進(jìn)一步發(fā)揮破產(chǎn)法作用促進(jìn)“僵尸企業(yè)”出清

□民進(jìn)中央

“推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”已經(jīng)寫入中共十九大報告并寫入黨章，淘汰落后產(chǎn)能、清理“僵尸企業(yè)”是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必然要求。在這方面破產(chǎn)法律制度可以發(fā)揮重要作用。新《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》生效后十年來的實(shí)踐表明，雖然我國破產(chǎn)審判取得了長足的進(jìn)步，但在推進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中，破產(chǎn)法發(fā)揮的作用仍有限。

一是受理的破產(chǎn)案件總量與經(jīng)濟(jì)總量不匹配。2008年至2016年九年間全國法院共審理破產(chǎn)案件25264件（年均2807件）。截至2017年12月21日，2017年度全國法院受理強(qiáng)制清算和破產(chǎn)類案件共計8984件，同比增長58.6%。作為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體相比，我國破產(chǎn)案件數(shù)量明顯偏低。美國每年商業(yè)性質(zhì)的破產(chǎn)案件結(jié)案數(shù)量約為3.93萬件，英國、德國、法國年平均公司破產(chǎn)數(shù)量分別為1.8萬家、3萬家、5.5萬家。

二是受理的破產(chǎn)案件總量與實(shí)際歇業(yè)企業(yè)總量不匹配。大部分資不抵債企業(yè)在退出市場時并未啟動破產(chǎn)程序，破產(chǎn)制度未能發(fā)揮其應(yīng)有的社會調(diào)整作用。2016年我國工商登記部門吊銷的企業(yè)數(shù)量為411387家，吊銷后，本期注銷的企業(yè)數(shù)量僅為22790家，注銷企業(yè)數(shù)量占吊銷企業(yè)數(shù)量的比例為5.53%，這只能說明眾多企業(yè)在受到吊銷處罰之后，并未按照法律規(guī)定進(jìn)行清算并申請注銷登記，而是成為長期無任何生產(chǎn)經(jīng)營活動但又未進(jìn)行清算的“休眠企業(yè)”。而同期全國法院一共受理的破產(chǎn)案件為5665件，用破產(chǎn)程序退出市場的企業(yè)所占退出市場企業(yè)的比例只有1.37%左右。

三是案件審理效率低，導(dǎo)致部分案件社會效果差。法院系統(tǒng)雖然在相關(guān)文件中規(guī)定建立破產(chǎn)案件內(nèi)控審限制度，但實(shí)施效果并不理想。破產(chǎn)案件審理普遍存在審理周期長、成本高、破產(chǎn)企業(yè)的債權(quán)難清收，以及由破產(chǎn)案件引發(fā)出的相關(guān)糾紛（破產(chǎn)衍生訴訟）多等問題。經(jīng)調(diào)查，絕大多數(shù)破產(chǎn)案件的審理周期都在一年以上，普遍的審理周期為三至五年，個別案件長達(dá)近十年。

四是管理人制度等一些制度在具體的施行中遇到了諸多問題。我國現(xiàn)行企業(yè)破產(chǎn)法引入了管理人制度，但該制度在實(shí)踐中的運(yùn)用暴露出了諸多問題。比如管理人名冊的編制原則、編制程序問題，管理人的選任和具體指定方式問題，管理人履行職責(zé)的態(tài)度和水平問題，管理人的報酬支付問題，以及管理人的監(jiān)督和管理人責(zé)任的追究、管理人的職責(zé)權(quán)限過于狹窄等問題。

五是實(shí)踐中諸多具體問題的處理“無法可依”。如關(guān)聯(lián)企業(yè)合并破產(chǎn)問題，無產(chǎn)可破案件破產(chǎn)費(fèi)用的支付問題，破產(chǎn)別除權(quán)的具體行使問題，企業(yè)高管人員的責(zé)任追究問題，適用破產(chǎn)重整程序的條件和形式問題，重整計劃強(qiáng)制批準(zhǔn)的原則和條件問題，破產(chǎn)企業(yè)所持他公司的股權(quán)處置問題以及破產(chǎn)企業(yè)的依法注銷和稅收處置問題等等。

為此，建議：

一、轉(zhuǎn)變立法、行政指導(dǎo)思想。扭轉(zhuǎn)要么不承認(rèn)社會主義國家企業(yè)也會破產(chǎn)，要么用“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)、遷”等行政手段變相處理企業(yè)破產(chǎn)問題，要么用“多兼并，少破產(chǎn)”來消解破產(chǎn)法律制度作用的傾向。嚴(yán)格按照中共十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和中共十九大精神，從體制上消除行政權(quán)力對市場資源的過度干預(yù)和不正當(dāng)配置，發(fā)揮市場機(jī)制在市場資源配置過程中的主導(dǎo)性地位和決定性作用。

二、抓緊啟動對企業(yè)破產(chǎn)法的修改。現(xiàn)行企業(yè)破產(chǎn)法無論從條文還是框架體系，與實(shí)踐要求相比，均顯得十分粗陋。對企業(yè)破產(chǎn)法的大幅度修改已經(jīng)成為推進(jìn)破產(chǎn)法律制度建設(shè)的一個核心問題。包括管理人制度在內(nèi)的諸多重大立法缺陷的解決只能通過修法來完成。

三、進(jìn)一步完善與破產(chǎn)法律制度有效發(fā)揮作用相適應(yīng)的配套制度。一是改革完善破產(chǎn)企業(yè)注銷程序。對《中華人民共和國稅收征收管理法》和國務(wù)院的《中華人民共和國稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》中稅務(wù)注銷條件、程序進(jìn)行修改。建立稅務(wù)機(jī)關(guān)憑法院的破產(chǎn)終結(jié)裁定書辦理稅務(wù)注銷登記的簡易注銷制度，解決稅務(wù)登記“注銷難”。二是解決破產(chǎn)程序中涉稅關(guān)系的處理。本著“不與民爭利”的原則，設(shè)計涉及破產(chǎn)程序的稅收征管制度。由于現(xiàn)行稅法基本上是按照企業(yè)持續(xù)經(jīng)營進(jìn)行制度設(shè)計，所以在稅法和破產(chǎn)法之間形成了諸多空白、模糊，甚至沖突的地方。解決“破產(chǎn)企業(yè)成為納稅大戶”的不正常現(xiàn)象。三是著力解決破產(chǎn)重整之后企業(yè)的信用修復(fù)問題。為重整企業(yè)進(jìn)入正常軌道，掃清信用障礙。四是進(jìn)一步推動“府院聯(lián)動”機(jī)制運(yùn)行的制度化、規(guī)范化。為破產(chǎn)程序順暢推進(jìn)提供強(qiáng)大的制度后盾。五是對實(shí)踐中亟待明確、需要統(tǒng)一尺度的問題，可以先行制定司法解釋予以解決。

四、加強(qiáng)督促檢查，保障法律、司法解釋的實(shí)施。一是著力解決破產(chǎn)案件立案難問題。對各地不同程度存在的立案難、立案亂問題進(jìn)行監(jiān)督檢查。堅決貫徹落實(shí)中共中央《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》和最高人民法院的一系列司法解釋和規(guī)范性文件的規(guī)定，對不收材料、不予答復(fù)、不出具法律文書等現(xiàn)象，發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，通報一起。二是開展破產(chǎn)審判規(guī)范化檢查。主要針對相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)范性文件規(guī)定的落實(shí)情況進(jìn)行檢查，對審判實(shí)踐中的不規(guī)范行為、問題進(jìn)行通報，促進(jìn)破產(chǎn)審判的規(guī)范化。