業(yè)主集體行動視角下的社區(qū)強(qiáng)人治理

社區(qū)治理困境中的“明星小區(qū)”

中國城市社區(qū)治理受到兩個宏觀因素的影響：單位制的消解和私有產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)。商業(yè)小區(qū)中物業(yè)公司與業(yè)主委員會的出現(xiàn)，使學(xué)者認(rèn)為“三駕馬車”（指業(yè)委會、居委會與物業(yè)公司）的組織框架將改變社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，從而改變城市基層社會的治理格局。然而多年來，住宅小區(qū)中普遍“跑”起來的只有居委會與物業(yè)兩駕。業(yè)委會卻普遍存在成立難、運作難、換屆難、監(jiān)督難等問題。在此情形下，目前在一些地方出現(xiàn)的極少數(shù)“明星小區(qū)”就特別引人注目。這些“明星小區(qū)”并非官方評比中的優(yōu)秀社區(qū)，而是業(yè)主實踐者們口口相傳的小區(qū)。其突出之處在于：業(yè)委會自發(fā)成立，不僅持續(xù)生存并且改變現(xiàn)有社區(qū)治理格局，成為“三駕馬車”中的主導(dǎo)者，居委會和物業(yè)的強(qiáng)勢地位大為削弱，業(yè)主權(quán)益得以保護(hù)，小區(qū)內(nèi)部治理秩序良好。

在政府對業(yè)主組織尚有疑懼，各種內(nèi)外部壓力并存的情況下，“明星小區(qū)”的業(yè)委會何以突破行動困境，成功地從維權(quán)組織轉(zhuǎn)變成小區(qū)治理組織，為業(yè)主提供穩(wěn)定的生活秩序？其成功的條件是什么？背后是否存在某種治理邏輯深刻影響著當(dāng)下中國基層社區(qū)的治理實踐？理論上說，如果將小區(qū)內(nèi)部的秩序視為一種公共物品，業(yè)委會的普遍癱瘓反映了公共物品的自我提供是無效的，那么“明星小區(qū)”的存在就更加具備特殊的意義：我們或可就此發(fā)現(xiàn)自主提供公共物品的關(guān)鍵要素或機(jī)制。

觀察這些“明星小區(qū)”，盡管客觀形態(tài)不一、內(nèi)在組織架構(gòu)有異，物業(yè)管理的方式以及業(yè)主組織形式均不同，卻都突出存在一種“帶頭大哥”的現(xiàn)象。區(qū)別于一般社區(qū)組織的領(lǐng)導(dǎo)人績效原則，這些“帶頭大哥”的存在決定了小區(qū)治理的成?。ㄒ坏皫ь^大哥”離開業(yè)委會，小區(qū)治理就出現(xiàn)混亂），并且表現(xiàn)出較為一致的社會學(xué)和人格特征，如理想人格、背景、追隨者組成的小團(tuán)隊等。在基層政府眼中，這些“帶頭大哥”們動機(jī)可疑，令人頭痛。強(qiáng)人治理是解讀中國城市基層社區(qū)治理問題的透鏡，認(rèn)識強(qiáng)人現(xiàn)象和其背后的邏輯無疑會幫助人們深刻理解當(dāng)下中國社會的基層治理生態(tài)。

維權(quán)VS.治理：文獻(xiàn)及研究框架

目前關(guān)于業(yè)委會的研究存在將業(yè)委會分別作為維權(quán)組織和作為治理主體的兩種范式。學(xué)界對業(yè)主維權(quán)的研究一般囿于社會運動分析框架，相應(yīng)忽略了作為治理主體的業(yè)委會行動表現(xiàn)。作為治理主體的業(yè)委會研究認(rèn)為，業(yè)委會作為治理主體之一的角色內(nèi)含于維權(quán)的敘事之中，其核心作用是有助于社區(qū)形成多元權(quán)力主體治理格局，其興趣點仍在組織結(jié)構(gòu)以及業(yè)委會與外部互動關(guān)系上。有學(xué)者提出業(yè)委會在行使權(quán)力的過程中可能形成的準(zhǔn)派系和準(zhǔn)專制的傾向，這可以視為打破業(yè)委會研究外部性的一種嘗試。然而，這些仍落后于“明星社區(qū)”所代表的當(dāng)下業(yè)主實踐的研究，也未完全深入到治理情境中考察業(yè)主組織集體行動的困境和相應(yīng)的動力、運作機(jī)制，尤其是考察作為邏輯結(jié)果的強(qiáng)人治理。

摒棄現(xiàn)存的制度因素，如果沒有物業(yè)，沒有居委會，小區(qū)業(yè)主依財產(chǎn)權(quán)進(jìn)行自發(fā)的自我管理，大部分中國小區(qū)面臨的主要是集體行動的困境，即人們?nèi)绾巫呦蚝献骷白晕姨峁┯行Ч参锲返膯栴}。奧斯特羅姆以“公地悲劇”“囚徒困境”以及“集體行動困境”概括公共物品提供模型。其核心是，理性的個體會導(dǎo)致公共物品提供的困境。傳統(tǒng)上解決的路徑無外乎兩種：外在權(quán)威與私有化，即透過強(qiáng)制或者市場化打破集體行動中的搭便車行為。在將公共物品嚴(yán)格 限定在公共池塘類資源后，奧氏提出第三種模式：自主治理，即在一定的條件下經(jīng)過反復(fù)博弈有可能在一封閉社群內(nèi)部達(dá)到對公共品的自我供給與管理。

然而與奧氏嚴(yán)格限定的公共池塘類資源不同，社區(qū)成員基于私有產(chǎn)權(quán)的共有財產(chǎn)權(quán)管理更類似于一種地方區(qū)域自治問題，不過后者涉及的是公權(quán)。實際上，中國的小區(qū)（主要指商品房小區(qū)）治理，既非政府性治理，也非奧氏自主性治理，而是兩者某種程度的混合。中國現(xiàn)在普遍盛行的小區(qū)管理模式是外在權(quán)威與市場化結(jié)合。居委會名為自治，實為國家在基層的代理人，是自上而下的一種構(gòu)建；物業(yè)公司的普遍引進(jìn)則提供了市場化方式的日常管理。這種外在權(quán)威與市場結(jié)合為業(yè)主提供了基本的秩序，卻也是小區(qū)矛盾的主要來源。由于內(nèi)部權(quán)力主體空缺，加上居委會和物業(yè)以及部分政府人員結(jié)成的利益同盟，中國商品房小區(qū)普遍存在開發(fā)商和物業(yè)公司侵權(quán)的現(xiàn)象。由于侵權(quán)的隱在性和長期性（需要長時間才能暴露），業(yè)主們當(dāng)下感到的仍是由居委會和物業(yè)公司提供的基本生活秩序。這抵消了相當(dāng)一部分業(yè)主集體行動的自覺，使集體行動變得不必要。只有在現(xiàn)有物業(yè)管理不能提供令人滿意的產(chǎn)品或產(chǎn)品有問題，或開發(fā)商等嚴(yán)重侵權(quán)行為被發(fā)現(xiàn)，自發(fā)組織行動才有必要與可能。然而，組織行動中產(chǎn)生的激烈對抗以及制度代價會極大削弱集體行動的內(nèi)生動力，各種搭便車的問題更會從內(nèi)部消解自發(fā)行動的可能。

因此，存在以下三方面的因素決定業(yè)主集體行動：（1）現(xiàn)有小區(qū)生活秩序能否提供，是否發(fā)生小區(qū)失序；（2）對抗外部壓力的成本，包括制度性成本（如廣為詬病的前期物業(yè)制度、相關(guān)法規(guī)對業(yè)委會的規(guī)定等），行動過程中政府的態(tài)度，開發(fā)商和物業(yè)的反對等；（3）內(nèi)部成本，包括小區(qū)開發(fā)模式、規(guī)模、居住形態(tài)，以及人員內(nèi)部矛盾和分化等結(jié)構(gòu)性要素對業(yè)主行動的制約。一旦侵權(quán)突破業(yè)主行動的前提條件，造成小區(qū)失序，是否發(fā)生業(yè)主行動將取決于上述因素與以下條件之間的復(fù)雜博弈：（1）特殊業(yè)主的出現(xiàn)，特殊業(yè)主以其能力、稟賦、意志和資源動員、感召一部分業(yè)主，成為維權(quán)以及接下來治理行動中持續(xù)對抗內(nèi)外壓力的正向投入；（2）對行動的預(yù)期收益和成本的核算，組織行動的內(nèi)外成本必須小于獲得的收益，包括維權(quán)帶來的經(jīng)濟(jì)收益和維權(quán)正義兩個方面，否則行動不會發(fā)生或因無法持續(xù)而失敗。

偶然事件引發(fā)的維權(quán)：一種初始狀態(tài)和行動路徑

由現(xiàn)有的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)決定，中國目前的小區(qū)大體處于兩種狀態(tài)：要么是由物業(yè)矛盾引發(fā)的激烈對抗，要么是開發(fā)商和物業(yè)公司聯(lián)手掩埋矛盾后的表面秩序。然而除強(qiáng)人治理的“明星小區(qū)”外，絕大部分小區(qū)業(yè)委會對此都難有作為，處在普遍的休眠或癱瘓中。原因不外內(nèi)外兩面。內(nèi)部而言，中國社區(qū)大、居住形態(tài)復(fù)雜、成員對某一集體物品的興趣程度不同，可能存在廣泛的利益沖突，組織成本極為高昂。與此同時，業(yè)委會自身的監(jiān)督問題越來越突出，成員被收買、變質(zhì)，倒向利益集團(tuán)，形成派系之爭等時有出現(xiàn)，造成業(yè)委會的合法性危機(jī)。

外部而言，現(xiàn)有制度和法律規(guī)定、利益集團(tuán)以及權(quán)威壓制是業(yè)主組織行動的最大阻力。前期物業(yè)制度下，物業(yè)由開發(fā)商指定，開發(fā)商和物業(yè)“父子一家”的事實導(dǎo)致開發(fā)商的侵權(quán)行為得不到物業(yè)公司的清理和監(jiān)督，造成開發(fā)商對小區(qū)共有權(quán)益的肆意侵害。開發(fā)商聯(lián)手物業(yè)，甚至拉攏某些政府人員組成利益同盟對業(yè)委會的成立和運行施加干涉和阻撓。地方政府出于維穩(wěn)壓力對業(yè)委會這些“麻煩的制造者”非常頭痛。一些看似保護(hù)業(yè)委會的法律并非鼓勵其獨立發(fā)展，而是為了加強(qiáng)控制。這導(dǎo)致本來作為制度救濟(jì)產(chǎn)生的業(yè)委會一出生在基層社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中就極為孱弱。

維權(quán)行動打破中國特殊的業(yè)主組織休眠狀態(tài)，帶來業(yè)主團(tuán)體跟外部集團(tuán)的直接對抗。維權(quán)型或抗?fàn)幮蜆I(yè)委會出現(xiàn)。2000年，深圳NT1花園的業(yè)主范先生因為對小區(qū)公共面積被開發(fā)商和原物業(yè)公司違規(guī)侵占忍無可忍，給當(dāng)時的市領(lǐng)導(dǎo)寫了一封信，要求市委市政府關(guān)注NT1花園的問題，將屬于業(yè)主的公共面積交還給業(yè)主。令觀望的業(yè)主意外的是，聯(lián)名信很快得到了批復(fù)。此舉使范先生成為業(yè)主心目中的“大哥”，并順理成章地當(dāng)選NT1 花園首屆業(yè)主委員會主任。

另一些特殊業(yè)主投入維權(quán)并非一開始發(fā)現(xiàn)了侵權(quán)事實，而是始于被業(yè)主選進(jìn)業(yè)委會。職責(zé)要求業(yè)委會從查清小區(qū)公共收益開始，這就等于被動站到開發(fā)商和物業(yè)公司的對立面。這類社區(qū)一般本身存在業(yè)委會，但是由于力量難以與利益集團(tuán)抗衡，在社區(qū)治理中處于休眠狀態(tài)。當(dāng)矛盾激發(fā)到一定程度時，業(yè)委會的精英開始組織業(yè)主進(jìn)行維權(quán)，長期處于休眠狀態(tài)的業(yè)委會被激活。

維權(quán)后的業(yè)委會：精英的“政治智慧”和行動結(jié)果

由于業(yè)委會法律主體地位的缺失，其合法性遭受制度排斥，組織化行動又面臨著法律和政治風(fēng)險，實踐中大量業(yè)主維權(quán)行動最終以失敗告終，真正成功的少之又少。在張磊的研究中，成功的維權(quán)往往需要有幾個核心要素：維權(quán)骨干和積極分子的領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)委會的建立、業(yè)委會的有效動員、適當(dāng)?shù)牟呗?、業(yè)主豐富的資源。在組織平臺具備的前提下，核心精英動員方式、維權(quán)策略尤其會帶來不同結(jié)果。其中，理性維權(quán)被當(dāng)成制勝的法寶。與精英的維權(quán)策略和行動智慧相關(guān)聯(lián)，維權(quán)后業(yè)委會出現(xiàn)三種走向：

第一，維權(quán)失敗，業(yè)委會發(fā)展陷入困境，社區(qū)治理出現(xiàn)混亂。第二，維權(quán)成功，但是業(yè)委會缺乏治理能力，因此而告瓦解。這就是所謂一次性成功維權(quán)。上海S小區(qū)就是這樣一個典型案例，雖然維權(quán)實現(xiàn)了小區(qū)選聘物業(yè)的目標(biāo)，但是新物業(yè)公司的入駐，卻無法解決舊物業(yè)留下的問題，反而遭到舊物業(yè)公司的諸多阻礙。第三，維權(quán)成功，業(yè)委會在維權(quán)中獲得聲望，并最終掌握社區(qū)自治權(quán)。上海SX社區(qū)、天津SG小區(qū)、深圳NT1花園等都在維權(quán)后實現(xiàn)了較成功的業(yè)主自治。業(yè)委會獲得權(quán)威，對小區(qū)事物保持強(qiáng)勢控制。物業(yè)公司回歸管家職能，居委會則在很大程度上被邊緣化。

上海SX小區(qū)從2001年業(yè)主入住開始就陸續(xù)暴露出問題。直到2003年，以金先生為首的業(yè)主發(fā)現(xiàn)小區(qū)要把業(yè)主共用的停車場改建成社會停車場的時候才意識到成立業(yè)主組織的重要性。2005年第一屆業(yè)委會成立。之后經(jīng)過無數(shù)次維權(quán)，先是結(jié)束了兩個物業(yè)共管局面，進(jìn)而更換老物業(yè)，進(jìn)行第三方物業(yè)管理。針對前兩屆物業(yè)管理中公共收益不公開、物業(yè)承諾不到位等矛盾最為尖銳的問題，小區(qū)業(yè)委會決定：物業(yè)不僅要為自己的承諾交納履約保證金、與業(yè)委會共同管理小區(qū)公共收益賬戶，還從部分包干制、部分按實結(jié)算過渡為全部酬金制，收回業(yè)主權(quán)益，形成業(yè)委會“借殼模式”。

成功的“明星小區(qū)”的實踐模式還包括天津SG小區(qū)的“麗娜模式”、無錫CJ小區(qū)的自管模式，北京的SD小區(qū)的業(yè)主代表大會制等。這些小區(qū)目前治理效果良好，得到業(yè)主滿意，物業(yè)管理也起到使業(yè)主房產(chǎn)保值增值的作用。

跨越一次性成功維權(quán)：強(qiáng)人邏輯和社區(qū)治理

社區(qū)維權(quán)的實質(zhì)是爭奪社區(qū)治理的權(quán)力。一定意義上，評判小區(qū)維權(quán)成功的標(biāo)尺就在于是否獲得社區(qū)自治權(quán)。北京的M小區(qū)和上海的S小區(qū)在對抗強(qiáng)大的制度、結(jié)構(gòu)等制約過程中，實際上已經(jīng)取得了階段性勝利，最終卻未能獲得社區(qū)治理的主導(dǎo)權(quán)。這是判斷其維權(quán)失敗的最根本之處。

維權(quán)中發(fā)生的對抗越強(qiáng)烈，維權(quán)后業(yè)委會要付出的制度代價越大，社區(qū)越難進(jìn)入自治。這是現(xiàn)有治理環(huán)境下的必然，需要精英的行動智慧。不僅如此，社區(qū)治理的專業(yè)性和復(fù)雜性對參與人員的能力、資源甚至?xí)r間、精力提出了非常高的要求，與此同時，業(yè)委會的工作卻是長期低回報甚至負(fù)回報。兩者間的張力足以使許多當(dāng)初出于公心、熱情參與業(yè)委會工作的業(yè)主中途放棄，業(yè)委會難以運轉(zhuǎn)。另外一些謀求進(jìn)入業(yè)委會的人卻可能一開始就別有圖謀。一旦業(yè)委會變質(zhì)成為物業(yè)和開發(fā)商的利益同謀，要進(jìn)行業(yè)委會重新選舉就非常困難。囿于選舉的高成本和再次組織的代價，廣大業(yè)主多數(shù)選擇隱忍和不配合，社區(qū)治理仍困難重重。

對比“明星小區(qū)”的成功實踐，北京的M小區(qū)和上海的S小區(qū)失敗的根本原因可以歸結(jié)為缺乏有能力、有資源并且有威望的“帶頭大哥”。所謂“帶頭大哥”不僅要在維權(quán)階段對小區(qū)進(jìn)行有效動員、整合及采取相應(yīng)的行動策略，還需在維權(quán)成功后持續(xù)、大量并且不計后果地投入，最終建立起一套社區(qū)治理的有效制度。沒有“帶頭大哥”的持續(xù)投入以及相應(yīng)的人格、智慧、資源等為條件，業(yè)主行動無法在現(xiàn)有的框架內(nèi)實現(xiàn)正向反饋。社區(qū)維權(quán)即使成功也會最終瓦解。

與外部邏輯相關(guān)，強(qiáng)人治理的內(nèi)部邏輯來自復(fù)雜不確定的維權(quán)和治理情境中強(qiáng)人所謂底層革命家的能力、氣質(zhì)以及資源。尤其是在維權(quán)中發(fā)展出的專業(yè)知識、管理技能以及行動智慧等。強(qiáng)人一般具有比較優(yōu)厚的人脈資源，包括自身豐富的社會資本和在維權(quán)中積累的人脈關(guān)系等。在人格特征上具備偏執(zhí)性，意志頑強(qiáng)、榮譽感、專斷化、表演性等。

強(qiáng)人越是在智識、經(jīng)驗、資源等方面超出普通業(yè)主，越可能產(chǎn)生對資源的壟斷效應(yīng)，對普通業(yè)主參與進(jìn)行排斥。長期擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)也會對道德品質(zhì)帶來負(fù)面影響。長期在權(quán)力崗位上進(jìn)行大筆公共資產(chǎn)的管理和監(jiān)督，經(jīng)常面對利益集團(tuán)的有意分化和精神籠絡(luò)，支持團(tuán)隊在一旁進(jìn)行的利益聳動等，強(qiáng)人們往往從接受一些物業(yè)公司的小恩小惠開始，逐步放松對物業(yè)公司的監(jiān)督，進(jìn)而倒向居委會和物業(yè)公司的聯(lián)盟。

結(jié)論：走向制度化構(gòu)建

研究發(fā)現(xiàn)，強(qiáng)人治理幾乎是現(xiàn)階段業(yè)主自治不可避免的邏輯結(jié)果。在對抗強(qiáng)大的內(nèi)外壓力基礎(chǔ)上形成的強(qiáng)人治理，以強(qiáng)人的資源、稟賦以及個性特質(zhì)等條件，持續(xù)投入維權(quán)和社區(qū)治理行動，重新確立了業(yè)委會作為社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中權(quán)力主體的地位，還原了與物業(yè)公司的雇傭關(guān)系，居委會則被極大邊緣化。這是社區(qū)自治出現(xiàn)的新形態(tài)，對當(dāng)下中國的基層社區(qū)治理有著重要的啟示。由于自治的艱難，多數(shù)業(yè)主的不參與，一旦有能力強(qiáng)、資源豐富的草根精英投入行動，組織的決策權(quán)將會輕易地轉(zhuǎn)移到他們身上。自治變成少數(shù)人的事業(yè)，帶來少數(shù)人組成的聯(lián)盟。在這種情況下，即使政府放手社會組織領(lǐng)域，社會組織獨立，帶來的也無非是另一種寡頭控制方式。因為組織無需考慮對普通大眾的承諾，只須維系對支持者的忠誠。因此，必須著手相關(guān)制度建設(shè)，構(gòu)建切實可行的內(nèi)部規(guī)則，使監(jiān)管有效，使治理變得簡單可操作化，使社會組織具有平等、志愿、服務(wù)的社會屬性。

基于以上分析，本文對業(yè)主自治提出以下建議：（1）可以仿效上海等地的做法，地方政府幫助社區(qū)成立業(yè)委會，降低業(yè)委會成立門檻，減少制度性成本，突破業(yè)主行動的初始條件，將維權(quán)、治理行動納入有序的法治化環(huán)境；（2）分解結(jié)構(gòu)性因素造成的業(yè)主行動困境，逐步打開中大型封閉式小區(qū)，切分大共有單元，降低業(yè)主自治的組織成本，支持引入新技術(shù)革新組織手段和動員方式；（3）為業(yè)主行動提供必要的專業(yè)培訓(xùn)和智力支持，改控制、滲透為指導(dǎo)、協(xié)作，加強(qiáng)監(jiān)督，改變社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中居委會和業(yè)委會以及居民的信任模式，支持各類社會組織創(chuàng)新社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。