對(duì)我國(guó)陸地邊疆治理的再認(rèn)識(shí)

文/方盛舉

陸疆治理：愿景與價(jià)值目標(biāo)

陸疆治理的實(shí)質(zhì)就是從異質(zhì)性走向同質(zhì)性的過(guò)程。陸疆治理是國(guó)家治理的重要組成部分，陸疆治理具有特殊性，存在諸如邊疆開發(fā)和建設(shè)、國(guó)家安全、民族與宗教、政治認(rèn)同、中華文化認(rèn)同等特殊問(wèn)題，形成了與國(guó)家核心區(qū)治理的較大差異。陸疆治理的過(guò)程就是逐步消除陸地邊疆與國(guó)家核心區(qū)之間的顯著差距，最終達(dá)到“同”的理想狀態(tài)。幾千年來(lái)，中國(guó)的文化傳統(tǒng)十分強(qiáng)調(diào)“天下大同”的社會(huì)理想。陸疆治理過(guò)程也浸潤(rùn)著“大同”的愿景訴求?！巴辈皇鞘裁炊家粯?，而是指陸疆與腹地之間在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展層面沒有懸殊差別，顯現(xiàn)出趨近性和相似性；在精神心理層面沒有隔閡和沖突，呈現(xiàn)出一致性和和諧性。陸地邊疆與腹地之間由較大的異質(zhì)性逐漸走向同質(zhì)性，是陸疆治理的使命和愿景，也是陸疆治理現(xiàn)代化的必然要求。通過(guò)陸疆治理所要達(dá)到的“同”愿景，包含：奮斗目標(biāo)同向、科學(xué)發(fā)展同步、社會(huì)和諧同創(chuàng)、民族團(tuán)結(jié)同心、民族文化同彩、美麗家園同建、邊疆安全同擔(dān)。

陸地邊疆治理是高度理性化的國(guó)家行動(dòng)，必須設(shè)計(jì)正確而明確的價(jià)值目標(biāo)作為治理的方向。國(guó)家治理現(xiàn)代化的總體要求以及陸地邊疆的區(qū)情決定了陸疆治理的價(jià)值目標(biāo)應(yīng)該是：富裕邊疆、法治邊疆、文明邊疆、平安邊疆、和諧邊疆、美麗邊疆、開放邊疆。

陸疆治理模式：從族際主義到區(qū)域主義的轉(zhuǎn)型

我國(guó)9個(gè)陸疆省區(qū)都屬于多民族地區(qū)，長(zhǎng)期以來(lái)人們都習(xí)慣于把陸疆地區(qū)稱為“邊疆民族地區(qū)”，自然而然地把陸疆治理置于民族問(wèn)題的治理視角中加以審視和謀劃，如陸疆治理政策基本都由國(guó)家民委來(lái)制定和實(shí)施，由此，陸疆治理政策都會(huì)帶上民族工作與民族政策的思維角度與習(xí)慣。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)民族政策著眼于少數(shù)民族和少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展，以求達(dá)成協(xié)調(diào)少數(shù)民族與主體民族關(guān)系的目的。在此情況下，涉及到陸疆治理的各項(xiàng)政策，也就著注重以調(diào)整族際關(guān)系為主要內(nèi)容。這樣的陸疆治理模式稱為族際主義治理模式。該治理模式形成以來(lái)，對(duì)于協(xié)調(diào)邊疆民族關(guān)系、促進(jìn)邊疆穩(wěn)定、加快邊疆開發(fā)和建設(shè)等發(fā)揮了重大的作用。但長(zhǎng)期實(shí)行該模式也造成了諸多問(wèn)題：一是民族間的關(guān)系被固定化、剛性化；二是少數(shù)民族權(quán)益存在特權(quán)化發(fā)展的趨勢(shì)；三是由于有區(qū)別的族際政策導(dǎo)致各少數(shù)民族享受政策所帶來(lái)的好處存在差異，一些區(qū)域內(nèi)相鄰少數(shù)民族的關(guān)系出現(xiàn)了新的緊張。

當(dāng)前，把以往族際主義的陸疆治理模式轉(zhuǎn)型為區(qū)域主義的治理模式正當(dāng)其時(shí)。區(qū)域主義的陸疆治理模式，不是拋棄民族問(wèn)題的解決和民族關(guān)系的協(xié)調(diào)，而是把邊疆治理的視野從以解決民族問(wèn)題、協(xié)調(diào)民族關(guān)系為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，轉(zhuǎn)到關(guān)注邊疆的重大公共問(wèn)題的解決上來(lái)，僅把解決民族問(wèn)題、協(xié)調(diào)民族關(guān)系看成邊疆治理客體中的一個(gè)問(wèn)題，而不是焦點(diǎn)問(wèn)題。區(qū)域主義治理模式的特點(diǎn)在于形成了系統(tǒng)思維，把全部邊疆問(wèn)題納入到一個(gè)系統(tǒng)中加以審視和謀劃，其中民族問(wèn)題只是這個(gè)問(wèn)題系統(tǒng)中的一個(gè)子問(wèn)題，它和別的邊疆問(wèn)題存在著密切的關(guān)聯(lián)性。區(qū)域主義的邊疆治理模式，就是要從整體上提出解決“邊疆問(wèn)題系統(tǒng)”的方案。在解決“邊疆問(wèn)題系統(tǒng)”的過(guò)程中自然而然地把民族問(wèn)題化解掉。

陸疆經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的治理：加大開發(fā)和建設(shè)力度

我國(guó)陸地邊疆的基本區(qū)情是仍然處于社會(huì)主義初級(jí)階段的低層次，邊疆各族群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活的需要與落后的社會(huì)生產(chǎn)的矛盾仍然是邊疆社會(huì)的主要矛盾，因此，通過(guò)邊疆開發(fā)和建設(shè)，進(jìn)一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力，提高邊疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度，仍然是邊疆社會(huì)的首要問(wèn)題。邊疆的開發(fā)和建設(shè)要以發(fā)展壯大邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，縮小與內(nèi)地經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的差距為目標(biāo)。要加大邊疆的開發(fā)和建設(shè)力度，邊疆地區(qū)必須主動(dòng)融入和服務(wù)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略決定著國(guó)家發(fā)展的大趨勢(shì)，邊疆地區(qū)主動(dòng)融入和服務(wù)于國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，就是順勢(shì)而為、借勢(shì)發(fā)展的高明之舉，能夠起到事半功倍的經(jīng)濟(jì)治理效果；要加大邊疆的開發(fā)和建設(shè)力度，邊疆地區(qū)必須用足用活用好國(guó)家給予的開發(fā)和建設(shè)政策；要加大邊疆的開發(fā)和建設(shè)力度，邊疆地區(qū)必須加大改革步伐；要加大邊疆的開發(fā)和建設(shè)力度，邊疆地區(qū)必須擴(kuò)大開放的程度，以大開放促大開發(fā)、大建設(shè)；要加大邊疆的開發(fā)和建設(shè)力度，必須大膽推進(jìn)政策創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。

陸疆政治問(wèn)題的治理：強(qiáng)化政治認(rèn)同

良好的政治認(rèn)同是一個(gè)國(guó)家團(tuán)結(jié)凝聚、平安穩(wěn)定、和諧發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。我國(guó)陸疆政治文化的多樣性、復(fù)雜性、異質(zhì)性，決定了各族群眾政治認(rèn)同仍然存在諸多不足，需要花更多智慧來(lái)改善邊疆各族群眾的政治認(rèn)同。當(dāng)前重要的是持續(xù)增進(jìn)各族群眾對(duì)偉大祖國(guó)、中華民族、中華文化、中國(guó)共產(chǎn)黨、中國(guó)特色社會(huì)主義的認(rèn)同。

持續(xù)改善民生是提高各族群眾政治認(rèn)同的物質(zhì)基礎(chǔ)。改善民生始終是贏得民心的基礎(chǔ)。改善民生，最根本的是建立健全基本公共服務(wù)體系，并且隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷提高基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。

維護(hù)邊疆社會(huì)公平正義是提高各族群眾政治認(rèn)同的心理基礎(chǔ)。一個(gè)社會(huì)如果任由公平正義流失，直接后果是容易導(dǎo)致社會(huì)心理失衡，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)行為失范，再進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)矛盾增多、社會(huì)問(wèn)題累積，最終導(dǎo)致社會(huì)秩序崩塌和社會(huì)穩(wěn)定喪失。陸疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的落后性、社會(huì)階層的復(fù)雜性、民族及宗教的多樣性等，決定了各族群眾對(duì)社會(huì)公平正義的需求更為強(qiáng)烈和迫切，只有切實(shí)維護(hù)邊疆社會(huì)公平正義，才能凝聚民心，改善政治認(rèn)同。

完善軍民、警民共建制度，建立合作治邊的情感紐帶，是提高各族群眾政治認(rèn)同的有效方法。發(fā)端于革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代的“軍民魚水關(guān)系”理論與實(shí)踐，為保證戰(zhàn)爭(zhēng)與革命的勝利發(fā)揮了重大作用。在新時(shí)期這一理論指導(dǎo)下的創(chuàng)新實(shí)踐就是軍民、警民共建制度的建設(shè)。軍和警都擁有強(qiáng)大的組織資源、先進(jìn)的文化資源、一定的物質(zhì)資源，軍民、警民在共建活動(dòng)中頻繁交往互動(dòng)，有利于各族群眾建立起對(duì)人民軍隊(duì)和警察的情感認(rèn)同，進(jìn)而建立起對(duì)黨和政府的政治認(rèn)同。

推進(jìn)“精英下鄉(xiāng)”制度化、規(guī)范化，可以助推政治認(rèn)同的改善。中共組織部門實(shí)施的“大學(xué)生村官制度”，邊疆省區(qū)實(shí)施的“駐村工作隊(duì)制度”“新農(nóng)村指導(dǎo)員制度”等，選拔大批優(yōu)秀大學(xué)生、優(yōu)秀黨政干部下到基層一線任職掛職，幫助工作，不僅有利于村社發(fā)展生產(chǎn)，更為重要的是形成了“精英下鄉(xiāng)”的制度安排，給封閉落后的邊疆基層社會(huì)帶來(lái)現(xiàn)代知識(shí)和文明，潛移默化中播撒了先進(jìn)的文化基因，精英與基層群眾的直接互動(dòng)有益于改善鄉(xiāng)村社會(huì)的政治認(rèn)同。

完善對(duì)口支援制度，有利于改善政治認(rèn)同。由中央部委、發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)口支援邊疆省區(qū)，在公共基礎(chǔ)設(shè)施、教育、技術(shù)、人才、資金、產(chǎn)業(yè)等方面進(jìn)行支持和幫扶，這項(xiàng)制度的推行，加快了邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程，加深了邊疆各群眾對(duì)中央政府和發(fā)達(dá)地區(qū)的情感認(rèn)同，從而對(duì)改善政治認(rèn)同大有益處。

陸疆安全問(wèn)題的治理：完善戍邊體系

國(guó)家安全威脅，從內(nèi)部說(shuō)，有自然資源貧乏、自然災(zāi)害多發(fā)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、財(cái)富分配不均、社會(huì)階層固化、社會(huì)公平正義喪失、政府治理能力低下等；從外部講，有霸權(quán)主義、強(qiáng)權(quán)政治、新干涉主義等。內(nèi)部因素是根據(jù)，外部因素是條件，對(duì)國(guó)家安全威脅最大的還是內(nèi)部因素。我國(guó)邊疆面臨的安全威脅是極為嚴(yán)峻的。維護(hù)邊疆安全，須積極拓展治理思路和治理方法：

實(shí)現(xiàn)從“屯墾戍邊”到“建城戍邊”的跨越。屯墾戍邊是中國(guó)古代流傳下來(lái)的寶貴治邊策略。新中國(guó)建立后，黨和政府繼承和發(fā)展了屯墾戍邊政策，先后組織數(shù)十萬(wàn)人民解放軍官兵和知識(shí)青年奔赴邊疆、墾荒墾殖、發(fā)展生產(chǎn)，該政策延續(xù)至今，對(duì)加快邊疆發(fā)展，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)，保障邊疆安全發(fā)揮了重大作用。當(dāng)前隨著邊疆以工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化為內(nèi)容的現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，屯墾戍邊政策的局限性逐漸顯現(xiàn)，須轉(zhuǎn)型為“建城戍邊”，即在邊境地區(qū)加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，只要環(huán)境和資源條件許可，應(yīng)盡可能在邊境一線規(guī)劃建設(shè)更多的城鎮(zhèn)和城市，不僅具有聚集人口、資本、商品、技術(shù)等功能，而且還有強(qiáng)大的戍邊功能。

構(gòu)建文化戍邊體系。文化是重要的邊疆治理資源。要凝練卓越戍邊文化，建設(shè)有效戍邊文化傳播體系，在邊境沿線形成一條有較高密度的文化設(shè)施，展開各具特色文化活動(dòng)，通過(guò)傳承和傳播優(yōu)秀中華文化，不僅能滿足各族群眾的文化生活需要，而且能增強(qiáng)邊疆各族群眾的中華文化認(rèn)同和中華民族認(rèn)同，有效抵御消極文化的侵蝕或滲透，維護(hù)國(guó)家文化安全。

打造黨建戍邊體系。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，堡壘最容易從內(nèi)部被攻破。如果邊疆黨的地方組織和基層組織渙散、思想僵化、能力下降、作風(fēng)漂浮、脫離群眾，不能團(tuán)結(jié)凝聚民心，不能組織動(dòng)員群眾，那么邊疆安全將受到最大的威脅。所以打造堅(jiān)實(shí)的邊疆黨建戍邊體系，以“強(qiáng)組織、建陣地、聚人心、固邊疆”為主要內(nèi)容，以“政策支邊、產(chǎn)業(yè)富邊、組織固邊、民主興邊、文化活邊”為主要措施，切實(shí)增強(qiáng)邊疆黨組織的能力和活力，真正使邊疆黨組織成為維護(hù)邊疆安全的政治堡壘和組織堡壘。

特別重視邊疆民防體系建設(shè)。國(guó)防體系由軍防體系和民防體系有機(jī)構(gòu)成，駐扎邊疆的軍警部隊(duì)構(gòu)成軍防體系。以民兵為主體，吸收群眾廣泛參與，構(gòu)成邊疆民防體系。民防體系由于其群眾性強(qiáng)，涉及面廣，使其具有很多軍防體系不具備的功能和作用。目前，軍民融合深度發(fā)展已上升為國(guó)家的重大戰(zhàn)略，其不僅指裝備科研生產(chǎn)、后勤保障、國(guó)防動(dòng)員等物質(zhì)層面的融合，也指軍民在精神層面、關(guān)系層面的融合，這要求部隊(duì)與地方之間發(fā)展良好的互助合作關(guān)系，以部隊(duì)為主形成軍防體系，以地方為主形成民防體系，兩者相互分工協(xié)作、相互取長(zhǎng)補(bǔ)短，將構(gòu)筑效能強(qiáng)大的國(guó)防體系。

陸疆民族問(wèn)題的治理：促進(jìn)民族宗教關(guān)系和諧和順

當(dāng)前我國(guó)民族問(wèn)題的實(shí)質(zhì)就是不同民族之間的關(guān)系問(wèn)題。新中國(guó)建立以來(lái)，我國(guó)邊疆民族問(wèn)題和宗教問(wèn)題的治理成效顯著，民族關(guān)系總體上是和諧的，宗教關(guān)系總體上是和順的，但由于民族間自然屬性和社會(huì)屬性的差異是長(zhǎng)期存在的，民族間事實(shí)上的不平等也不是短時(shí)間能解決的，于是隔閡型民族問(wèn)題仍然廣泛地存在著。21世紀(jì)以來(lái)，受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮的沖擊，邊疆各民族的利益主體意識(shí)和權(quán)利主體意識(shí)迅速覺醒，這使以利益爭(zhēng)奪、權(quán)益維護(hù)為特點(diǎn)的矛盾型民族問(wèn)題較快地滋生和蔓延。因此，當(dāng)前我國(guó)陸疆隔閡型民族問(wèn)題和矛盾型民族問(wèn)題是普遍存在的，若治理不當(dāng)，或者治理失效，隔閡型民族問(wèn)題將惡化為矛盾型民族問(wèn)題，而現(xiàn)有的矛盾型民族問(wèn)題則有可能惡化為沖突型民族問(wèn)題，這對(duì)維護(hù)邊疆的民族團(tuán)結(jié)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定等是不利的。因此邊疆治理必須把有效治理民族問(wèn)題和宗教問(wèn)題作為一個(gè)極其重要的任務(wù)。

提高邊疆各級(jí)黨委政府領(lǐng)導(dǎo)民族工作、宗教工作的能力。實(shí)踐證明，一個(gè)地方黨委政府如果政治責(zé)任感很強(qiáng)，又非常熟悉民族政策和宗教政策，還能夠有效地、創(chuàng)造性地實(shí)施政策，那么這個(gè)地方的民族工作和宗教工作會(huì)開展得富有成效，民族關(guān)系和宗教關(guān)系都較和諧。

大力發(fā)展協(xié)商民主。民族關(guān)系、宗教關(guān)系是邊疆最顯著的政治關(guān)系，由于其中參雜著階層關(guān)系、干群關(guān)系、政黨關(guān)系、軍民關(guān)系、邊境線內(nèi)外關(guān)系等，所以邊疆民族、宗教關(guān)系呈現(xiàn)出特別復(fù)雜的特點(diǎn)。協(xié)調(diào)這種政治關(guān)系僅靠現(xiàn)有的制度供給是不夠的，還需要發(fā)展廣泛多層制度化的協(xié)商民主，以形式多樣的協(xié)商民主來(lái)化解民族間、宗教間的隔閡，來(lái)協(xié)調(diào)民族間、宗教間的利益關(guān)系。

加強(qiáng)對(duì)少數(shù)民族精英人士和宗教精英人士的統(tǒng)戰(zhàn)工作。統(tǒng)一戰(zhàn)線是事業(yè)成功的法寶。改革開放近40年來(lái)，邊疆少數(shù)民族的階層分化較為嚴(yán)重，已事實(shí)上形成了一批在少數(shù)民族群眾中掌握話語(yǔ)權(quán)的政治精英、經(jīng)濟(jì)精英、知識(shí)精英、文化精英和宗教精英，統(tǒng)一戰(zhàn)線工作要善于把他們中具有典型性、代表性的人士納入統(tǒng)一戰(zhàn)線對(duì)象，通過(guò)他們政治作用的發(fā)揮來(lái)維護(hù)民族關(guān)系的和諧和宗教關(guān)系的和順。

構(gòu)筑促進(jìn)各民族、各宗教交往交流交融的制度管道和平臺(tái)。頻繁交往、平等交流才能達(dá)到彼此關(guān)系的交融，進(jìn)而促進(jìn)民族關(guān)系和諧、宗教關(guān)系和順，這是民族宗教關(guān)系發(fā)展的規(guī)律。民族間、宗教間的交往，不能僅限于經(jīng)濟(jì)和政治交往，還應(yīng)大力發(fā)展文化、社會(huì)交往，要讓每種交往方式都建立制度化的管道和平臺(tái)，形成平等交流的規(guī)則和氛圍，在相互尊重、包容差異的基礎(chǔ)上逐漸形成手足相親、守望相助的交融關(guān)系。

陸疆社會(huì)問(wèn)題的治理：推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化

當(dāng)前邊疆主要社會(huì)問(wèn)題包括：毒品、艾滋、跨境犯罪、跨境賭博、跨境非法婚姻、“三非”、偷越國(guó)境等問(wèn)題。這些社會(huì)問(wèn)題如果不加以認(rèn)真對(duì)待和有效解決會(huì)演化成為政治性問(wèn)題，從而危害國(guó)家安全、邊疆穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)。解決這些社會(huì)問(wèn)題，必須推進(jìn)邊疆社會(huì)治理的現(xiàn)代化。

提高邊疆黨委政府社會(huì)治理的能力，包括：捍衛(wèi)社會(huì)公平正義的能力、疏導(dǎo)平衡社會(huì)心理的能力、規(guī)范社會(huì)行為的能力、化解社會(huì)矛盾的能力、解決社會(huì)問(wèn)題的能力、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系的能力、維護(hù)社會(huì)秩序的能力等。

提高邊疆社會(huì)治理的科學(xué)化水平。邊疆社會(huì)性問(wèn)題有其特殊性，決定了邊疆社會(huì)治理也存在著特殊的規(guī)律，需要在實(shí)踐中不斷地加以觀察、體驗(yàn)、思考，最后透過(guò)復(fù)雜的現(xiàn)象，尋找到真正的本質(zhì)?？吹搅吮举|(zhì)就接近了規(guī)律，就容易制定出科學(xué)化水平較高的社會(huì)治理政策。

提高邊疆社會(huì)治理的民主化水平。鼓勵(lì)各種社會(huì)組織及其公民廣泛參與到社會(huì)治理的進(jìn)程中來(lái)，從公共政策問(wèn)題的確認(rèn)，到公共政策制定，從公共政策執(zhí)行，到公共政策評(píng)估，最后到公共政策調(diào)整或終結(jié)，都應(yīng)該充分把社會(huì)組織及其公民中蘊(yùn)藏的財(cái)力、物力、人力、知識(shí)、技術(shù)、智慧等資源，吸引和吸收到社會(huì)治理過(guò)程中來(lái)。

提高邊疆社會(huì)治理的法治化水平。法治是邊疆社會(huì)治理的根本方式。首先在邊疆社會(huì)治理中須確立國(guó)家法律的最高權(quán)威地位，要養(yǎng)成以法治思維和法治方式解決邊疆社會(huì)性問(wèn)題的習(xí)慣；其次必須依法嚴(yán)格規(guī)范邊疆地方政府的權(quán)力，在社會(huì)治理行動(dòng)中必須形成“法無(wú)授權(quán)不可為”的施政自覺；再次必須充分保障邊疆各族群眾的公民權(quán)利，真正形成“法無(wú)禁止皆自由”的社會(huì)新風(fēng)尚。

提高邊疆社會(huì)治理的精細(xì)化水平。精細(xì)化的社會(huì)治理必須摒棄粗放式的治理方式，要求治理目標(biāo)的明晰化、治理過(guò)程的程序化、考核標(biāo)準(zhǔn)的精確化、治理主體之間的協(xié)同化、治理行為的規(guī)范化、權(quán)力與責(zé)任的清單化。