中期選舉后特朗普政府內(nèi)外政策走向

中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院課題組

[內(nèi)容提要] 2018年美國中期選舉后，民主黨時隔8年重新占據(jù)國會眾議院多數(shù)，這對美國政治生態(tài)和特朗普政府的內(nèi)外政策將產(chǎn)生重要影響。特朗普政府將堅持“美國優(yōu)先”的議程，但將受到國會更多的監(jiān)督和制衡。其“二次減稅”和移民政策將遇到很大阻力，擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策也不會順利，而在打擊毒品方面則能夠獲得較多的支持。外交領(lǐng)域，美國對外貿(mào)易談判會被注入環(huán)保、勞工標(biāo)準(zhǔn)等更多民主黨重視的內(nèi)容，其“印太”戰(zhàn)略的推進(jìn)和其他地區(qū)戰(zhàn)略不會受到太大影響，而持續(xù)僵持的美俄關(guān)系和信任受損的美歐關(guān)系則難以出現(xiàn)明顯變化。中美元首在布宜諾斯艾利斯的會晤對穩(wěn)定雙邊關(guān)系意義重大，但在美國將中國明確列為競爭對手并實施競爭戰(zhàn)略的背景下，即使中美經(jīng)貿(mào)談判取得進(jìn)展，雙方在高科技和社會文化領(lǐng)域的摩擦也會增多，在臺灣、南海、人權(quán)等傳統(tǒng)問題上的博弈也可能趨于激烈。

2017年1月美國總統(tǒng)特朗普執(zhí)政后，全力推動以右翼民粹為特征的“美國優(yōu)先”議程，在美國國內(nèi)和國際社會掀起巨大波瀾。2018年11月的美國中期選舉，“既是對特朗普兩年執(zhí)政的考核，也是對其所代表的民粹主義的公投”。[注]“Midterm Elections 2018: Why They Are Important for the World,” https://www.theweek.co.uk/donald-trump/95501/midterm-elections-2018-why-they-are-important.(上網(wǎng)時間：2018年11月25日)此次選舉后，民主黨時隔八年將重新控制國會眾議院，在美國政治極化和社會分裂的背景下，這將對特朗普政府的內(nèi)外政策，包括其對華政策產(chǎn)生重要影響。本文以前瞻性和政策性為導(dǎo)向，著重分析美國未來一個時期的政策走向。

一、美國政治生態(tài)的新變化

2018年的中期選舉改變了美國府會、兩黨的政治力量結(jié)構(gòu)，選舉中表現(xiàn)出的種種新跡象、新動向預(yù)示著特朗普政府的執(zhí)政環(huán)境更為復(fù)雜。特朗普和兩黨均極為重視此次選舉，特朗普視此為2020年大選的前哨戰(zhàn)，而近年來屢戰(zhàn)屢敗的民主黨則將其當(dāng)作“翻身仗”。選舉競爭異常激烈，選民投票率為1966年中期選舉以來最高，而選舉花費高達(dá)52億美元，是美國歷史上最燒錢的一次中期選舉。眾議院選舉中，選前民主黨控制193席，選后至少贏得235席，奪回了2010年中期選舉后丟掉的控制權(quán)。民主黨候選人還比共和黨候選人多贏得800多萬張選票，是1974年以來民主黨在眾議院中期選舉中獲得的最大勝利。[注]Allan Smith, “Democrats Won House Popular Vote by Largest Midterm Margin Since Watergate,” Nov. 22, 2018, https://www.nbcnews.com/politics/elections/democrats-won-house-popular-vote-largest-midterm-margin-watergate-n938996.(上網(wǎng)時間：2018年11月25日)參議院選舉中，共和黨贏得53席，比選前的51席有所增加，繼續(xù)維持對參議院的控制權(quán)。相較第115屆國會期間共和黨控制白宮和國會兩院，2019年初開張的第116屆國會兩院將分屬兩黨控制，美國將由“一致政府”過渡為“分立政府”。除國會眾議院外，民主黨在州長和州議會選舉中也有所斬獲：民主黨州長將從17位增至23位，共和黨州長從33位減至27位；全美99個州議會中的87個進(jìn)行了選舉，其中7個州議會的控制方由共和黨變?yōu)槊裰鼽h。[注]“2018 Election Analysis: Partisan Balance of State Legislative Chambers,” Nov.7, 2018, https://ballotpedia.org/2018_election_analysis:_Partisan_balance_of_state_legislative_chambers.(上網(wǎng)時間：2018年12月5日)受此影響，民主黨的“三控州”(trifecta states,州長和州議會兩院多數(shù)均屬民主黨)也增加了7個。

民主黨通過“認(rèn)同政治”推動“藍(lán)色浪潮”贏得眾議院選舉，使新一屆國會呈現(xiàn)兩大特點：一是前所未有地多元化，女性和少數(shù)族裔群體成為亮點。[注]丁奎松：“美國中期選舉評析”，《國際研究參考》，2018年第11期，第1～11頁。通過推動針對特朗普和共和黨的“婦女大游行”(Women’s March)和“我也是”(Me too)運動，民主黨有效調(diào)動了女性選民的參政熱情并取得豐厚的政治回報。根據(jù)《紐約時報》報道，截至2018年11月底，新當(dāng)選的100位眾議員中有37位為女性(其中35名為民主黨人)，加上連任成功的女議員，新一屆國會女議員數(shù)量將超過100位，成為美國歷史上最具女性代表性的國會。同時，利用少數(shù)族裔對特朗普政府移民政策的強烈不滿，民主黨對這類群體也進(jìn)行了有效的動員。據(jù)統(tǒng)計，拉美裔、非洲裔選民的投票率較2016年分別增加174%和157%。最終，少數(shù)族裔議員占到新議員比例的近1/4，創(chuàng)造了多個歷史第一。例如，國會將迎來首批兩位印第安原住民女性眾議員、首批兩位穆斯林女議員和更多拉美裔眾議員，有望成為族裔最多元化的一屆國會。[注]Samantha Cooney, “Here Are Some of the Women Who Made History in the Midterm Elections,” Time,Nov.19, 2018, http://time.com/5323592/2018-elections-women-history-records/.(上網(wǎng)時間：2018年12月5日)二是民主黨左翼力量增強。與2014年或2016年國會選舉相比，2018年自我標(biāo)榜為進(jìn)步主義者的聯(lián)邦眾議員候選人比例大幅增加，數(shù)值從26%、29%上升到44%，而秉持進(jìn)步主義理念的美國“民主社會主義者”(The Democratic Socialists of America，DSA)成員已從7000人增至5萬人。[注]Elaine Kamarck, “What the Primaries Say About the Future of Democrats,” The New York Times, Oct. 9, 2018, https://www.nytimes.com/2018/10/09/opinion/democrats-primaries-progressives-democratic-socialists-.html?rref=collection%2Ftimestopic%2FBrookings%20Institution; Alexi McCammond, “By the Numbers: Democratic Socialist Victories in the 2018 Midterms,” Sep. 15, 2018, https://www.axios.com/democratic-socialist-candidates-who-have-won-in-2018-midterms-6bf604a3-ee98-4ab3-9e63-349aec324c43.html.(上網(wǎng)時間：2018年12月5日)民主黨新議員中，25名自稱進(jìn)步主義者，其中4人在特朗普2016年贏得的國會選區(qū)獲勝。[注]Catie Edmondson and Jasmine C. Lee, “Meet the New Freshmen in Congress: More Democrats, Diversity and Women,” The New York Times, Nov. 30, 2018, https://www.nytimes.com/interactive/2018/11/28/us/politics/congress-freshman-class.html.(上網(wǎng)時間：2018年12月5日)有媒體稱，此次選舉見證了“美國社會主義運動在幾代人退隱之后的重生”。[注]Graham Vyse, “ Democratic Socialists Rack Up Wins in States,” Nov. 9, 2018, http://www.governing.com/topics/politics/gov-ocasio-cortez-tlaib-Democratic-Socialists-state-level.html.(上網(wǎng)時間：2018年12月5日)“千禧一代”的年輕人是推動民主黨左翼聲勢壯大的重要力量。備受矚目的紐約州第14選區(qū)的當(dāng)選議員亞歷山德里婭·奧卡西奧-科爾特斯(Alexandria Ocasio-Cortez)年僅29歲，其堅持全民醫(yī)保、減免大學(xué)生學(xué)費、給富人加稅等“社會主義主張”，在美國政壇非常活躍。這預(yù)示著佛蒙特州參議員桑德斯、馬薩諸塞州參議員沃倫等老牌左翼議員后繼有人，新老兩代左翼實現(xiàn)政治理念代際傳遞和交接，將合力在國會推進(jìn)左翼議程。

中期選舉后的這些新變化，將使特朗普政府面臨更復(fù)雜的決策環(huán)境。首先是國會眾議院將加大對特朗普的監(jiān)督和制衡。嚴(yán)重的政治極化，使內(nèi)耗式的政治斗爭成為美國政治的重要內(nèi)容。新一屆國會，眾議院民主黨人有了調(diào)查白宮、傳訊證人、調(diào)閱文件等權(quán)力,在問責(zé)聯(lián)邦政府決策方面處于更強勢的位置。被民主黨提名為新一屆眾議院議長的老牌政治家佩洛西，明確表示國會將“恢復(fù)對特朗普的監(jiān)督與制衡”。針對特朗普的“通俄門”、“違反競選資金法”及“妨礙司法”等調(diào)查，民主黨議員必然持續(xù)推動，部分議員甚至?xí)l(fā)起彈劾。特朗普政府在稅收、能源、醫(yī)改和移民等問題上的政策也會受到更多掣肘。

其次是“鐵銹帶”較穩(wěn)固的“藍(lán)墻”促使特朗普政府重新思考既有政策的后果。“鐵銹帶”是特朗普入主白宮的關(guān)鍵，也是其執(zhí)政后竭力鞏固的政治戰(zhàn)場。但中期選舉結(jié)果表明，特朗普在2016年大選中贏得的賓夕法尼亞、俄亥俄、密歇根和威斯康星各州，對共和黨的支持并不穩(wěn)固，這些州的民主黨聯(lián)邦參議員均成功連任，賓夕法尼亞州的四個選區(qū)、艾奧瓦州的兩個選區(qū)和密歇根州的兩個選區(qū)也“由紅變藍(lán)”。出于贏得2020年大選的考慮，特朗普及其競選團(tuán)隊、共和黨的策略師們將評估“失利原因”。如果他們將其歸咎于特朗普“不在選票上”而未能有效動員支持者，特朗普將延續(xù)既定的政治戰(zhàn)略。但如果認(rèn)定醫(yī)保、反墮胎政策過于保守或貿(mào)易政策過于激進(jìn)，特朗普政府可能會適當(dāng)調(diào)整相關(guān)政策。畢竟，在美國傳統(tǒng)紅州和藍(lán)州確定的政治版圖基本不變的情況下，“鐵銹帶”選民的政治傾向?qū)⒃俅螞Q定特朗普的政治命運。

再次，美國社會的分裂還可能加劇。特朗普政府不僅急速扭轉(zhuǎn)奧巴馬時期的自由主義政策，而且顛覆了20世紀(jì)60年代美國民權(quán)運動以來在政治和社會各領(lǐng)域形成的“政治正確”。其訴諸民粹主義突破兩黨共識、挑戰(zhàn)三權(quán)分立的政治制度的做法，在激化美國種族、貧富和代際等社會矛盾的基礎(chǔ)上，又在移民、女權(quán)、教育等方面制造了新的矛盾。值得重視的是，特朗普當(dāng)選總統(tǒng)以來，美國國內(nèi)各種具有明確政治訴求的社會運動此起彼伏，極右勢力和草根左翼力量均十分活躍。中期選舉前極右勢力制造的國內(nèi)恐怖襲擊事件和槍殺猶太人事件等，均表明美國社會的戾氣很重、矛盾非常尖銳，這將繼續(xù)影響特朗普政府的決策方式和政策實踐。

這次中期選舉的結(jié)果反映出美國社會對右翼民粹主義思潮的情緒爆發(fā)，也是自由派和左翼合流對特朗普政府的反擊。[注]丁奎松：“美國中期選舉評析”，《國際研究參考》，2018年第11期，第1～11頁。但從共和黨擴(kuò)大在參議院的優(yōu)勢和特朗普的助選情況來看，特朗普總統(tǒng)仍擁有相當(dāng)?shù)膱?zhí)政優(yōu)勢。一方面，其選民基本盤較為穩(wěn)固。當(dāng)選總統(tǒng)以來，特朗普在共和黨選民群體中的支持率一直在85%以上，這為其強勢施政奠定了民意基礎(chǔ)。部分共和黨精英雖然不待見特朗普，但基于保守主義理念和選舉考量，總體上繼續(xù)支持特朗普推行的保守主義議程。作為美國聯(lián)邦政府行政權(quán)力的總代表，特朗普對共和黨也顯示出巨大影響力。特朗普在選舉期間共為75名眾議員和參議員候選人背書，這些人勝選的比例分別為42%與55%。在特朗普親自助選的眾議員參選人中，高達(dá)69%的參選人最終贏得相關(guān)選區(qū)。[注]Elaine Kamarck, “Trump Endorsed 75 Candidates in the Midterms. How Did They Fare on Election Day?” Nov. 7, 2018, https://www.brookings.edu/blog/fixgov/2018/11/07/trump-endorsed-75-candidates-in-the-midterms-how-did-they-fare-on-election-day/.(上網(wǎng)時間：2018年11月15日)。關(guān)于特朗普對共和黨的影響，參見刁大明：“試析美國共和黨的‘特朗普化’”，《現(xiàn)代國際關(guān)系》，2018年第10期，第38～45頁。更重要的是，繼續(xù)控制參議院多數(shù)的共和黨如果和特朗普更緊密地綁定在一起，不僅能夠否決民主黨的彈劾動議，還將在人事和政策上給予特朗普更多的支持。另一方面，民主黨內(nèi)部的分裂也容易被特朗普及共和黨利用。在民主黨內(nèi)部，新生力量持續(xù)反對佩洛西等建制派，部分議員主張在彈劾和政策問題上采取更具對抗性的態(tài)度，但被黨內(nèi)大佬壓制。如何平衡左翼新興力量與選舉時作用關(guān)鍵的中間選民，如何利用在眾議院的立法優(yōu)勢設(shè)置議程而非僅僅扮演破壞者的角色，如何團(tuán)結(jié)本黨各派別等，都將成為民主黨迎戰(zhàn)2020大選前需要做好的功課。在與民主黨的斗爭中，特朗普及共和黨人正竭力將對手描繪成“激進(jìn)化”的政黨。白宮甚至在選前公布了一份長達(dá)70多頁的報告，以“警告”那些對左翼社會主義抱有幻想的選民。因此，民主黨也面臨著既要鞏固黨內(nèi)團(tuán)結(jié)以對抗特朗普和共和黨，又要充分利用手中權(quán)力來設(shè)定2020年大選話語權(quán)的挑戰(zhàn)。

二、 特朗普政府國內(nèi)政策前瞻

在執(zhí)政的頭兩年里，特朗普總統(tǒng)通過頒布總統(tǒng)行政令及利用共和黨控制國會的有利形勢，在減稅、放松對企業(yè)和銀行的監(jiān)管、推動傳統(tǒng)能源生產(chǎn)及消費、打擊非法移民等方面成效顯著。在政治極化和重大立法投票均以黨派劃線的背景下，奪得眾議院控制權(quán)的民主黨必然會給特朗普和共和黨制造更大障礙。但另一方面，如果民主黨的阻撓戰(zhàn)略被賦予過于露骨的政治斗爭色彩，也容易引發(fā)選民的不滿并損害本黨的形象和利益。因此，除非未來出現(xiàn)特朗普受到彈劾和重大的外部事件，兩黨和府會將延續(xù)斗爭為主、合作為輔的互動模式。

減稅既是特朗普政府刺激經(jīng)濟(jì)的重要手段，也符合共和黨傳統(tǒng)的小政府理念，與里根、小布什等共和黨政府的做法一脈相承。在成功為企業(yè)和個人大幅減稅后，[注]2017年12月特朗普簽署《減稅和就業(yè)法案》，將企業(yè)所得稅率從35%降至21%，對企業(yè)海外利潤的稅率從35%降至15.5%(現(xiàn)金部分)和8%(非現(xiàn)金部分)，并調(diào)低個人所得稅的大部分稅率。這個被稱為“美國30年來規(guī)模最大的減稅法案”受到企業(yè)界的歡迎，但參眾兩院的民主黨議員均反對該法，并批評獲益者是大企業(yè)和富人而非普通民眾。在民主黨參議員卡瑪拉·哈里斯(Kamala Harris)提出“廢除共和黨的減稅法而代之以為中低收入家庭減稅的法案”后，特朗普聲稱將為中產(chǎn)階級減稅10%。[注]Sophie Tatum ,“Trump Says GOP Working on Tax Plan for Middle Class,” CNN, Oct. 20, 2018, https://edition.cnn.com/2018/10/20/politics/donald-trump-tax-middle-income/index.html.(上網(wǎng)時間：2018年12月8日)即便特朗普出于選舉考慮提出具體的“二次減稅”計劃，能否獲得國會支持并不確定。包括查爾斯·舒默、南希·佩洛西在內(nèi)的民主黨領(lǐng)袖一直抨擊共和黨的減稅法讓大企業(yè)和富豪獲益，哈里斯等則堅持首先要“廢除”現(xiàn)有減稅法，其他一些議員則主張新法必須考慮將企業(yè)稅重新上調(diào)至24%，所得稅款用于基礎(chǔ)設(shè)施投資。[注]“Kamala Harris and Other Prominent Democrats Want to Repeal Trump’s Tax Cuts and Replace Them With Cash Payouts for the Poor and Working Class,” CNBC,Oct.19, 2018, https://www.cnbc.com/2018/10/19/kamala-harris-democrats-push-to-repeal-and-replace-trump-tax-cuts.html.(上網(wǎng)時間：2018年11月20日)可以想見，控制參議院的共和黨不會支持民主黨的方案，而在不觸碰“既得利益”的前提下推動必然加大財政赤字的新法，又會受到兩黨黨內(nèi)財政保守派的反對，因此新減稅法的前景并不樂觀。

加大基礎(chǔ)設(shè)施投資最容易形成兩黨共識，但政治斗爭同樣為其蒙上陰影。兩黨均認(rèn)為大規(guī)模修繕和新建交通、能源和通訊等基礎(chǔ)設(shè)施能夠刺激經(jīng)濟(jì)增長并創(chuàng)造大量就業(yè)。不過，奧巴馬政府雄心勃勃的基建計劃，因共和黨控制的國會和州政府抵制，投入規(guī)模和經(jīng)濟(jì)效果大打折扣。前車之鑒讓美國輿論對特朗普政府的基建政策前景持謹(jǐn)慎態(tài)度。2018年2月，白宮提出2019財年預(yù)算綱要，計劃為基礎(chǔ)設(shè)施提供210億美元，未來10年則重新分配2000億美元的聯(lián)邦基金，作為種子資金刺激各州、地方政府和私營部門為基建項目融資，以期最終形成1.5萬億美元的投資。同月，不甘示弱的民主黨拋出由聯(lián)邦政府投資1萬億美元、創(chuàng)造1500萬個就業(yè)的基建計劃。2018年3月特朗普簽署《2018財年綜合撥款法》，滿足了白宮對年度基建計劃的撥款要求，但落實更宏偉的計劃則需要民主黨的支持。[注]Hazel Bradford ,“Trump Signs Spending Deal with $21 Billion for Infrastructure,” March 23,2018, https://www.pionline.com/article/20180323/ONLINE/180329915/trump-signs-spending-deal-with-21-billion-for-infrastructure.(上網(wǎng)時間：2018年11月20日)白宮前國家經(jīng)濟(jì)委員會主席加里·科恩曾樂觀地表示，民主黨控制眾議院后若提出1萬億美元的基建議案，特朗普總統(tǒng)肯定會簽署。[注]Diana Stancy Correll, “Democrats Poised to Address Infrastructure if They Win the House,” Washington Examiner, Sep. 25, 2018, https://www.washingtonexaminer.com/news/democrats-poised-to-address-infrastructure-if-they-win-the-house.(上網(wǎng)時間：2018年11月20日)不過，爭相向選民開口頭支票容易，制定政策因牽扯巨大的利益分配和復(fù)雜的政治盤算，必然“橫生枝節(jié)”。迄今兩黨和兩黨黨內(nèi)在基建的投入規(guī)模、融資方式、項目重點上存在明顯分歧。例如在融資方式上，民主黨傾向于動用更多聯(lián)邦資金，并建議征收燃油稅或里程稅上繳國庫，而共和黨則希望激勵地方政府和私營企業(yè)的參與。[注]同上注。在投資重點上，民主黨希望聚焦新能源、數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域，服務(wù)其應(yīng)對氣候變化的政策目標(biāo)，而共和黨則青睞傳統(tǒng)能源領(lǐng)域。圍繞具體項目，議員們在為本州或本選區(qū)爭奪“豬肉桶”上毫不客氣，激烈的討價還價必然導(dǎo)致決策緩慢。相較利益紛爭和意見分歧，美國基建面臨的最大障礙仍來自政治博弈：民主黨擔(dān)心如果支持了“撒謊成性”的特朗普，后者將“不斷出席各種基建項目剪彩活動”，在攬功的同時反而攻擊民主黨不想作為。[注]Matthew Yglesias, “House Democrats Must Resist Trump’s Infrastructure Trap,”Vox, Nov. 9, 2018, https://www.vox.com/policy-and-politics/2018/11/9/18075086/house-democrats-trump-infrastructure-deal-trap.(上網(wǎng)時間：2018年11月20日)一旦政治考慮壓倒合作意愿，美國基建的規(guī)模、時機(jī)和效果均會受到很大影響。

不管“二次減稅”和基建計劃前景如何，美國財政赤字和債務(wù)問題都會愈加嚴(yán)重。根據(jù)美國財政部公布的數(shù)據(jù)，聯(lián)邦政府2018財年的財政赤字為7790億美元，較上一財年增長17%，為奧巴馬執(zhí)政的2012年以來新高。特朗普執(zhí)政以來，聯(lián)邦政府債務(wù)猛增2萬億美元，2018年11月債務(wù)總額已高達(dá)21.8萬億美元。參眾兩院稅務(wù)聯(lián)合委員會的預(yù)測顯示，減稅政策在未來10年還將讓聯(lián)邦財政赤字增加1.46萬億美元。除減稅外，兩黨支持的政府開支增加也是赤字猛增的重要原因。特朗普和共和黨竭力廢除和取代“奧巴馬醫(yī)改法”的一個理由是壓縮醫(yī)保開支，但遭到享受到醫(yī)保好處的民眾強烈反對。此次中期選舉，共和黨丟掉一些城郊選區(qū)的席位，選民對共和黨醫(yī)保政策的不滿是重要因素。既然醫(yī)保和社會安全等開支“不能碰”，美軍軍費又在增加，聯(lián)邦政府財政赤字便增長迅速。[注]Josh Dawsey and Damian Paletta, “Trump Demands Action To Reduce Deficit, Pushes New Deficit Spending,” The Washington Post, Nov. 25,2018, https://www.washingtonpost.com/politics/trump-demands-action-to-reduce-deficit-and-pushes-new-deficit-spending/2018/11/25/86bdf120-d88c-11e8-9559-712cbf726d1c_story.html?utm_term=.b13daf3efa9a.(上網(wǎng)時間：2018年12月5日)感受到財政壓力的特朗普要求政府部門制定削減預(yù)算的方案，但削減民生支出必然會遭到民主黨的堅決反對，美國政府在財政上的兩難很可能影響其減稅和基建計劃。

嚴(yán)打非法移民是特朗普的核心競選承諾和施政重點。通過頒布“旅行禁令”、實行“骨肉分離”政策、取消對“庇護(hù)城市”的聯(lián)邦資助、廢除“童年抵美者暫緩遣返”計劃(DACA)等舉措，特朗普在移民問題上成功鞏固了共和黨基礎(chǔ)選民。盡管多項政策被聯(lián)邦法院叫?；蚱扔趬毫ψ龀稣{(diào)整，特朗普仍“矢志不渝”。中期選舉前后，其利用中美洲“大篷車”移民問題制造“邊境危機(jī)”，不僅禁止非法入境者申請庇護(hù)，還派軍隊幫助巡邏人員加強邊境管控。在修建美墨邊境墻問題上，因民主黨的抵制，最終國會為“邊境墻規(guī)劃和設(shè)計”及其他維護(hù)邊境安全的撥款離特朗普的要求相差甚遠(yuǎn)。另外，特朗普和部分共和黨議員還力圖限制合法移民，推動調(diào)整“家屬移民”和綠卡抽簽制度、取消“出生公民權(quán)”政策，但這些均與民主黨的理念和政策主張相悖，必然在新一屆國會受到掣肘。

打擊毒品犯罪是特朗普政府的另一政策重點，并罕有地得到民主黨的支持。毒品問題是美國的老問題，近年阿片類藥物的濫用問題突出，2017年全美有超過4.9萬人死于此類藥物濫用。特朗普政府通過加大資金投入、保護(hù)邊境、支持執(zhí)法、嚴(yán)懲毒販等予以應(yīng)對。在此過程中，特朗普政府得到民主黨和國際社會的支持。2018年年初，特朗普簽署民主黨議員提出的《以技術(shù)手段探測非法違禁品以打擊國際毒品走私法案》，9月則在聯(lián)合國主持題為“關(guān)于世界毒品問題的全球行動呼吁”的高級別會議，推動國際社會合作。未來特朗普在該問題上至少不會遇到政治阻礙，但毒品問題根深蒂固，徹底解決非常困難。

三、 特朗普政府外交政策展望

與國內(nèi)政治和國內(nèi)政策不同，中期選舉的結(jié)果對美國外交政策影響有限。特朗普政府將堅持以“美國優(yōu)先”為原則的外交政策，但由于特朗普將很快投入2020年總統(tǒng)大選，其外交為內(nèi)政服務(wù)的傾向?qū)⒂用黠@。一種看法認(rèn)為，內(nèi)政上遭遇挫折的特朗普將會通過制造外交危機(jī)以轉(zhuǎn)移國內(nèi)視線。[注]Anne-Marie Slaughter and Elmira Bayrasli, “US Foreign Policy After the Midterm Election,” Project Syndicate, Nov. 21, 2018, https://www.project-syndicate.org/commentary/american-foreign-policy-after-midterms-by-anne-marie-slaughter-and-elmira-bayrasli-2018-11.(上網(wǎng)時間：2018年11月28日)換言之，其外交政策目標(biāo)將不僅局限于外交領(lǐng)域，而會更多考慮國內(nèi)政治因素。

進(jìn)一步打開國外市場、推動制造業(yè)和資金回流及修改國際規(guī)則，為美國撈取更大的經(jīng)濟(jì)利益，是特朗普政府經(jīng)濟(jì)外交的主要目標(biāo)。通過訴諸關(guān)稅手段并堅持雙邊談判，特朗普與墨西哥、加拿大達(dá)成新的自貿(mào)協(xié)議，并完成與韓國的自由貿(mào)易升級談判。民主黨控制眾議院后，將在一定程度上迫使特朗普更多地考慮和接受民主黨人在貿(mào)易上的訴求。一方面，由于國會對總統(tǒng)達(dá)成的國際貿(mào)易條約具有審議權(quán)，民主黨可能借此威脅否決或拖延白宮已經(jīng)達(dá)成的貿(mào)易協(xié)定，目的是讓特朗普成為“跛鴨”。[注]Taegan Goddard, “New Trade Deal Unlikely to Be Ratified,” Oct. 1, 2018, https://politicalwire.com/2018/10/01/new-trade-deal-unlikely-to-be-ratified/.(上網(wǎng)時間：2018年12月8日)例如，對于特朗普政府與墨西哥和加拿大達(dá)成的新貿(mào)易協(xié)定，眾議院有可能在涉及勞工、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等條款上提出不同看法而延遲批準(zhǔn)協(xié)議，這將使特朗普失去與其他國家進(jìn)行經(jīng)貿(mào)談判的重要籌碼，對特朗普的經(jīng)濟(jì)外交成績造成負(fù)面沖擊。另一方面，眾議院還可能牽制特朗普政府推動新的貿(mào)易談判。美國貿(mào)易代表羅伯特·萊特希澤(Robert Lighthizer)2018年10月底告知國會，美國政府將使用“貿(mào)易促進(jìn)權(quán)”與日本、歐盟和脫歐后的英國分別開展貿(mào)易談判。[注]Office of the United States Trade Representative, “Trump Administration Announces Intent to Negotiate Trade Agreements with Japan, the European Union and the United Kingdom,” Oct. 2018, https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2018/october/trump-administration-announces.(上網(wǎng)時間：2018年11月20日)兩黨對貿(mào)易談判的優(yōu)先事項有不同看法，共和黨占多數(shù)的參議院希望達(dá)成類似美墨加的新貿(mào)易協(xié)定，而民主黨則有更多的政治考量。因此，國會對待特朗普政府經(jīng)貿(mào)談判的態(tài)度，將在一定程度上決定其經(jīng)濟(jì)外交的前景。

從人事層面看，從眾議院議長到眾議院各委員會主席的職位從共和黨手中轉(zhuǎn)至民主黨，會在小范圍內(nèi)壓縮特朗普在外交上騰挪的空間。民主黨普遍認(rèn)為，共和黨議員對特朗普的外交政策過于放任，要求更嚴(yán)格地審視國務(wù)院和國防部的預(yù)算與行動；美國應(yīng)更重視氣候變化等長期性、全球性挑戰(zhàn)；在處理與俄羅斯、沙特和朝鮮等國家的關(guān)系時，政策應(yīng)當(dāng)更加強硬。因此，與美國對外政策相關(guān)的外交事務(wù)、軍事、情報委員會主席由民主黨議員牽頭后，會試圖“修正”特朗普政府的對外政策。此前已經(jīng)有民主黨議員提出，新一屆眾議院應(yīng)該加強對國務(wù)院和美國國際開發(fā)署的監(jiān)督，調(diào)查特朗普在海外的利益沖突問題，要求特朗普對俄羅斯更加強硬，更新在海外使用軍力的授權(quán)法案，審議國防部的開支，提升美國軍隊的包容性，結(jié)束美國對也門戰(zhàn)事的支持，阻止特朗普推動美國核武庫現(xiàn)代化等。[注]Alex Ward, “Democrats Won the House-May Be in Trouble,” Vox, Nov. 7, 2018, https://www.vox.com/policy-and-politics/2018/11/1/18044158/midterm-elections-democrats-house-foreign-policy-trump-military-russia-intel.(上網(wǎng)時間：2018年11月20日)

然而，由于總統(tǒng)在外交上擁有更多實權(quán)，在美國政府的地區(qū)或大國戰(zhàn)略方面，民主黨控制的眾議院只能發(fā)揮有限的“調(diào)查研究”作用，[注]Uri Friedman, “House Democrats Want to Investigate Trump’s Foreign Policy,” The Atlantic, Nov. 9, 2018, https://www.theatlantic.com/international/archive/2018/11/house-democrats-investigate-trump-foreign-policy/575401/.(上網(wǎng)時間：2018年11月20日)很難從立法層面逼迫特朗普政府大幅改變對外戰(zhàn)略走向。例如，特朗普執(zhí)政后力推的“印太戰(zhàn)略”雖然改頭換面，其本質(zhì)卻仍是奧巴馬時代“亞太再平衡”戰(zhàn)略的延續(xù)，兩黨對21世紀(jì)的未來屬于亞太或印太這一認(rèn)知并無實質(zhì)分歧?！坝√珣?zhàn)略”既是為及時調(diào)整美國有限的戰(zhàn)略資源，迎合“東升西降”的國際大勢，也是為及時遏制中國在這一地區(qū)的發(fā)展勢頭，以維持美國的霸權(quán)地位。因此，中期選舉后不久，美國副總統(tǒng)邁克爾·彭斯(Michael Pence)在2018年亞太經(jīng)合組織工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會發(fā)表演講時就繼續(xù)強調(diào)美國對該地區(qū)的承諾，并不忘在多處以負(fù)面口吻提及中國。[注]The White House, “Remarks by Vice President Pence at the 2018 APEC CEO Summit,” Nov. 16, 2018, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-vice-president-pence-2018-apec-ceo-summit-port-moresby-papua-new-guinea/.(上網(wǎng)時間：2018年11月25日)在中東戰(zhàn)略上，特朗普政府仍將以遏制伊朗影響力、鞏固傳統(tǒng)盟友體系、推動巴以和平進(jìn)程為主要任務(wù)。而在對非洲戰(zhàn)略上，美國將在推動對自己有利的經(jīng)貿(mào)協(xié)議基礎(chǔ)上，從競爭和零和思維的角度抵制中國和俄羅斯在非洲的影響力。

在大國關(guān)系方面，特朗普政府將基本延續(xù)原有方向和框架，不會出現(xiàn)劇烈變動。對俄政策上，盡管特朗普執(zhí)政后有意推動美俄關(guān)系緩和，但無奈受制于與“干選門”“通俄門”等有關(guān)的國內(nèi)政治及輿論影響，不僅未能實現(xiàn)兩國關(guān)系快速解凍，反而在國會推動下加強對俄制裁，導(dǎo)致美俄關(guān)系陷入新僵局。民主黨主掌眾議院后，美國國內(nèi)政治在美俄關(guān)系中的掣肘作用將更加突出。從特朗普當(dāng)選之初，民主黨人就沒有停止過對特朗普的攻擊，民主黨人可能陸續(xù)推動發(fā)起針對“通俄門”的調(diào)查和傳喚，雖然難以彈劾特朗普，但足以挫傷其銳氣，牽制其對俄政策。在特朗普余任，即便美俄兩國領(lǐng)導(dǎo)人能夠再次會晤，其作用也將大打折扣。對歐政策上，特朗普政府初期以強勢外交促使歐盟在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域讓步，雙方在達(dá)成原則性共識基礎(chǔ)上應(yīng)能在2019年上半年開啟自貿(mào)談判，進(jìn)入“邊打邊談”狀態(tài)。在安全領(lǐng)域，美歐雖齟齬不斷，但美國仍重視北約安全紐帶的作用，歐洲則在短期內(nèi)無法實現(xiàn)真正的“戰(zhàn)略自主”。然而，未來歐洲在美國全球戰(zhàn)略中的地位下滑已是大勢所趨，特朗普對歐洲“戰(zhàn)略撤退”不僅對歐洲造成沖擊，甚至可能危害歐洲利益、威脅歐洲價值，導(dǎo)致未來美歐同盟關(guān)系進(jìn)一步松散化。[注]張蓓、孫成昊：“特朗普執(zhí)政以來美歐關(guān)系的變化、動因及影響”，《國際展望》，2018年第6期，第69～71頁。

在一些原本兩黨就存在爭議的具體外交議題上，特朗普政府的政策或?qū)⑹艿矫裰鼽h更大的質(zhì)疑和沖擊，但真正的政策意義恐怕有限。如在敘利亞問題上，民主黨長期呼吁對敘動武應(yīng)尋求國會授權(quán)，然而，兩黨實際上都沒有拿出結(jié)束敘利亞戰(zhàn)爭或增兵的更好方案，這樣的質(zhì)疑反而會給特朗普向國會“甩包袱”的機(jī)會，將敘利亞問題的久拖不決怪罪于民主黨的優(yōu)柔寡斷。在朝鮮半島問題上，民主黨認(rèn)為應(yīng)加強美朝接觸的透明性，民主黨議員艾略特·恩格爾(Eliot Engel)曾提出要求白宮向眾議院匯報與朝鮮對話進(jìn)展的法案。[注]Eliot Engel , “H.R.6012 - North Korea Nuclear Baseline Act,” June 6, 2018, https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/6012/text.(上網(wǎng)時間：2018年11月20日)在這種情況下，美國和朝鮮方面都可以將未能順利推動談話的責(zé)任推給試圖制衡特朗普對外施策的眾議院，民主黨非但無法塑造美朝接觸進(jìn)程，反將成為美朝對話不暢的借口。

四、 特朗普政府對華政策前景

從2017年的平穩(wěn)過渡到2018年的快速下滑，從過去40年的全面接觸到當(dāng)前和未來一個時期的競爭加劇，中美關(guān)系正經(jīng)歷歷史性的重大調(diào)整。經(jīng)貿(mào)關(guān)系從雙邊關(guān)系的壓艙石變?yōu)槟Σ猎?，折射雙邊關(guān)系的新變化。特朗普政府不顧美國國內(nèi)商界、企業(yè)界和中國的反對，對華挑起大規(guī)模貿(mào)易摩擦并采取極限施壓手段，一度導(dǎo)致中美關(guān)系持續(xù)緊張，這種緊張向其他領(lǐng)域的延伸，使外界普遍擔(dān)憂美國要對中國開展“新冷戰(zhàn)”。[注]Michael C. Bender, Gordon Lubold, Kate O’Keeffe and Jeremy Page, “U.S. Edges Toward New Cold-War Era With China,” The Wall Street Journal, Oct. 12, 2018, https://www.wsj.com/articles/u-s-edges-toward-new-cold-war-era-with-china-1539355839. (上網(wǎng)時間：2018年10月18日)直至2018年12月1日中美元首布宜諾斯艾利斯峰會后，中美關(guān)系才出現(xiàn)階段性緩和。鑒于美國難以從根本上調(diào)整對華競爭戰(zhàn)略，中美間仍可能不時出現(xiàn)摩擦和新爭端，雙邊關(guān)系走向并不樂觀。

中美元首在阿根廷的會晤，再次發(fā)揮對雙邊關(guān)系的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用，為未來雙邊關(guān)系發(fā)展定下基調(diào)。雙方?jīng)Q定“在互惠互利基礎(chǔ)上拓展合作，在相互尊重基礎(chǔ)上管控分歧，共同推進(jìn)以協(xié)調(diào)、合作、穩(wěn)定為基調(diào)的中美關(guān)系”，同意為解決貿(mào)易爭端展開積極磋商，爭取在90天內(nèi)取得具體成果。[注]“國務(wù)委員兼外交部長王毅向中外媒體介紹中美元首會晤情況”，中華人民共和國外交部網(wǎng)站：https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1618091.shtml.(上網(wǎng)時間：2018年12月4日)外界對此持謹(jǐn)慎態(tài)度，不過客觀地看，中期選舉落幕后，特朗普政府在政治上繼續(xù)發(fā)動對華貿(mào)易摩擦的動力有所減弱，特別是隨著時間推移，對中國產(chǎn)品加征關(guān)稅對美國工商界及消費者的負(fù)面影響開始顯現(xiàn)，美國股市因擔(dān)心貿(mào)易磋商破局而不時波動。在此背景下，特朗普政府有望更認(rèn)真看待與中方達(dá)成的共識，開展富有成效的貿(mào)易磋商，而非像前三輪磋商那樣因其立場反復(fù)而導(dǎo)致磋商無果。因此，中美經(jīng)貿(mào)緊張關(guān)系有望得到緩解，特別是在具體成果陸續(xù)出臺并得到落實后。這有助于維護(hù)中美關(guān)系總體穩(wěn)定，兩國經(jīng)貿(mào)關(guān)系有望在歷經(jīng)近40年的互補及摩擦后進(jìn)入一個新階段。

與此同時，特朗普政府的對華戰(zhàn)略難以從根本上調(diào)整。這是因為，美國對華認(rèn)知仍是2017年底發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略報告》所確定的“戰(zhàn)略競爭者”。美國認(rèn)為對華交往基本國際背景是“重回大國競爭時代”[注]National Security Strategy of the United States, Dec.18,2017, https://www.whitehouse.gov/wp-content/.../NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf. (上網(wǎng)時間：2018年11月10日)，競爭思維會繼續(xù)主導(dǎo)特朗普政府跟中國打交道的方式。中美經(jīng)貿(mào)摩擦的最大負(fù)面影響之一，是使雙方戰(zhàn)略互信遭到嚴(yán)重削弱。美國戰(zhàn)略界對中國未來發(fā)展方向出現(xiàn)誤判，加上特朗普政府為打貿(mào)易戰(zhàn)曾極力對中國抹黑并“貼標(biāo)簽”，使美國國內(nèi)對華輿論氛圍持續(xù)惡化，反過來又推動特朗普政府在跟中國打交道時更傾向于強硬。目前，美國國內(nèi)正就將來如何跟一個不斷崛起的中國打交道展開辯論，雖然尚未形成一個能被美國各界接受的完整對華新戰(zhàn)略，但要跟中國競爭、在美國本土及世界范圍全面應(yīng)對中國已然成為兩黨和戰(zhàn)略界的基本共識，“針對中國”在美國正逐漸變?yōu)轭愃啤搬槍Χ砹_斯”的政治正確。在這種背景下，傳統(tǒng)“知華”和“友華”人士選擇噤聲，在美國對華決策過程中的影響力消褪，這就給對華強硬派發(fā)揮主導(dǎo)作用創(chuàng)造了條件。

兩黨黨爭加劇也使美國政府更難從根本上調(diào)整對華態(tài)度。中期選舉后，兩黨斗爭會更激烈。在對華關(guān)系上，民主黨雖然就對華強硬與共和黨有共識，但一直批評特朗普政府忽視所謂的中國人權(quán)等問題。因此，未來不排除特朗普政府為在一些國內(nèi)議題上尋求民主黨配合，而在一些對華問題上順從民主黨要求的可能。另外，特朗普政府與眾不同的執(zhí)政風(fēng)格也使中美關(guān)系持續(xù)面臨挑戰(zhàn)。特朗普政府在過去兩年內(nèi)閣成員更迭頻繁，中期選舉后也會更換一批重要官員，這就使其對華政策缺乏連貫性。更重要的是，隨著特朗普重用那些與其理念更加一致但多數(shù)主張對華強硬的人選，美國對華態(tài)度總體上會趨于強硬。

受上述因素的影響，中美關(guān)系的競合特征將更加明顯。一方面，美國國內(nèi)一致認(rèn)為朝鮮核導(dǎo)項目是一個需要予以應(yīng)對并解決的重大問題，特朗普政府會為此繼續(xù)尋求與中方的合作。另一方面，美國除繼續(xù)關(guān)注雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系外，也會更傾向于從戰(zhàn)略層面看待中美關(guān)系，尤其是為防止中國挑戰(zhàn)其霸權(quán)，制造緊張并不時挑起摩擦可能成為一個常態(tài)，從而給管控兩國關(guān)系增添難度。

具體而言，未來中美摩擦和挑戰(zhàn)將主要集中在下述領(lǐng)域。其一，即使中美貿(mào)易摩擦因雙方有效談判而暫時平靜，但美國為確保其競爭優(yōu)勢會繼續(xù)在高科技領(lǐng)域極力壓制中國，這無疑會引發(fā)中方的強烈反彈。最典型的案例就是繼挑起“中興”事件后，為防止中國企業(yè)在5G技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和市場上謀得先機(jī)，美國在2018年底聯(lián)合英國、澳大利亞、加拿大等重要盟國極力打壓中國華為公司，甚至為此借口違反所謂的制裁伊朗禁令，要求加拿大抓捕并引渡華為公司首席財務(wù)官孟晚舟。此舉是中美在高科技領(lǐng)域的矛盾激化的外在表現(xiàn)，以至于外界認(rèn)為美國開始對中國發(fā)動“高科技冷戰(zhàn)”。[注]“Huawei Arrest: This Is What the Start of A Tech Cold War Looks Like，” CNN, Dec.8, 2018,https://edition.cnn.com/2018/12/08/tech/huawei-cfo-tech-cold-war/index.html.(上網(wǎng)時間：2018年12月9日)未來，美國在直接打壓中國高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，人為干擾、阻撓甚至破壞兩國在高科技領(lǐng)域的合作也不令人意外。

其二，美國國內(nèi)持續(xù)炒作所謂中國“銳實力”問題，將在兩國關(guān)系中制造新爭端。美國國內(nèi)不斷炒作所謂中國“銳實力”，特朗普本人甚至為緩解在國內(nèi)面臨的“通俄門”壓力，在毫無根據(jù)的情況下攻擊中國“干預(yù)”美國中期選舉。[注]Kevin Liptak and Jeremy Diamond,“Trump Says China Is Interfering in Midterm Elections,” CNN, Sep.26,2018,https://edition.cnn.com/2018/09/26/politics/china-midterms-donald-trump/index.html.(上網(wǎng)時間：2018年12月2日)更有甚者，美國多位中國問題研究專家聯(lián)合撰寫報告，聲稱中國正在美國全面擴(kuò)大“影響力”，不僅煞有介事地總結(jié)了中國如何通過官方和非官方途徑極力在美國和其他國家的政府、民間、高校、智庫等各界“擴(kuò)大影響力”，而且要求上述國家對此保持“警惕”并予以應(yīng)對。[注]Chinese Influence & American Interests, https://www.hoover.org/research/chinese-influence-american-interests-congress.(上網(wǎng)時間：2018年11月30日)如果美國繼續(xù)惡意炒作該問題，中美正常的人文交流和兩國民眾對彼此的好感會受到影響，兩國關(guān)系的根基將受到傷害。

其三，中美圍繞一些傳統(tǒng)議題可能不時爆發(fā)爭端。如在臺灣問題上，美國國會將繼續(xù)推出支持臺灣的立法，特朗普政府也不會改變其對臺軍售的做法。就中國在新疆的反恐舉措、西藏及人權(quán)問題，特朗普在兩黨議員的壓力下可能故意制造事端。南海問題上，美國會繼續(xù)推進(jìn)其“印太戰(zhàn)略”，在相關(guān)?？沼?qū)嵤┧^“航行自由”和“飛越自由”行動，也會延續(xù)在中國和相關(guān)國家之間刻意制造矛盾的做法。網(wǎng)絡(luò)問題上，因為特朗普政府對華貿(mào)易摩擦及試圖打壓中國的高科技產(chǎn)業(yè)，該問題很可能再度爆發(fā)并影響兩國關(guān)系。

總之，中美元首在阿根廷的峰會給雙邊關(guān)系定下了新基調(diào)，兩國正加緊落實兩國元首共識，為解決貿(mào)易爭端積極互動。但是美國對中國戰(zhàn)略認(rèn)知的變化和輿論氛圍的惡化，美國國內(nèi)政治生態(tài)的變化，都讓中美關(guān)系未來面臨更大的挑戰(zhàn)?！?/p>