北愛爾蘭和平協(xié)定的實施及其啟示*

王磊 曲兵

[內(nèi)容提要] 自1998年《貝爾法斯特協(xié)定》簽署以來，北愛爾蘭社會整體上保持了和平穩(wěn)定的局面，社會生活回歸到正常狀態(tài)，經(jīng)濟實現(xiàn)了繁榮增長。20年和平局面的實現(xiàn)，得益于英國、愛爾蘭、美國和歐盟等利益攸關(guān)方為落實《貝爾法斯特協(xié)定》而做出的持續(xù)努力。但是，北愛和平并非坦途，仍面臨英國脫歐等多重挑戰(zhàn)?？傮w而言，北愛和平進程的實踐為其他沖突地區(qū)解決類似問題提供了有益參考。

1998年4月10日，北愛爾蘭(以下簡稱“北愛”)和平進程取得重大突破，?本文得到“四川大學中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費研究專項項目(項目編號skgb201406)資助”，特此致謝。英國政府、愛爾蘭政府及北愛主要政黨共同簽署了《貝爾法斯特協(xié)定》。[注]天主教徒稱之為《受難日協(xié)定》(Good Friday Agreement)，新教徒稱之為《貝爾法斯特協(xié)定》(Belfast Agreement)。鑒于該協(xié)定在聯(lián)合國備案的名稱為《貝爾法斯特協(xié)定》，本文統(tǒng)稱為《貝爾法斯特協(xié)定》，或簡稱為“和平協(xié)定”。該協(xié)定結(jié)束了北愛30多年的沖突與動蕩，開啟了北愛和平的新篇章。該協(xié)定簽署20年來，北愛地區(qū)總體上維持了和平穩(wěn)定的局面，社會經(jīng)濟加速發(fā)展?，F(xiàn)有國內(nèi)的研究成果多是分析《貝爾法斯特協(xié)定》是如何達成的，但對于協(xié)定達成之后北愛和平的發(fā)展狀況缺乏梳理與總結(jié)。[注]國內(nèi)研究成果不多，主要有許彩麗：“英國北愛爾蘭政策研究：1968-1998年”，南京大學，博士學位論文，2006年；王釗：“從‘桑寧代爾’到‘貝爾法斯特’：淺析北愛爾蘭三個協(xié)和主義協(xié)議”，北京外國語大學，碩士學位論文，2007年；劉金源：“布萊爾當政后的北愛爾蘭和平進程”，《世界民族》，2005年第1期；郭家宏：“民族、宗教與20世紀愛爾蘭問題”，《史學月刊》，2004年第2期。國外相關(guān)研究側(cè)重反思，主要成果有：Frank Louis Rusciano, World Opinion and the Northern Ireland Peace Process, London: Palgrave Macmillan, 2016; John Nagle, “Between Conflict and Peace: An Analysis of the Complex Consequences of the Good Friday Agreement,” Parliamentary Affairs, Volume 71, Issue 2, 2018.本文嘗試探討《貝爾法斯特協(xié)定》簽署20年來北愛和平協(xié)定落實的成就及原因，分析和平進程面臨的挑戰(zhàn)，進而反思北愛維系和平的經(jīng)驗對其他國家和地區(qū)化解沖突的啟示意義。

一

《貝爾法斯特協(xié)定》簽署20年來，北愛地區(qū)鑄劍為犁，維持了和平穩(wěn)定的局面。和平促進了北愛社會與經(jīng)濟的發(fā)展，同時為其他國家和地區(qū)有效應(yīng)對暴力沖突提供了范例?？傮w上看，北愛和平的成果來之不易，有其明顯特點。

第一，暴力活動大幅減少。1969年到1998年的30年間，北愛的暴力沖突共導致近3500人死亡，其中超過半數(shù)是平民。[注]“Deaths in Each Year of the ‘Troubles’1969-1998,” http://www.wesleyjohnston.com/users/ireland/past/troubles/deaths-by-year.html.(上網(wǎng)時間：2018年11月1日)在暴力沖突最激烈的時期，約有3萬名英軍在北愛各地巡邏，維持治安。而和平協(xié)定簽署以來，北愛沖突各方實現(xiàn)了停火，路障撤除，英軍從2007年7月開始撤離，整個社會回歸正常狀態(tài)。暴力沖突導致的死亡率因此大幅下降。據(jù)統(tǒng)計，1998年4月至2018年4月，與暴力沖突有關(guān)的實際死亡者為158人。有學者估計，如果1998年后北愛的沖突繼續(xù)，可能會有2400多人喪生。[注]Steven McCaffery, “Key Legacy of Good Friday Agreement: Lives Saved,” https://www.thedetail.tv/articles/the-legacy-of-the-good-friday-agreement-how-the-peace-dividend-has-saved-lives.(上網(wǎng)時間：2018年9月13日)2015年10月，英國安全部門的調(diào)查報告顯示，北愛主要的準軍事組織仍然存在，但都承諾以和平方式展開活動。

第二，經(jīng)濟繁榮發(fā)展。社會的穩(wěn)定為英國中央政府和北愛地方政府關(guān)注民生議題提供了政治空間，使他們有更多精力投入到教育、就業(yè)、養(yǎng)老金及環(huán)境等與北愛民眾日常生活息息相關(guān)的領(lǐng)域。外國投資者看到了和平帶來的新機遇，在和平協(xié)定簽署后不久，美國丹佛一家公司宣布在貝爾法斯特建立一個電話服務(wù)中心，提供900個工作崗位。[注]William J. Clinton, “Why the Good Friday Agreement Is Working,” Belfast Telegraph, October 19, 2000.在20年的時間里，貝爾法斯特從“戰(zhàn)區(qū)”搖身一變成了科技中心。這里如今擁有很多工作機會，還能為勞動者提供高標準的生活品質(zhì)，因而吸引了大批外籍人士和大企業(yè)紛至沓來。[注]David Elliott, “A Cheaper Alternative to London? ” http://www.bbc.com/capital/story/20170926-a-cheaper-alternative-to-london.(上網(wǎng)時間：2018年10月25日)相對安定的環(huán)境也吸引了大批游客，帶動了北愛旅游業(yè)的發(fā)展。2017年10月，知名旅游指南《孤獨星球》將貝爾法斯特及北愛的“巨人之路”景區(qū)評為2018年全球最佳旅行地區(qū)。廣受歡迎的電視劇《權(quán)力的游戲》將北愛作為重要拍攝基地，帶動了北愛的電影產(chǎn)業(yè)，2011～2013年電影業(yè)帶來了4億美元的稅收。[注]“Sharing the UK’s Northern Ireland Experience: 2nd Secretary Thomas Phipps Speech,” https://www.gov.uk/government/speeches/sharing-the-uks-northern-ireland-experience-2nd-secretary-thomas-phipps-speech.(上網(wǎng)時間：2018年10月25日)

第三，開放邊界得以實現(xiàn)。1923年，英國和愛爾蘭設(shè)立了“共同旅行區(qū)”，北愛爾蘭和愛爾蘭之間人員可以自由往來。但在20世紀70年代至90年代的“動亂”(“The Troubles”)時代，英軍執(zhí)行嚴格的邊界控制，關(guān)閉了200多條穿越邊界的小路，設(shè)置了鐵絲網(wǎng)、觀察哨等物理障礙。邊界地區(qū)變得極度危險，準軍事組織常向邊界沿線的安全設(shè)施及人員發(fā)動襲擊。1993年，歐盟創(chuàng)立單一市場，成員國內(nèi)部消除邊界，但英國設(shè)置的安全檢查站阻礙了人員及貨物的自由流動。直到《貝爾法斯特協(xié)定》簽署，這條500公里長的邊界才真正變成“開放邊界”(也稱“無形邊界”)。北愛和平使跨邊界旅行人數(shù)大量增加——每天有3萬人跨境工作、上學或就醫(yī)，每月有180萬輛汽車穿越邊界。[注]EtainTanam, “Brexit and British-Irish Relations,” The RUSI Journal, Volume 163, Issue 3, 2018, pp. 2-7.原材料和制成品的越界運輸不受任何限制。很多農(nóng)場主在北愛養(yǎng)牛、擠奶，運到愛爾蘭共和國加工成奶制品，再銷往北愛。

第四，國際形象大為改觀。暴力沖突不斷的北愛曾經(jīng)是英國沉重的包袱，是其國際形象的“負資產(chǎn)”。而20年來北愛和平的成就，使得英國治理北愛的經(jīng)驗成為多國學習的榜樣，如今的北愛成為英國對外宣傳“軟實力”的名片。美國前國務(wù)卿希拉里·克林頓夸贊說：“對全世界而言，北愛都是一個榜樣，即使是最持久的對手為了共同的更大的善也能克服分歧攜手合作?！盵注]John Nagle, “Between Conflict and Peace: An Analysis of the Complex Consequences of the Good Friday Agreement,” Parliamentary Affairs, Volume 71, Issue 2, 2018, pp. 395-396.面臨類似問題困擾的國家主動到英國“取經(jīng)”，如在2002年6月，以色列和巴勒斯坦秘密在英國舉行高層會談，參與北愛和平進程的愛爾蘭共和軍領(lǐng)導人馬丁·麥吉尼斯等也到場，向巴以雙方推廣北愛和平經(jīng)驗，為當時沉寂了一年多的巴以和談提供了動力。[注]“Secret Middle East Talks in Britain,” https://www.theguardian.com/world/2002/jun/01/northernireland.israel3.(上網(wǎng)時間：2018年9月18日)在斯里蘭卡和平進程中，多種緩和沖突的機制都未能奏效。斯里蘭卡沖突各方代表赴北愛學習和平經(jīng)驗，重點考察北愛成功解決沖突的制度因素以及斯里蘭卡可以學習的政策經(jīng)驗。他們認識到，斯里蘭卡的問題主要在于“權(quán)力分享”計劃未能真正落實。[注]Ayesha Zuhair, “The Power-sharing Experience in Northern Ireland and Sri Lanka,” International Public Policy Review, Vol. 4, No. 1, Sep. 2008, p. 47, 52, 57.《貝爾法斯特協(xié)定》中的制度設(shè)計也為多方借鑒和仿效。2008年、2010年和2014年，菲律賓政府與棉蘭老島分離勢力簽署的和平協(xié)定中都體現(xiàn)了“平等尊重”的概念。[注]Peace Agreements Database, https://www.peaceagreements.org/search.(上網(wǎng)時間：2018年11月1日)2016年，哥倫比亞政府與“哥倫比亞革命武裝力量”(FARC)締結(jié)的和平協(xié)定中，突出強調(diào)雙方“一致同意”的重要性。[注]Christine Bell, “The Peace Agreements that Could Help Conflicts Today,”https://www.thebritishacademy.ac.uk/blog/peace-agreements-could-help-conflicts-today.(上網(wǎng)時間：2018年9月16日)

二

北愛之所以維系了20年的和平局面，原因是多方面的。主要原因在于《貝爾法斯特協(xié)定》的制度設(shè)計得到普遍認可，相關(guān)各方為落實和平協(xié)定而持續(xù)努力、密切合作。

第一，三大原則奠定和平的基礎(chǔ)?！敦悹柗ㄋ固貐f(xié)定》使沖突雙方認識到，通過和平手段也可以實現(xiàn)目標，暴力不再是唯一的選擇。協(xié)定本著異中求同、非零和博弈的精神，提出了保障和平的三大重要原則。和平協(xié)定在北愛爾蘭及愛爾蘭共和國的公投中高票通過[注]在1998年5月舉行的全民公投中，71.1%的北愛選民以及94.4%的愛爾蘭選民對《貝爾法斯特協(xié)定》投了贊成票。，表明這些原則順應(yīng)了民意并得到普遍認可。

一是同意(Consent)原則。北愛沖突的核心是民族主義者(也稱共和派，主要是天主教徒)與聯(lián)合主義者(也稱?；逝?，主要是新教徒)的身份認同問題：民族主義者希望北愛與愛爾蘭共和國統(tǒng)一，聯(lián)合主義者希望北愛繼續(xù)留在英國?！敦悹柗ㄋ固貐f(xié)定》規(guī)定，北愛主權(quán)的歸屬取決于北愛多數(shù)人的意愿：當前北愛多數(shù)選民的意愿是繼續(xù)留在英國，因此，沒有多數(shù)選民的同意，“北愛是英國的一部分”這一憲法地位不得改變。但是，未來若民意改變，愛爾蘭南北統(tǒng)一也是合法的，英、愛兩國政府要通過適當?shù)牧⒎ǔ绦蚪o予認可。[注]“The Northern Ireland Peace Agreement,” p.3, https://www.taoiseach.gov.ie/eng/Publications/Publications_Archive/Publications_for_1998/NIPeaceAgreement1.pdf.(上網(wǎng)時間：2018年7月20日)這一原則既維護了英國的主權(quán)，也尊重了愛爾蘭追求統(tǒng)一的愿望，解決了“非此即彼”的身份認同問題，沖突各方都可接受。

二是“平等尊重”(Parity of Esteem)原則。北愛地區(qū)先前的制度設(shè)計對新教徒有利，如1921年的《英愛條約》通過不公正劃分選區(qū)，使新教徒能長期掌控北愛議會，天主教徒在各方面受到壓制。根據(jù)《貝爾法斯特協(xié)定》，“平等尊重”原則體現(xiàn)為：一方面，尊重政治權(quán)力的平等。北愛議會的議員要申明自己是民族主義者、聯(lián)合主義者還是其他身份，在關(guān)鍵性問題的決策上實行“同步多數(shù)”制度(Concurrent Majority)，即法案的通過不僅需要所有參加投票議員的過半數(shù)支持，還同時需要參加投票的聯(lián)合主義和民族主義議員各自過半數(shù)的同意。[注]“The Northern Ireland Peace Agreement,” p. 7, https://www.taoiseach.gov.ie/eng/Publications/Publications_Archive/Publications_for_1998/NIPeaceAgreement1.pdf.(上網(wǎng)時間：2018年7月20日)另一方面，尊重各族群社會權(quán)利的平等。協(xié)定規(guī)定在北愛設(shè)立平等委員會(Equality Commission)，統(tǒng)一負責機會均等、族群平等以及公平就業(yè)等事務(wù)，確保兩個族群在經(jīng)濟、社會和文化等方面的平等地位。

三是權(quán)力分享(Power-sharing)原則。與英國議會“贏者通吃”的選舉制度以及“兩大黨輪流坐莊”的政治格局不同，北愛實施權(quán)力分享，只要放棄使用武力，任何黨派都可以參政，各政黨間既合作又相互牽制。北愛行政機構(gòu)[注]中文可稱之為“北愛爾蘭地方政府”，英文名稱為“Northern Ireland Executive”，法律詞匯為“Executive Committee”。實行大聯(lián)合政府制，議會中的最大黨黨魁擔任首席部長 (First Minister)，而副首席部長 (Deputy First Minister) 須由相對族群的最大黨出任，兩人權(quán)力相同，共同主導行政機構(gòu)；北愛各族群政黨在議會的席位基于選舉表現(xiàn)，部長職位根據(jù)各黨的議席來分配。因此，北愛的政府是跨黨派、跨族群的聯(lián)合政府。權(quán)力分享原則強制兩大族群的主要政黨共同組建政府，意在將對手轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髡?，結(jié)成“政治命運共同體”。

第二，以法治保障和平。不列顛群島有悠久的法治傳統(tǒng)，在和平協(xié)定的落實中，他們將各方達成的共識以法律的形式固定下來，作為規(guī)范沖突各方的具有約束力的行為準則。其一，將《貝爾法斯特協(xié)定》法律化。1998年6月3日，愛爾蘭政府兌現(xiàn)其對和平協(xié)定的承諾，通過了《愛爾蘭憲法第19修正案》，從法律上放棄了對北愛的主權(quán)要求。1998年11月19日，英國政府頒布《北愛爾蘭法》，使和平協(xié)定的條款成為法律。其二，簽訂一系列后續(xù)協(xié)定。2006年的《圣安德魯協(xié)定》(St Andrews Agreement)與2010年的《希爾斯堡協(xié)定》(Hillsborough Castle Agreement)涉及警務(wù)與司法的權(quán)力下放問題，2014年的《斯托蒙大廈協(xié)定》(Stormont House Agreement)與2015年《新開始協(xié)定》(Fresh Start Agreement)涉及政治、經(jīng)濟、社會等議題及其實施措施。其三，通過反恐立法打擊違反和平協(xié)定的不法行為。英國相繼頒布了《2000年反恐怖主義法》《2005年防止恐怖主義法》《2006年反恐怖主義法》《2008年反恐怖主義法》以及《2015年反恐怖主義與安全法》等反恐立法，對威懾和打擊北愛地區(qū)的暴力恐怖活動提供了法律依據(jù)。

第三，多方合作與國際支持。允許北愛沖突相關(guān)各方參與到和平談判中來，是北愛和平取得突破的重要原因。在協(xié)定的落實階段，各方的通力合作仍然是推動和平的有力手段。其一，英國和愛爾蘭政府之間的合作。時任英國首相布萊爾明確表示，解決北愛問題是英、愛兩國共同的責任。《貝爾法斯特協(xié)定》承認愛爾蘭政府在北愛有特殊利益，通過設(shè)立“英愛理事會”(British-Irish Council)與“英愛政府間會議”(British-Irish Intergovernmental Conference)，認可了愛爾蘭在解決北愛沖突中的核心角色?！敦悹柗ㄋ固貐f(xié)定》之后的諸多政治協(xié)定，都是英、愛兩國政府共同制定、簽署及實施的。諸如權(quán)力下放這類傳統(tǒng)上屬于“英國內(nèi)政”的議題，愛爾蘭得以平等身份參與其中。其二，南北愛爾蘭之間的合作?！敦悹柗ㄋ固貐f(xié)定》的核心內(nèi)容之一就是推動南北愛之間的合作。根據(jù)和平協(xié)定成立的“南北部長理事會”(North/South Ministerial Council)是推動這一合作的主要領(lǐng)導機構(gòu)。截至2018年初，該理事會已召開了23次南北愛所有高官出席的全體會議。[注]John Coakley, “The British-Irish Relationship in the Twenty-first Century,” Ethnopolitics, Vol.17, No.3, 2018, p. 316.理事會以較為務(wù)實的態(tài)度工作，關(guān)注具體的合作成果而非憲政問題的爭論。[注]William J. Clinton, “Why the Good Friday Agreement is Working,” Belfast Telegraph, October 19, 2000.目前，北愛與愛爾蘭有140多個領(lǐng)域的跨邊界合作，整個愛爾蘭島都從中受益。

由于英、愛兩國特殊的歷史和現(xiàn)實環(huán)境，北愛和平問題是兩國的“內(nèi)政”，美國和歐盟作為“利益攸關(guān)方”也持續(xù)關(guān)注和積極介入。其一，美國的作用。歷史上，愛爾蘭人大量移民美國，愛爾蘭裔族群在美國選舉中舉足輕重，北愛和平自然也受到美國的格外關(guān)注。自克林頓總統(tǒng)時代，美國開始實質(zhì)性介入北愛和平問題，不僅為《貝爾法斯特協(xié)定》的簽署積極奔走，也為其順利實施做了諸多努力?？肆诸D、小布什以及奧巴馬等多位美國總統(tǒng)在多種場合支持和鼓勵北愛和平，任命重量級政治家作為北愛特使，推動北愛和平。其二，歐盟的作用。英國和愛爾蘭都是歐盟成員國，歐盟為北愛和平進程提供了重要支持。具體表現(xiàn)在：歐盟的單一市場及“四大自由流動”使南北愛爾蘭間的邊界問題不再突出，兩地跨境交往更為方便和頻繁；歐盟作為“中立的調(diào)停者”得到了北愛各派信任；歐盟峰會及部長理事會為愛爾蘭和英國官員討論北愛問題提供了重要機會和平臺，這種場合的會談也避開了媒體的干擾。此外，歐盟的資金援助對于“百廢待興”的北愛鞏固和平、實現(xiàn)經(jīng)濟繁榮非常關(guān)鍵。一類是名為“和平”(“PEACE”)的專項資金，自1998年《貝爾法斯特協(xié)定》簽署以來，歐盟已通過這個項目向北愛投入了約15億歐元的資金；另一類是發(fā)展援助項目，其中2014～2020年度歐盟投入北愛的預算高達33.04億歐元。[注]“EU Funding in Northern Ireland,” http://www.eurolink-eu.net/eu-funding-2/.(上網(wǎng)時間：2018年8月25日)

第四，重點解決安全議題。安全問題是和平進程中的核心議題，《貝爾法斯特協(xié)定》之后，各方重點推動與準軍事組織繳械及北愛警察改革等議題。

一是準軍事組織的繳械。《貝爾法斯特協(xié)定》規(guī)定，北愛的準軍事組織應(yīng)于2000年5月之前完成繳械。1997年成立的“解除武裝國際獨立委員會”(IICD)[注]該委員會由加拿大退役軍官約翰·德·沙特蘭(John de Chastelain)任主席，成員來自加拿大、芬蘭和美國等國，目標是監(jiān)督與核實北愛各準軍事組織解除武裝。得到各方認可，繼續(xù)行使其職權(quán)。然而，準軍事組織的繳械并不順利，愛爾蘭共和軍以英國在警察改革與英軍撤離問題上行動遲緩為由拒絕繳械，導致和平進程出現(xiàn)危機。2001年7月，特林布爾辭去了首席部長職務(wù)以示抗議?！?·11”事件后美國加強了對恐怖主義活動的打擊力度。在強大的國內(nèi)外壓力下，2001年10月，“愛爾蘭共和軍臨時派”宣布開始繳械。到2010年，北愛聯(lián)合主義和民族主義準軍事組織基本完成繳械，北愛和平的最大隱患基本排除。

二是警察制度改革。北愛警察制度改革是《貝爾法斯特協(xié)定》實施中重要而又棘手的問題。愛爾蘭共和軍表示不會輕易交出武器，除非徹底改組北愛警察部隊。根據(jù)和平協(xié)定，英國成立了改革警察制度的“彭定康委員會”，為改革出謀劃策。2000年，英國議會頒布《北愛警察法》，將“皇家厄爾斯特警隊”正式更名為“北愛警察局”(PSNI)。2003年，英國議會頒布新版《北愛警察法》，核心是提高天主教徒警察的招募比例。2010年的《希爾斯堡協(xié)定》正式同意將警務(wù)和司法權(quán)下放給北愛政府。2017年，北愛警察局中天主教徒的比例達到31.9%。隨著天主教徒對警察認可度的提高，北愛的暴力沖突明顯減少。

三

北愛和平絕非坦途，20年間出現(xiàn)了多次反復與挫折。這與《貝爾法斯特協(xié)定》自身的缺陷、北愛多年來的族群積怨以及北愛政局的復雜性有關(guān)，也與國際環(huán)境的變化直接相關(guān)?？梢哉f，舊問題并未完全解決，新挑戰(zhàn)又接踵而至。

第一，族群認同癥結(jié)難解?！敦悹柗ㄋ固貐f(xié)定》成功地解決了一些根本性的憲政問題，但并未觸及教派游行路線、國旗懸掛時間以及語言教育等關(guān)涉族群核心價值的問題。在這些看似“細枝末節(jié)”的問題上，對立的雙方均態(tài)度強硬，引發(fā)了新的矛盾沖突：新芬黨要求通過保護和推動愛爾蘭語的新立法，民主統(tǒng)一黨堅決反對，針鋒相對地要求立法保護厄爾斯特蘇格蘭語；新教徒的傳統(tǒng)游行有嚴重的教派色彩(象征著新教對天主教的征服)，游行往往伴隨著兩派的暴力沖突；貝爾法斯特市政委員會決定英國國旗在市政廳的懸掛時間從全年減為每年15天，導致了新教徒持續(xù)的暴力抗議；根據(jù)和平協(xié)定，很多準軍事組織(特別是愛爾蘭共和軍)的囚犯被提前釋放，這引起受害者及其家庭的不滿。這些問題如同“海面下的冰山”，反映的是涉及族群“認同”的深層次問題，嚴重影響到北愛的族群和諧與社會穩(wěn)定。

第二，族群對立制度化。為了緩和族群矛盾，北愛選舉制度鼓勵選民在“第二偏好”[注]北愛議會選舉實行“單一可轉(zhuǎn)移票制”(Single transferable vote)，選民依據(jù)偏好選舉候選人。參見聶露：《論英國選舉制度》，中國政法大學出版社，2006年，第249～252頁。中支持其他族群候選人。在實際選舉中，這種情況很少出現(xiàn)，宗教和族群認同仍然是動員選民的重要方式。據(jù)《愛爾蘭新聞》報道，如果選票上有天主教候選人，即使不喜歡這些人，天主教選民也不會將“第二偏好”投給新教徒，新教選民也是如此。[注]Arthur Aughey, The Politics of Northern Ireland: Beyond the Belfast Agreement, Routledge, 2005, p. 168.在選舉中，強硬路線往往會得到選民的支持，因此各政黨競相以不斷升級的強硬表現(xiàn)來贏得本族群的支持，導致北愛政治的宗派分化不斷加劇，政治中出現(xiàn)嚴重的對抗情緒。2003年以來，極端的新芬黨和民主統(tǒng)一黨分別取代溫和的北愛統(tǒng)一黨和社會民主工黨成為本族群的第一大黨，就很能說明問題。

權(quán)力分享制度也沒有帶來預期中兩大族群的和解。和平協(xié)定賦予北愛兩大族群平等的權(quán)力，而這卻成為族群對立的制度化緣由，雙方爭相使用協(xié)定賦予的相互否決權(quán)打擊對方，導致北愛多次出現(xiàn)政治危機。2016年11月，因?qū)κ紫块L阿琳·福斯特不滿，副首席部長、新芬黨領(lǐng)袖馬丁·麥吉尼斯辭職。此后，新芬黨拒絕提出新的副首席部長人選，導致北愛政府于2017年1月倒臺。因組閣談判多次陷入僵局，北愛到2018年底仍是“無政府狀態(tài)”。北愛警察局局長喬治·漢密爾頓警告說，“政治領(lǐng)導力的真空明顯加劇了后沖突社會的不穩(wěn)定狀態(tài)”。[注]Martin Fletcher, “Police Chief: Brexit Border is Full of Holes and Threatens Our Fragile Peace,” The Sunday Times, September 9, 2018.

第三，人口天平向天主教徒傾斜。歷史上，北愛天主教徒的人口比重維持在1/3左右。自20世紀80年代后期，天主教人口增速加快。在最近的2011年英國人口普查中，天主教徒占北愛人口比重的45%，較2001年增長1%；新教徒所占人口比重為48%，較2001年下降5%。[注]Mark Devenport,“Census Figures: NI Protestant Population Continuing to Decline,” https://www.bbc.com/news/uk-northern-ireland-20673534.(上網(wǎng)時間：2018年11月13日)2016年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在適齡勞動人口中，天主教徒占44%，新教徒占40%；而在學齡兒童中，天主教徒占51%，新教徒僅為37%。[注]Gareth Gordon, “‘Catholic Majority Possible’ in NI by 2021,” https://www.bbc.com/news/uk-northern-ireland-43823506.(上網(wǎng)時間：2018年11月13日)天主教徒人口的增長打破了北愛既有的人口平衡，照此下去，未來北愛的權(quán)力格局也將隨之發(fā)生重要變化。因此，天主教徒期待未來、新教徒擔憂未來。從某種程度上說，這是北愛的新教徒堅決反對脫歐談判中將北愛與英國其他地區(qū)區(qū)別對待的重要原因。

第四，英國脫歐造成沖擊。《貝爾法斯特協(xié)定》的達成和執(zhí)行很大程度上是基于英國和愛爾蘭都是歐盟成員國這一事實，但英國脫歐挑戰(zhàn)并削弱了和平協(xié)定的重要基礎(chǔ)。首當其沖的是北愛和愛爾蘭共和國之間的“開放邊界”如何維系的問題。這一邊界是英國脫歐后與歐盟之間的唯一陸地邊界，而英國堅持退出單一市場和關(guān)稅同盟，這就要求在邊界重新設(shè)置海關(guān)和安全檢查設(shè)施，形成所謂“硬邊界”(Hard Border)?！坝策吔纭睂⒊蔀閻蹱柼m島南北分裂的象征，極易引起民族主義者的不滿，引發(fā)更多更大規(guī)模的暴力事件。要知道，北愛“動亂”時期的第一槍就是在這樣的邊界上打響(1971年，兩名海關(guān)官員遭“愛爾蘭共和軍臨時派”狙擊身亡)，“經(jīng)濟邊界”迅速成為“軍事邊界”。[注]Crispin Rodwell,“Brexit and the Irish Border,” The Times, April 6, 2018.脫歐后設(shè)置“硬邊界”無異于“揭開舊傷疤”，它將恢復已有或形成新的“二元對立”。

為避免出現(xiàn)“硬邊界”，英國首相特雷莎·梅提出了脫歐后英國全境“短期內(nèi)”留在歐盟關(guān)稅同盟中的設(shè)想，歐盟則提出將無論何種情況都要將北愛留在歐盟監(jiān)管區(qū)內(nèi)的“擔?！?Backstop)方案。但是，英國的“硬脫歐派”擔心英國通過北愛這個“后門”變相留在歐盟中。他們表示，如果《貝爾法斯特協(xié)定》妨礙了英國脫歐且有使英國解體的風險，那他們寧愿“犧牲”這個和平協(xié)定。前北愛事務(wù)大臣、脫歐派干將歐文·佩特森就稱《貝爾法斯特協(xié)定》“失去了使用價值”。[注]Claire O’ Boyle, “Ex-Northern Ireland Secretary Paterson Slammed for Good Friday Agreement Comment,” Belfast Telegraph, February 19, 2018.鑒于此，英國和歐盟都強調(diào)，《貝爾法斯特協(xié)定》對于維持北愛和平與穩(wěn)定極其重要，它們致力于繼續(xù)“保護”該協(xié)定。

四

暴力沖突管控是當今全球治理的一大難題。英國等各方力量積極落實《貝爾法斯特協(xié)定》的規(guī)定，探索北愛和平之道，為其他國家處理類似問題提供了寶貴的經(jīng)驗。

第一，和平促進發(fā)展的趨勢不可阻擋。習近平主席指出：“當今世界的潮流只有一個，那就是和平、發(fā)展、合作、共贏?！盵注]“習近平在澳大利亞聯(lián)邦議會發(fā)表重要演講(全文)”， http://politics.people.com.cn/n/2014/1117/c70731-26042371.html.(上網(wǎng)時間：2018年10月11日)持久和平與安全是繁榮發(fā)展的先決條件，繁榮發(fā)展又會鞏固和平與安全。北愛和平的經(jīng)驗再次證明了這一點。《貝爾法斯特協(xié)定》大幅降低了北愛的人員傷亡與財產(chǎn)損失，維護了社會穩(wěn)定，推動了經(jīng)濟繁榮，給民眾帶來了不少看得見、摸得著的“紅利”。在經(jīng)歷長期的動蕩之后，北愛人民不愿再回到暴力沖突的“動亂”時代，恐怖主義已經(jīng)沒有了民意支持。愛爾蘭共和軍的“老游擊隊員”基本退出歷史舞臺，新一代的不滿者不愿走暴力斗爭的老路，而是選擇“民主抗議”的方式。正如德國學者安德烈亞斯·弗萊塔格所言，一個就業(yè)機遇良好的和平環(huán)境可以有效地阻止人們參與暴力活動，“因為在這種情況下，加入剛愎自用的恐怖組織需要極高的機會成本，而且成本還在不斷上升。對于年輕人而言，‘恐怖分子’的職業(yè)前景應(yīng)該沒那么吸引人?！盵注][德]安德烈亞斯·弗萊塔格著，楊意譯：“以繁榮增長捍衛(wèi)和平與安全——解讀經(jīng)濟繁榮、恐怖主義與難民問題”，《博鰲觀察》，2016年第1期，第40頁。

第二，和平的維系需要多方努力、持續(xù)投入。美國特使喬治·米歇爾早在各方簽署《貝爾法斯特協(xié)定》之初就指出，達成協(xié)議易，落實協(xié)議難。協(xié)定簽署20年來面臨的諸多挑戰(zhàn)表明，北愛和平仍較為脆弱，不能指望一紙和平協(xié)定解決所有問題。而且，制度設(shè)計不可能做到盡善盡美，制度演變可能背離設(shè)計者的初衷。比如，權(quán)力下放制度是設(shè)想在北愛各政黨間組成大聯(lián)合政府，但目前卻導致其他政黨退出政府，形成了民主統(tǒng)一黨和新芬黨“兩極對抗”的局面。因此，和平的構(gòu)建是一項長期工程，重建信任可能需要幾代人的努力，必須持續(xù)投入，循序漸進，久久為功。

同時，域外力量的介入與調(diào)停，對維系和平非常重要?？陀^而論，歐盟對北愛和平的持續(xù)投入起到了積極的推動作用。正如北愛非政府組織“鄉(xiāng)村社區(qū)網(wǎng)”負責人凱特·克利福德所言：“沒有歐盟‘和平’項目的支持，沒有歐盟這一‘忠誠調(diào)解人’從外部推動，事情會變得非常困難?！盵注]Conor Humphries ,“Northern Ireland Fears Brexit Loss of EU Peacemaking and Cash,” https://www.reuters.com/article/us-britain-nireland-funding/northern-ireland-fears-brexit-loss-of-eu-peacemaking-and-cash-idUSKCN1BO0WB.(上網(wǎng)時間：2018年9月5日)但域外力量的介入須格外謹慎，要尊重當?shù)厝嗣竦囊庠福岢瞿転楫數(shù)孛癖娝邮艿姆桨?。如果只是借著“調(diào)停”的幌子去謀取私利，從而喪失中立性，可能起到“火上澆油”的作用。

尤其值得注意的是，和平進程步入攻堅期后，“攻心為上”。北愛和平進程20年可以劃分為兩個時期，頭十年，主要是管控危機、構(gòu)建和平，即在一個分裂社會中維持非暴力狀態(tài)；后十年，開始探索解決歷史遺留問題，試圖消除對立的根源、實現(xiàn)族群間的和解。問題在于，北愛數(shù)百年積怨難以在短時間內(nèi)消除，目前北愛和平的一個重大挑戰(zhàn)是解決歷史遺留問題。為什么會發(fā)生暴力沖突？如何看待這些沖突？如何評判各方在其中的角色？應(yīng)該把暴力犯罪的責任人繩之以法，還是為了和平局面而犧牲正義？對于這些重大歷史問題，各方都沒有認真協(xié)商和處理。由于兩派在歷史問題上無法達成一致，在現(xiàn)實問題上也是各說各話，兩套話語體系難有交集?？梢?，停止暴力沖突只是實現(xiàn)和平的第一步，和平進程進入“深水區(qū)”時會觸及到兩大族群最核心的利益和價值，遇到的阻力和反彈也越大，推進也就越艱難。能否真正實現(xiàn)和平，關(guān)鍵要看昔日的沖突雙方能否打開“心結(jié)”，跳出零和博弈思維，建立互信?？此啤盁o解”時，如何緩和矛盾，尋求解決之道？這需要政治家有足夠的勇氣與智慧。

第三，“北愛模式”有其特殊性，不能簡單照搬。北愛和平進程是因應(yīng)恐怖主義以及族群與宗教沖突的成功嘗試，其成就值得肯定，其經(jīng)驗有借鑒意義。但要看到，歐盟為英、愛兩國的對話與合作提供了平臺，為解決北愛問題進行了持續(xù)的財政投入，這是其它沖突地區(qū)所不具有的優(yōu)勢。獨特的英國—愛爾蘭關(guān)系也是別處無法復制的。英國政府以解決了北愛問題為榮，刻意“分享”其處理北愛問題的經(jīng)驗，但也強調(diào)相關(guān)經(jīng)驗“不能完全復制”。正如英國外交官托馬斯·菲普斯指出的，北愛與其他地區(qū)有很多差異，英國不會為他國提供解決方案，英國只是分享處理北愛問題的經(jīng)驗與教訓，幫助各方更好地思考他們自身所面臨的挑戰(zhàn)。[注]“Sharing the UK’s Northern Ireland Experience: 2nd Secretary Thomas Phipps Speech,” https://www.gov.uk/government/speeches/sharing-the-uks-northern-ireland-experience-2nd-secretary-thomas-phipps-speech.(上網(wǎng)時間：2018年10月25日)也就是說，沒有普世適用的經(jīng)驗，只有因時因地、量身定做的方案才是最合適的。○