以環(huán)保、民生等新指標(biāo)破除“唯GDP論英雄”的歷史魔咒，更為重要的是推動(dòng)政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)由“數(shù)據(jù)型”向“實(shí)效型”轉(zhuǎn)型，即政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)不再過(guò)多依賴于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，而是更多考量是否真正有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、民生的現(xiàn)實(shí)或長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。如此，才能徹底剪斷政績(jī)、官位、利益與數(shù)據(jù)之間的臍帶，從根本上消除“數(shù)據(jù)腐敗”的動(dòng)力和需求。

人大此次統(tǒng)計(jì)法執(zhí)法檢查，當(dāng)可視為加速統(tǒng)計(jì)法治和改革的重要契機(jī)。無(wú)論是強(qiáng)化統(tǒng)計(jì)問(wèn)責(zé)制度，還是改革統(tǒng)計(jì)管理體制，抑或更新政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，其最終目標(biāo)都是塑造不敢造假、不能造假、不必造假的統(tǒng)計(jì)風(fēng)貌。由此，不僅統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)將真正回歸其本位，亦將引發(fā)提升政府公信、改良政治生態(tài)等諸多輻射效應(yīng)，其前景令人期待，其進(jìn)程更是不容緩行。