中國政府治理的法治路徑

文/石佑啟 楊治坤

中國政府治理包括自治和共治兩個維度。從政府管理邁向政府治理的過程，也是從法制政府走向法治政府的同步過程。政府治理與法治存在根本保證、治道框架、內(nèi)在價值、外在形式、目標(biāo)追求、建設(shè)路徑上的契合，為實現(xiàn)政府治理的法治化奠定了基礎(chǔ)。政府治理的多元主體結(jié)構(gòu)、規(guī)則多元、過程交互、方式多樣以及糾紛復(fù)合性對法治建設(shè)提出了新要求?；貞?yīng)政府治理的法治需求，應(yīng)推進政府職能定位及其權(quán)力配置的法定化，拓展行政主體類型并完善行政組織法，豐富法的淵源并以共識性規(guī)則改造支配性規(guī)則，以交互性為指針完善行政程序制度，規(guī)范多樣化的行政行為，建立多元糾紛解決機制與強化權(quán)利救濟等，以彰顯政府治理的法治之道。在政府治理與法治融合互動的進程中，需要協(xié)調(diào)政府治理陷阱、法治的限度等潛在風(fēng)險。

中國政府治理的語義分析

中國政府治理變革始于行政改革，包括發(fā)展行政和行政發(fā)展兩部分，前者重點是通過改革來加強對發(fā)展項目的行政管理，后者則是行政體制本身的發(fā)展和完善。基于中國從政府管理邁向政府治理的實踐探索經(jīng)驗，中國政府治理包含兩層涵義：

一是政府對自身的治理，稱之為政府治理的“自治”維度。它強調(diào)政府依法通過自身改革、自我調(diào)適、自我完善，以達到政府系統(tǒng)內(nèi)部治理的良善。此種情形下，政府自身是治理的客體，其所對應(yīng)的是“建構(gòu)官僚制”，即“以自上而下、命令服從為管理風(fēng)格的官僚制”。政府治理的自治維度，涉及行政系統(tǒng)縱向與橫向的府際間關(guān)系的調(diào)適，政府系統(tǒng)內(nèi)部的主體結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，以及權(quán)力運行機制的完善和行政效能的提升。

二是政府對公共事務(wù)的合作治理，稱之為政府治理的“共治”維度。其所對應(yīng)的是“官僚制的解構(gòu)和重構(gòu)”，其核心問題在于實現(xiàn)政府治理權(quán)能的分化和轉(zhuǎn)移，即由政府、社會、市場等多元主體對公共事務(wù)的共同治理，形成政府、社會、市場多元主體的合作治理結(jié)構(gòu)。合作、協(xié)調(diào)、伙伴關(guān)系、互利共贏是共治的基本精髓。以政府為原點考察共治維度的政府治理，關(guān)涉政府治理角色、治理結(jié)構(gòu)、治理重心和治理方式的轉(zhuǎn)變與調(diào)適。

政府治理與法治的契合

政府治理應(yīng)當(dāng)是法治之下的治理，但政府治理與法治之間不是簡單的線性關(guān)系，而是相互滲透、互為條件的，具有內(nèi)在統(tǒng)一性與契合互動性。

其一，黨的領(lǐng)導(dǎo)是根本保證上的契合。黨在整個國家治理中處于總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是政府治理取得成效的根本保證。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義法治最根本的保證。堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法治理，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

其二，憲法秩序是治道框架上的契合。政府治理與法治均是一套有關(guān)價值指引-制度安排-制度實踐的綜合體。憲法秩序從實然狀態(tài)向應(yīng)然狀態(tài)的邁進過程，以及行政權(quán)力/相對人權(quán)利、政府/公民關(guān)系結(jié)構(gòu)從非均衡→均衡→非均衡→均衡的調(diào)適過程，展現(xiàn)了從政府管理向政府治理、從法制政府向法治政府的轉(zhuǎn)型與形構(gòu)。政府治理和法治建設(shè)同處于具有復(fù)合性、對應(yīng)性的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系結(jié)構(gòu)之中，二者在事項劃分層次、空間領(lǐng)域上具有一致性，在時間維度上具有過程同步性。從政府管理向政府治理轉(zhuǎn)型，與從法制政府向法治政府轉(zhuǎn)型，幾乎是一個交互同步過程。

其三，權(quán)利保障是內(nèi)在價值上的契合。依法保障權(quán)利是法治大廈的基石，也是憲法保障人權(quán)基本精髓的踐行與落實。只有政府認(rèn)真對待人權(quán)和公民權(quán)利，人民才會認(rèn)真對待政府、法律和秩序，法治的價值目標(biāo)方能得以實現(xiàn)。權(quán)利保障是政府治理追求的內(nèi)在價值，是現(xiàn)代政府行為的出發(fā)點和落腳點，也是政府的基本責(zé)任。政府治理必須堅持以人為本，秉持公共理性，而權(quán)利的公平正義性是保持治理公共理性的基礎(chǔ)。

其四，有限有效政府是外在形式上的契合。有限有效政府意味著政府不是一個無所不能、無事不管、無孔不入的萬能政府，也不是一個消極無為的小政府，而應(yīng)是一個職能有限、規(guī)模適度、權(quán)責(zé)一致、行為高效、效益最優(yōu)的政府。從政府治理的自治維度看，有限有效政府要求在政府系統(tǒng)內(nèi)部完善行政管理體制，建立縱向、橫向、斜向的政府間合作關(guān)系，以提升政府治理的有效性。而從法治的視角看，就是要依法推進行政體制改革，科學(xué)劃定各級政府及其職能部門職責(zé)和權(quán)限，在縱向、橫向上合理配置行政權(quán)力，優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)，完善行政權(quán)力運行機制，健全行政權(quán)力的制約監(jiān)督機制和責(zé)任追究機制，促使政府權(quán)力合法、公正、高效運作。

其五，良法善治是目標(biāo)追求上的契合。善治既是治理的目標(biāo)，也是治理的效果，還是治理的方式，是治理的價值評價標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)性原則。法治是善治的基本要求，沒有健全的法制，沒有對法律的充分尊重，沒有建立在法律之上的社會秩序，就沒有善治。以良法促進發(fā)展、保障善治，也即法治為政府治理提供法律制度安排和運行架構(gòu)，政府治理有效性源自法治軌道下的常態(tài)性實施。政府治理的有效性與合法性結(jié)合，應(yīng)當(dāng)邁向良法善治。

其六，行政合作是建設(shè)路徑上的契合。政府治理需要以行政公開與公民監(jiān)督為前提，以與社會、市場、公民合作為途徑，通過對話、溝通、妥協(xié)等方式，建立政府與社會組織、市場主體、公民之間的行政合作網(wǎng)絡(luò)，形成多元主體之間的共建、共治、共享局面。政府治理的行政合作模式，在內(nèi)部和外部兩個層面展開。而法治的任務(wù)就是合理配置各級政府及其職能部門的行政權(quán)力，規(guī)范社會組織行使的社會公行政權(quán)，在機制、內(nèi)容上建立與行政權(quán)力-相對人權(quán)利均衡結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的制度安排，以及形式上建立完備的規(guī)制行政權(quán)力和保障相對人權(quán)利的法規(guī)范體系。

政府治理的法治需求

探究政府治理的法治需求，既有價值目標(biāo)層面的關(guān)照，也有現(xiàn)實維度的考量。

其一，政府治理的多元主體結(jié)構(gòu)呼喚變革“政府—相對人”二元主體結(jié)構(gòu)。政府治理的多元主體結(jié)構(gòu)，造就政府—社會—市場三維主體關(guān)系變革。而在我國法治建設(shè)進程中，有關(guān)法治政府的制度安排和運行機制，在很大程度上還沒有脫離政府管理的思維。一是“政府—相對人”二元結(jié)構(gòu)是法治政府制度安排的基本圖景。二是政府是“政府—相對人”二元結(jié)構(gòu)的制度設(shè)計基點，政府行政權(quán)則是制度設(shè)計的出發(fā)點。三是行政權(quán)力—相對人權(quán)利的支配性結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)象仍然存在。因此，以“政府—相對人”二元結(jié)構(gòu)為制度設(shè)計的法治建設(shè)，與多元主體結(jié)構(gòu)的政府治理所對應(yīng)的“政府—相對人”、“社會組織—相對人”無法同步接軌。

其二，政府治理規(guī)則的多元化呼喚變革國家制定法的一元化。傳統(tǒng)政府管理中依法行政和與之對應(yīng)的法治政府，尤為強調(diào)實定法依據(jù)。但政府治理更關(guān)注各合作治理主體之間選擇合適的治理工具促成公共事務(wù)治理目標(biāo)的有效實現(xiàn)，包括公法行為和私法行為及其二者組合。故政府治理所適用的治理依據(jù)也從公法規(guī)則延伸至私法規(guī)則，以及多方協(xié)商后所簽訂的公法協(xié)議或私法契約，都可成為規(guī)制各治理主體的行為準(zhǔn)則。因此，當(dāng)前依據(jù)國家制定法行政及其對應(yīng)的法治政府建設(shè)，與政府治理所需求的規(guī)則多元化，包括國家制定法規(guī)范、社會自治規(guī)范與合約規(guī)范——不僅存在理解上的差異，而且可能與政府治理所需求的依法治理和法治政府建設(shè)難以有效對接。

其三，政府治理過程的交互性呼喚變革單向度的行政程序制度。與政府管理相契合的行政程序制度，是以行政權(quán)與相對人權(quán)利二元對立、政府與行政相對人兩造對抗為特質(zhì)進行構(gòu)造的，表征著政府與行政相對人在行政過程中命令與服從的關(guān)系結(jié)構(gòu)。政府治理開啟了合作行政的新圖景，以政府治理所內(nèi)含的平等、協(xié)商、雙向的交互精神為參照，對應(yīng)的行政程序法應(yīng)當(dāng)凸顯程序價值的兼容并包、主體結(jié)構(gòu)的伙伴化、程序風(fēng)格的交往理性化以及程序表達的論辯規(guī)則化。

其四，政府治理方式的多樣化呼喚變革單一化的政府管理方式。面對政府治理中行政活動的回應(yīng)性、社會分化、多主體合作等，原有的行政法治模式為行政活動提供民主正當(dāng)性的能力日益匱乏。政府治理要求變革僵硬、單一、強制的政府管理方式，變強制命令為溝通協(xié)商，變單向推進為互動合作，變強制的普遍使用為強制與非強制兼顧和選擇適用，變硬性管制為柔性說理。與之對應(yīng)的政府治理法治化應(yīng)當(dāng)回應(yīng)從權(quán)力單向度、強制性行使轉(zhuǎn)變?yōu)檎c社會、政府與市場、政府與公民之間的雙向互動、多樣化、共識性的變革需求。

其五，政府治理糾紛的復(fù)合性呼喚變革單調(diào)性的糾紛解決機制。政府治理多主體意味著政府之外的其他主體加入了公共責(zé)任的分?jǐn)傮w系，從單一責(zé)任主體拓展至多方責(zé)任主體。在政府治理中，公益與私益交融，公法行為與私法行為混合，公法規(guī)則與私法規(guī)則交織，所謂的“私法公法化”與“公法私法化”在政府治理中表現(xiàn)尤為明顯。因此，政府治理糾紛解決機制設(shè)計必將對既有的糾紛解決模式如行政調(diào)解、行政仲裁、行政復(fù)議、行政訴訟等予以改造。

政府治理的法治回應(yīng)

其一，政府職能定位和權(quán)力配置的法定化。厘定政府職能邊界，形成各級政府合理的職能結(jié)構(gòu)，并構(gòu)建合理的行政職權(quán)結(jié)構(gòu)，這是政府治理與法治建設(shè)的共同任務(wù)。一是實現(xiàn)政府職能定位及其法定化。政府職能定位就是要在既有憲法框架下合理劃定政府、市場、社會的邊界，建立起政府、市場、社會多元主體分域治理的合作框架。二是實現(xiàn)政府權(quán)力配置的法定化。一方面，縱向上政府權(quán)力配置實現(xiàn)層級化與法定化，形成清晰明確的層級化行政權(quán)力結(jié)構(gòu)，非經(jīng)法定程序不得隨意改變，各級政府間的行政權(quán)限爭議可以通過法律途徑解決。另一方面，橫向上政府權(quán)力綜合化配置與平面化構(gòu)造。政府權(quán)力橫向上綜合化配置著力解決“條條行政”模式下職責(zé)交叉、政出多門問題，凸顯“塊塊行政”的整體性。同時，需要在橫向上架構(gòu)起決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互分離、相互制約的行政權(quán)力內(nèi)部結(jié)構(gòu)和運行機制。

其二，行政主體多元化與行政組織法的發(fā)展。多元主體合作治理的興起與發(fā)展，改變了以政府為單一主體的管理模式，使政府與公民的兩極關(guān)系轉(zhuǎn)化為政府與公民、政府與社會組織、社會組織與公民之間的多維度行政關(guān)系?，F(xiàn)代意義上的行政組織不僅包括國家行政組織，還應(yīng)當(dāng)包括社會組織。作為調(diào)整和規(guī)范行政組織的行政組織法，不僅包括針對國家行政組織的組織法，而且也應(yīng)包括履行社會公共行政職能的社會組織的組織法。規(guī)范國家行政組織的組織法是行政組織法的當(dāng)然的組成部分，而規(guī)范社會組織及其與政府關(guān)系的《社會組織基本法》，以及對行政組織進行監(jiān)督的《行政組織監(jiān)督法》同樣必不可少。因此，行政組織法應(yīng)當(dāng)對政府治理帶來的行政機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)組織和社會組織在政府治理中行使國家行政權(quán)和社會公行政權(quán)的治理現(xiàn)實做出回應(yīng)。

其三，法淵源的拓展與共識性規(guī)則的運用。第一，政府治理的復(fù)合性要求有對應(yīng)性的復(fù)合治理規(guī)則。該規(guī)則有不同類型的創(chuàng)制主體，如國家、社會組織或者二者共同創(chuàng)制；該規(guī)則適用不同的創(chuàng)制程序，如既有正式、嚴(yán)格的國家立法程序，也有社會組織經(jīng)過充分醞釀協(xié)商的簡便程序；該規(guī)則組成一個可以覆蓋不同領(lǐng)域的公共事務(wù)治理的規(guī)范體系，在空間上既包括全國性的也囊括地方層面，在事務(wù)領(lǐng)域既可以是綜合性的也可以是某一具體領(lǐng)域?qū)I(yè)性的；該規(guī)則在效力層級上形成錯落有致、疏密有度的法律位階體系；該規(guī)則體系展現(xiàn)規(guī)制與引導(dǎo)、獎勵與懲處、剛性與柔性的結(jié)合。第二，以共識性規(guī)則改造支配性規(guī)則，實現(xiàn)支配性規(guī)則與共識性規(guī)則并重。政府治理凸顯政府、社會、市場多元主體既是治理主體，又作為治理對象（客體），是主體與客體、自治與共治的統(tǒng)一。因此，無論是在行政立法領(lǐng)域還是在行政決策領(lǐng)域，強化社會組織和公民的參與，將其意見、建議整合進行政立法和行政決策之中形成共識性規(guī)則。而自治規(guī)約、自治章程或合約本身就是基于自治體成員的同意或合約雙方之間的自由意思表示，承載著共識性規(guī)則自我規(guī)制之精髓。

其四，治理過程的交互性及其在行政程序法中的依歸。政府治理要通過擴大社會、市場、公民多方主體參與，在交涉、對話、協(xié)商、妥協(xié)中達成治理共識，淡化行政過程的單方性、強制性色彩，使社會、市場、公民主體從單純的管理對象變?yōu)橹匾膮⑴c性力量，從而增強政府治理的開放性、回應(yīng)性和合意性。在政府治理過程中，行政行為具體形態(tài)與相對人行為具體形態(tài)的對應(yīng)性，行政主體的具體職責(zé)與相對人的具體權(quán)利的對應(yīng)性，以及行政行為與相對人行為在對應(yīng)性基礎(chǔ)上的反復(fù)性、博弈性，凸顯了政府治理過程的交互性。應(yīng)當(dāng)基于正當(dāng)程序理念，在行政程序法中設(shè)立各項具體程序制度，為相對人參與行政活動提供制度化的通道。

其五，行政行為方式的多樣化及其法律規(guī)制。行政行為方式隨著達成政府治理目標(biāo)而改變，呈現(xiàn)出多樣化形態(tài)，并由強制命令為主向協(xié)商合作為主轉(zhuǎn)變。行政行為的法治化程度與水平是衡量一國行政法治化程度和水平的重要標(biāo)志?；貞?yīng)政府治理方式的多樣化，與時俱進、科學(xué)審視、合理調(diào)整行政行為的內(nèi)涵和外延，將多樣化的行政行為納入行政法調(diào)整的范圍，采用軟法與硬法優(yōu)勢互補、有機融合的混合法治方式對其予以規(guī)范，這是實現(xiàn)行政行為法治化的基本路徑。

其六，多元爭議解決機制的構(gòu)建與權(quán)利救濟的強化。構(gòu)建多元爭議解決機制，根據(jù)公平、效率等不同價值追求，進行多樣化的制度安排以提供不同類型的爭議解決機制，并健全各種爭議解決機制之間的銜接、協(xié)調(diào)制度；拓展行政復(fù)議與行政訴訟受案范圍，豐富行政復(fù)議被申請人、行政訴訟被告類型；爭議解決適用依據(jù)的多樣化、審查標(biāo)準(zhǔn)的強弱有別、審查強度的疏密有致；建立相應(yīng)的責(zé)任承擔(dān)或追究機制，既要防止法外追責(zé)，也要防止政府責(zé)任遁于法外。

結(jié)語

政府治理與法治是一體兩面的關(guān)系，法治是政府治理的理性，是政府治理的手段與目標(biāo)。從政府管理向政府治理轉(zhuǎn)型，根本上有賴于法治建設(shè)的深度推進和法治政府的建成。法治化是政府治理現(xiàn)代化的核心和關(guān)鍵，是政府治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)條件和現(xiàn)實要求，政府治理現(xiàn)代化的過程亦為法治化的過程。在政府治理與法治融合互動的進程中，也會面臨如政府治理陷阱、法治的限度等潛在風(fēng)險，值得高度注意，精心協(xié)調(diào)。如何在政府治理現(xiàn)代化與法治化進程中，有效規(guī)避治理與法治的各自短板，建立具象的治理制度系統(tǒng)，以法治建設(shè)促進政府治理能力的提升，以法治思維與法治方式破解政府治理難題，將是政府治理與法治有機結(jié)合的一個長期深耕的過程。