改革開放以來國家發(fā)展觀與績效觀的形成、影響及法治規(guī)范路徑

馮輝

內(nèi)容摘要：改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)和社會的高速發(fā)展、民眾生活的迅速改善，各級政府形成了一種發(fā)展觀與績效觀。這種發(fā)展觀與績效觀激發(fā)政府和民眾創(chuàng)造財富的熱情，實現(xiàn)了大國崛起，但由于缺乏法治理念的指導(dǎo)、法治規(guī)則的約束和法治方式的運用存在一陷。但為一筆重的歷史上需要適的形作出質(zhì)變。基于法治國家的背景，確立科學(xué)的發(fā)展觀與績效觀需要重申法治理念，加強(qiáng)國家職能以促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部民主、開明、負(fù)責(zé)任的理念和理性、寬容、長遠(yuǎn)的社會主流價值觀，通過博弈、交流和溝通實現(xiàn)政府與民眾的互動，完善融合激勵與懲戒的法治規(guī)則之制定和實施，并強(qiáng)化公權(quán)力運行的信息公開和公眾參與等具體法治方式的運用。

關(guān)鍵詞：發(fā)展觀 績效觀 法治理念 法治規(guī)則 法治方式

一、引 言

改革開放迎來40周年，近年來社會各界對我國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的思考和討論，逐步從對策、制度，深入體制和頂層設(shè)計，比如從科學(xué)發(fā)展觀，到轉(zhuǎn)變增長方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，再到供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等。筆者擬循此思路討論國家的發(fā)展觀與績效觀問題，即在40年改革開放進(jìn)程中形成的整體性的發(fā)展理念與績效理念，以及受這些理念影響而形成的宏觀體制與微觀制度。

二、法治國家視野下改革開放以來我國發(fā)展觀與績效觀的不足及成因

（一）傳統(tǒng)的發(fā)展觀與績效觀存在的主要不足

首先，片面追求經(jīng)濟(jì)增長的數(shù)量而忽略質(zhì)量和可持續(xù)性。改革開放之初，受制于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、社會資本總量不足、高科技人才缺乏等現(xiàn)實因素，為了在短時期內(nèi)迅速實現(xiàn)GDP增長，利用廉價的勞動力發(fā)展“三來一補”等勞動密集型產(chǎn)業(yè)，是客觀與合理的選擇。以“放棄與比較優(yōu)勢相抵觸的趕超戰(zhàn)略、按照各自的資源稟賦條件積極發(fā)展勞動密集性產(chǎn)業(yè)、增加出口和經(jīng)濟(jì)的外向型程度、充分利用比較優(yōu)勢” 〔1 〕為核心的“比較優(yōu)勢戰(zhàn)略”促成了轉(zhuǎn)型國家在經(jīng)濟(jì)與社會改革上的巨大成功。但同時，自計劃經(jīng)濟(jì)時代養(yǎng)成的粗放式的經(jīng)濟(jì)增長方式由于可以在短期內(nèi)增加企業(yè)數(shù)量、壯大工業(yè)規(guī)模，也在各級政府履行經(jīng)濟(jì)職能的過程中得到了自覺或不自覺的延續(xù)。但這種增長方式在換來GDP總量和增長速度等數(shù)字的同時，其對有限資源的過度使用、對自然環(huán)境造成的巨大破壞則導(dǎo)致這種增長方式越來越難以為繼。當(dāng)然，政府并非不知道這種增長方式在資源和環(huán)境上要付出的代價，只不過經(jīng)濟(jì)增長的現(xiàn)實壓力取代了對長遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)心，在以即時和短期增長為核心的發(fā)展觀與績效觀的驅(qū)使下，粗放式的增長是必然的。粗放的增長方式與有限的資源和環(huán)境保護(hù)壓力之間的沖突越來越嚴(yán)重，迫使中央政府開始出手解決。

其次，片面追求經(jīng)濟(jì)增長與政績考核的相關(guān)性。在投資、消費和出口這三個影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力因素中，投資始終是推動中國經(jīng)濟(jì)增長的核心動力，尤其是政府投資，更是維持中國經(jīng)濟(jì)增長率連續(xù)高企的根本動力。政府投資的外部性比較強(qiáng)，不僅可以直接、顯著地增加某個領(lǐng)域的資本投入，而且會帶動外國資本和民間資本的進(jìn)入。但政府投資往往容易脫離市場機(jī)制的約束，轉(zhuǎn)而追求與政績考核高度相關(guān)的投資領(lǐng)域（比如重工業(yè)、路橋基建等），也就是追求投資的“可見性”。〔2 〕一國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)必須照顧到產(chǎn)業(yè)平衡，一個健康、良性、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)體，不能把全部資源都集中于一個或少數(shù)領(lǐng)域，而忽略整體的統(tǒng)籌與平衡。受傳統(tǒng)的發(fā)展觀與績效觀所驅(qū)使，以及激烈的地方競爭機(jī)制所推動，地方政府對餐飲、娛樂、文化等一般性的服務(wù)性行業(yè)基本是放手給民間資本自主經(jīng)營，政府只負(fù)責(zé)質(zhì)量監(jiān)管和安全保障，這無疑是符合市場規(guī)律之舉；但對于教育、醫(yī)療、社會保障等關(guān)涉民生的公共事業(yè)在一定時期內(nèi)不夠重視，則導(dǎo)致了嚴(yán)重的后果。對這些領(lǐng)域的投資屬于經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的保障性投資，由于它們對于經(jīng)濟(jì)績效、政績考核不具備直接的測度功能，地方政府缺乏投資激勵，迫使中央政府進(jìn)行統(tǒng)籌。盡管中央政府很早就認(rèn)識到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理對經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)、整體發(fā)展的不利影響，并在多次重要的黨政會議上予以強(qiáng)調(diào)。國家發(fā)改委從2005年開始每年出臺《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》，分“鼓勵類、限制類和淘汰類”對不同的產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行調(diào)控，但在高度功利、外向的發(fā)展觀與績效觀的影響下，地方政府仍然將投資方向與政績測度高度捆綁，在實踐中則形成了畸輕畸重的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致我國長期以來三大產(chǎn)業(yè)之間的結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。

最后，引發(fā)民眾效仿。傳統(tǒng)的發(fā)展觀與績效觀更為嚴(yán)重的負(fù)面影響在于引發(fā)民眾的“觀念效仿”，并蔓延到社會民意基礎(chǔ)之中構(gòu)筑起強(qiáng)大的民意傾向，反過來則形成一種不合理的政府行為績效評價機(jī)制，對政府的經(jīng)濟(jì)與社會治理產(chǎn)生重大阻礙。傳統(tǒng)的發(fā)展觀與績效觀是一柄“雙刃劍”，它在創(chuàng)造出經(jīng)濟(jì)飛速增長、民生顯著改善的同時，在聚集民意支持、享受統(tǒng)治凝聚力和向心力的同時，也將這種觀念移植到民眾心中。民眾在分享增長紅利的同時，也開始自覺或不自覺地將這種傳統(tǒng)的發(fā)展觀、績效觀神圣化。這種影響顯然是雙面的：在欣欣向榮、一切向好的局勢下，這種民意氛圍會配合和推動政府行為、提高經(jīng)濟(jì)與社會治理的效率；但一旦出現(xiàn)危機(jī)或問題，這種民意氛圍又極易掀起非理性的社會思潮和公共意見，阻礙政府及時調(diào)整和試錯。而且這種觀念在一開始取得的成功越大，路徑依賴就會越強(qiáng)，在危機(jī)時刻對政府的挫敗也就會越深。傳統(tǒng)的發(fā)展觀與績效觀導(dǎo)致高度市場化、以經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展為目標(biāo)的政府行為在取得重大成就的同時，也把正確評估政府經(jīng)濟(jì)行為績效這個極其重要的問題擱置在一邊了。“任何科學(xué)的合理的績效評估研究都必須首先建立在了解真實世界中的政府績效評估的基礎(chǔ)上，而任何真實的績效評估又都是一定主體的評估與被評估，主體的行動邏輯是我們需要理解的評估行為的實質(zhì)?！?〔3 〕誠然，政治秩序和官僚結(jié)構(gòu)中適當(dāng)?shù)膹埩κ钦５?，但過分的變動、尤其是不可預(yù)期地變動，將這種變動和張力直接跟經(jīng)濟(jì)與社會治理的績效評價掛鉤，則會對正常的政治秩序造成嚴(yán)重的負(fù)面影響，而且會極大損害官員的積極性，不利于官員人力資本的培養(yǎng)和維護(hù)?！斑^分追究政府官員責(zé)任，導(dǎo)致的結(jié)果是政府官員的無所作為，使得政府僅僅成為一個應(yīng)付事故發(fā)生的‘滅火器，使得官員變成‘靠天吃飯（在自己的任期內(nèi)不要出現(xiàn)重大事故的祈禱者），或者是‘多一事不如少一事，或者是將自己的精力轉(zhuǎn)向關(guān)注不會引起事故發(fā)生的領(lǐng)域?！?〔4 〕長此以往，不但正常的績效評價機(jī)制和公共監(jiān)督機(jī)制難以形成，依靠高效的政府行為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會治理形成的制度競爭力更會深受其害。因此，必須以重塑法治精神為核心，改變這種績效評價方式、問責(zé)方式及其背后的發(fā)展觀與績效觀。

（二）傳統(tǒng)的發(fā)展觀與績效觀之根源在于法治缺失

首先，發(fā)展觀與績效觀缺乏法治理念的指導(dǎo)。在公私融合的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)與社會背景下，法治既不應(yīng)局限于“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的簡單法制主義，也不應(yīng)局限于以監(jiān)督政府、限制政府為核心的控權(quán)主義。在政府成為“內(nèi)生因素”嵌入經(jīng)濟(jì)與社會實踐以主導(dǎo)改革的“經(jīng)濟(jì)國家”時代，〔5 〕法治的根本意蘊和終極追求，應(yīng)當(dāng)與公私融合的時代規(guī)律相契合，構(gòu)建一個統(tǒng)攝性的機(jī)制對政府融入經(jīng)濟(jì)運行而產(chǎn)生的法律調(diào)整需求予以及時而準(zhǔn)確的回應(yīng)，實現(xiàn)政府與市場的共同進(jìn)步，以及經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的高效、公平和可持續(xù)。從法治的宏觀層面來看，因為缺乏這樣一種法治理念的指導(dǎo)，傳統(tǒng)的發(fā)展觀與績效觀在實踐中逐步產(chǎn)生并形成路徑依賴。也正是因為法治理念的缺失，過度依賴行政權(quán)力推動，其對經(jīng)濟(jì)與社會的改革和發(fā)展產(chǎn)生了諸多深層次的負(fù)面影響和危害。

其次，發(fā)展觀與績效觀缺乏法治規(guī)則的約束。從法治的中觀層面來看，缺乏法治規(guī)則的約束是傳統(tǒng)的發(fā)展觀與績效觀之形成并引發(fā)諸多后果的原因。一方面，高度功利、外向的發(fā)展觀與績效觀在實踐中的推行主要是通過制定各種政策而不是法律（廣義，包括法律、法規(guī)、規(guī)章等），具有明顯的短期性、臨時性和權(quán)宜性，加上政出多門、缺乏明確的立法程序約束，無法令市場和社會對其制定和變更形成穩(wěn)定的預(yù)期。另一方面，即使是通過法律的形式實施發(fā)展觀與績效觀，也主要表現(xiàn)為立法層級較低的規(guī)章和各種規(guī)范性文件，法律（狹義）和法規(guī)等層級較高的法治規(guī)則比較少見。這也集中體現(xiàn)出傳統(tǒng)的發(fā)展觀與績效觀在規(guī)則層面上的功利性特點，即法律工具主義，過度追求立法和變法的速度與便捷。除了立法層級低，具體內(nèi)容也偏重于抽象和原則，且以對政府部門的授權(quán)性法律規(guī)范為主，這就為各級政府利用公權(quán)力實施各種行政強(qiáng)制行為形成了形式上的合法性。

最后，發(fā)展觀與績效觀缺乏法治方式的運用。從法治的微觀層面來看，這種高度功利、外向的發(fā)展觀與績效觀的成因在于缺乏法治方式的運用。法治是一種包括理念、規(guī)則和具體運用方式在內(nèi)的系統(tǒng)性構(gòu)成。就政府的經(jīng)濟(jì)與社會治理而言，法治方式的運用重點是公權(quán)力運行的信息公開與政府公共決策的公眾參與。改革開放以來的實踐證明，在復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)與社會情勢下，公權(quán)力的信息公開不僅是讓社會有效監(jiān)督公權(quán)力的根本方法，也是政府公共治理贏得公信力、凝聚民意基礎(chǔ)的最佳路徑。而公眾參與則是“風(fēng)險社會”背景下吸納民意民智、增強(qiáng)政府決策合理性、分散政府決策風(fēng)險以及緩解政府與民眾信息不對稱從而走向“多元共治”的根本出路。改革開放以來，盡管政府的信息公開和公共決策的公眾參與一直在完善和加強(qiáng)，但一方面明顯滯后于政府高度融入經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的實際需要；另一方面信息公開和公眾參與的范圍局限在有限的領(lǐng)域，對公權(quán)力的“硬約束”力度也不夠。打破這種局面的根本方法，就在于通過法治理念、法治規(guī)則和法治方式來匡正傳統(tǒng)發(fā)展觀與績效觀的不足，重塑符合法治國家建設(shè)要求的新發(fā)展觀與新績效觀。

三、法治國家視野下國家發(fā)展觀與績效觀的新理念

2017年10月，黨的十九大在北京舉行，習(xí)近平總書記在十九大報告中進(jìn)一步明確了“以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革”等近年來中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和思路。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，關(guān)鍵在于政府行為的改革。從中央政府的角度來說，“轉(zhuǎn)方式”“調(diào)結(jié)構(gòu)”“科學(xué)發(fā)展”等均已宣傳并貫徹多年，但一來缺乏實質(zhì)性措施，二來得不到地方政府的實質(zhì)性配合，故見效甚微。此番以前所未有的力度推行，固然有新常態(tài)下實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的壓力，但根源則在于傳統(tǒng)發(fā)展方式的負(fù)外部性已經(jīng)嚴(yán)重到再不轉(zhuǎn)變將危及改革成果的地步。基于政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實國情，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的理念、制度和行動。政府經(jīng)濟(jì)行為及其法律治理一直是法治建設(shè)及研究的核心問題之一，轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、科學(xué)發(fā)展等均不能等同于簡單的制度更迭，而涉及復(fù)雜而系統(tǒng)的理念更新。具體的對策研究固然不可或缺，但理念更新更加重要，尤其是需對改革開放以來政府在經(jīng)濟(jì)與社會實踐中的發(fā)展觀與績效觀進(jìn)行反思和矯正。

觀念、理念等均屬于意識形態(tài)范疇。一般認(rèn)為，發(fā)展觀、績效觀主要表現(xiàn)為承擔(dān)經(jīng)濟(jì)與社會具體發(fā)展職能的官員的認(rèn)知和行動。但這種意識形態(tài)太普遍，已經(jīng)成為一種官員共識，并且與民眾“求富奔小康”的民意訴求相吻合，依靠經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的實踐從而具備了牢固的實踐基礎(chǔ)，因此形成了一種社會共享、根深蒂固的價值追求。發(fā)展觀與績效觀的形成，受歷史和現(xiàn)實等多種因素的影響，但主要是在漸進(jìn)而不可逆轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)型中發(fā)軔并日益變得堅不可摧。中國是一個大國，地域龐大、區(qū)域差距懸殊，這種國情對制度變遷的第一個重要影響，是延長了“制度極限”的來臨時間?！爸贫忍峁┝巳祟愊嗷ビ绊懙目蚣埽鼈兘⒘藰?gòu)成一個社會，或更確切地說一種經(jīng)濟(jì)秩序的合作與競爭關(guān)系?！?〔6 〕一種觀念、制度的形成和演化往往要經(jīng)歷漫長的期間，即便是在某些地域已經(jīng)產(chǎn)生“制度極限”，只要其他區(qū)域還存在適用的空間，這種觀念和制度的根本性變遷就會被延遲。大國政治體對制度變遷的第二個影響，是路徑依賴一旦形成，就會產(chǎn)生出更加強(qiáng)烈的效果，很難被迅速打破。當(dāng)年中國改革開放的啟動，源于經(jīng)濟(jì)停滯、民生凋敝等嚴(yán)峻的生存危機(jī)，這一點迫使制度極限得以形成并迅速推動制度變革。這些制度建設(shè)取得了巨大成效，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府對經(jīng)濟(jì)和社會的調(diào)控能力也在不斷增強(qiáng)，在貨幣政策、財政政策、產(chǎn)業(yè)政策、競爭政策上的運用也有長足進(jìn)步。

2014年10月23日，黨的第十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出了建設(shè)社會主義法治國家的目標(biāo)。要完成這一目標(biāo)，首先，應(yīng)當(dāng)理解法治作為一種理念和精神，需要在經(jīng)濟(jì)與社會的改革和發(fā)展中進(jìn)行合理定位。從根本上而言，法治不能僅僅局限于制度建設(shè)或者監(jiān)督政府，而應(yīng)成為一種理念和精神，引領(lǐng)政府在經(jīng)濟(jì)與社會治理中的發(fā)展觀與績效觀。受法治理念激勵和規(guī)制的發(fā)展觀與績效觀，應(yīng)當(dāng)追求經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)，注重效率與公平之間的協(xié)調(diào)?！吧鐣髁x的生命力在于：在社會發(fā)展的長河中，動態(tài)地尋求社會公平與發(fā)展的匯聚?！?〔7 〕其次，在經(jīng)濟(jì)與社會治理的實踐中，應(yīng)當(dāng)以法治理念為指引，重點解決影響發(fā)展觀與績效觀的體制性問題，尤其是應(yīng)形成民主、開明、負(fù)責(zé)任的官員意識形態(tài)，以及理性、寬容、長遠(yuǎn)的社會主流價值觀。這種意識形態(tài)和社會主流價值觀是確立科學(xué)的發(fā)展觀與績效觀的基礎(chǔ)，對于法治國家的建設(shè)也具有十分重要的意義。最后，還應(yīng)致力于法治規(guī)則的塑造和法治方式的運用，完善新發(fā)展觀和新績效觀的法治化路徑。

四、國家發(fā)展觀與績效觀的法治化路徑

（一）加強(qiáng)國家職能以推進(jìn)科學(xué)的發(fā)展觀與績效觀

國家應(yīng)當(dāng)發(fā)揮出主導(dǎo)社會思想和精神文明建設(shè)的職能，在領(lǐng)導(dǎo)干部提倡民主、開明、負(fù)責(zé)任的理念，在全社會中間普及理性、寬容、長遠(yuǎn)的社會主流價值觀。需要注意的是，這并不是要否定以經(jīng)濟(jì)增長為核心的發(fā)展觀與績效觀，也不能抹殺這種發(fā)展觀與績效觀的價值。這種強(qiáng)烈的追趕型、發(fā)展型意識形態(tài)，幫助中國只用了不到40年的時間就擺脫了“一窮二白”，成為世界經(jīng)濟(jì)體系中一個不可或缺的核心成員，這種功績是不容否認(rèn)的。而且中國的區(qū)域差距太大，在東部發(fā)達(dá)地區(qū)忙于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和節(jié)能減排，下決心清理“三高”（高耗能、高耗水、高污染）、“騰籠換鳥”時，西部地區(qū)的眾多省市尚存在招商引資的巨大壓力。當(dāng)然，這并不是主張把這些“三高企業(yè)”轉(zhuǎn)移到中西部地區(qū)，繼續(xù)犧牲環(huán)境來換取GDP。相反，中西部地區(qū)更應(yīng)該趁著這股產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)大調(diào)整之機(jī)走上可持續(xù)發(fā)展之路，避免“先污染后治理”的老模式。區(qū)域差距客觀存在這一事實令我們保持清醒，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心、運用地方政府競爭刺激經(jīng)濟(jì)增長仍將是中國應(yīng)當(dāng)堅持的道路，決不能舍棄這種歷經(jīng)艱難險阻才建立起來的精神動力。“由于改革的異常復(fù)雜性及政府官員認(rèn)識的局限性，改革戰(zhàn)略及實施路徑出現(xiàn)某些失誤甚至重大錯誤是難以避免的，改革產(chǎn)生副產(chǎn)品也難以避免?！?〔8 〕我們的目的和任務(wù)是結(jié)合改革開放新形勢、新階段的需要，借助法治理念、法治規(guī)則和法治方式，對這種發(fā)展觀與績效觀進(jìn)行完善。

（二）通過博弈、交流和溝通實現(xiàn)政府與民眾的互動

遵循法治精神的要求，在領(lǐng)導(dǎo)干部中提倡民主、開明、負(fù)責(zé)任的理念，在全社會普及理性、寬容、長遠(yuǎn)的社會主流價值觀，其根本在于加強(qiáng)政府及其官員與民眾的交流，通過溝通和博弈實現(xiàn)政府與民眾的互動。社會主流價值觀不等于個別成員意見的簡單綜合，〔9 〕而是不同社會成員之間經(jīng)由反復(fù)的商談、博弈而形成的“交往理性”“重疊共識”；社會主流價值觀也不完全等同于政府極力倡導(dǎo)的某種價值追求，而是通過民眾積極參與、通過“官民互動”而達(dá)成的一致共識。在一個民主和法治的現(xiàn)代社會，傳統(tǒng)的威權(quán)主義統(tǒng)治不再符合實踐需要，官員的神秘感不再有助于提高行政效率、改善公共治理。只有在與官員的充分交流中，民眾才能體會到官員民主、開明和負(fù)責(zé)任的心態(tài)；只有通過官民溝通，才能養(yǎng)成一種理性、寬容、長遠(yuǎn)的社會主流價值觀。社會主流價值觀作為一種意識形態(tài)，往往通過具體的事件顯示出其固有的存在與強(qiáng)大的影響。但它“又不同于在某一個具體事件上匯聚的主流意見，而是隱藏在這些具體的主流意見背后、并在根本上決定這些具體主流意見之內(nèi)容的深層次意識形態(tài)。它是一種抽象的、一般性的但卻為社會成員在內(nèi)心嚴(yán)格遵守并捍衛(wèi)的‘道德法則”。〔10 〕

在以公私融合為普遍特征的經(jīng)濟(jì)國家時代，更加需要官民互動，民眾通過參與政府的公共管理可以獲得充分的信息，不僅可以對政府形成有效的監(jiān)督機(jī)制，防止貪腐瀆職或者不作為；而且可以增進(jìn)民眾對政府的信賴，使民眾體會到政府執(zhí)政的客觀情勢，從而在遇到公共危機(jī)時避免局勢的惡化，有利于危機(jī)的順利解決。以曾經(jīng)引發(fā)巨大爭議的“廈門PX項目事件”為例，“PX項目”是廈門有史以來投資最大的工業(yè)項目，2004年2月獲國家發(fā)改委批準(zhǔn)并于2006年11月開工。由于該項目靠近居民區(qū)、學(xué)校等人口稠密區(qū)，其安全問題廣遭質(zhì)疑。2007年6月1日和2日，據(jù)報道有超過5000名廈門市民以“散步”的形式集體在廈門市政府門前表達(dá)反對訴求。廈門市政府于2007年12月13日召開了有99名市民代表參加的座談會，結(jié)果85%以上的代表均表示反對，福建省政府和廈門市政府最終于2007年12月16日決定廈門PX項目遷址?！?1 〕廈門PX項目有國家發(fā)改委明文批準(zhǔn)，廈門市政府也出臺過專門的規(guī)范性文件規(guī)劃項目建設(shè)進(jìn)程，但在政府急于追求GDP增長、不顧環(huán)境保護(hù)和民眾生活條件而引起民眾強(qiáng)烈質(zhì)疑和反對后，廈門市政府并未因該項目在形式上的“合法”而一意孤行，而是與民眾進(jìn)行充分的協(xié)商與溝通，尊重主流民意主動糾錯。在這起事件背后，在反對建設(shè)PX項目這一具體的主流民意背后，隱藏的則是生命高于一切、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能漠視人權(quán)這一社會主流價值觀在發(fā)揮著決定性作用。而政府與民眾通過民主、法治的方式進(jìn)行溝通、博弈，則成為這一社會主流價值觀能夠發(fā)揮作用的關(guān)鍵。“廈門PX項目事件”最后得以一種官民共贏的方式獲得完美解決，一位廈門市政府官員的一句話最能體現(xiàn)出這個事件的制度意義，“在這個事件中，政府與民眾一起實現(xiàn)了成長”?！?2 〕所以民主需要在實踐中予以“操練”，“在操練中，可以發(fā)現(xiàn)各方的缺失和不足，更重要的是可以發(fā)現(xiàn)并積淀民主展開的有效規(guī)則”?！?3〕民主、開明、負(fù)責(zé)任的理念和理性、寬容、長遠(yuǎn)的社會主流價值觀，也都需要在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的實踐中得以生根發(fā)芽，形式主義的學(xué)習(xí)和說教只能是徒勞無功。

（三）強(qiáng)化激勵與懲戒相融合的法治規(guī)則建設(shè)并完善其制定與實施

科學(xué)的發(fā)展觀與績效觀離不開法治規(guī)則的建設(shè)。一方面，從規(guī)則的內(nèi)容上看，需要制度化的獎懲規(guī)則作為實踐中落實發(fā)展觀和績效觀的保證。地方政府之所以能夠產(chǎn)生發(fā)展經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈激勵，經(jīng)濟(jì)績效的競爭機(jī)制之所以能夠?qū)賳T產(chǎn)生巨大的凝聚力和向心力，在根本上是因為經(jīng)濟(jì)績效與政治績效緊密相關(guān)。所以要完善這種發(fā)展觀與績效觀，最根本的辦法也是要注入獎懲機(jī)制。這方面已經(jīng)有值得稱道的制度建設(shè)，自從2006年頒布的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》提出“十一五”期間要實現(xiàn)“單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗降低20%左右、主要污染物排放總量減少10%”這一目標(biāo)以后，“綠色GDP”開始走上制度化軌道并迅速融入獎懲機(jī)制。《單位GDP能耗統(tǒng)計指標(biāo)體系實施方案》《單位GDP能耗監(jiān)測體系實施方案》《單位GDP能耗考核體系實施方案》《“十一五”主要污染物總量減排統(tǒng)計辦法》《“十一五”主要污染物總量減排監(jiān)測辦法》《“十一五”主要污染物總量減排考核辦法》陸續(xù)制定出來，形成了節(jié)能減排的規(guī)范性文件集合，建立了科學(xué)、完整、統(tǒng)一的節(jié)能減排統(tǒng)計、監(jiān)測和考核體系，并將能耗降低和污染減排完成情況納入各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價體系，作為政府領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價和企業(yè)負(fù)責(zé)人業(yè)績考核的重要內(nèi)容。特別是在《單位GDP能耗考核體系實施方案》和《“十一五”主要污染物總量減排考核辦法》中都增加了“一票否決制”和責(zé)任追究制，使得綠色GDP具備了產(chǎn)生政治約束的基礎(chǔ)?！?4 〕2009年4月，全國31個省份進(jìn)行節(jié)能減排等四項標(biāo)準(zhǔn)的綜合考核，當(dāng)年10月13日，考核“成績單”掛在國家發(fā)改委網(wǎng)站醒目位置，31個省份以節(jié)能減排的績效高低為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行排列，顯示出中央通過法制建設(shè)推行新發(fā)展觀與績效觀的決心和思路?！?5 〕以上措施在2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》）中也得到了體現(xiàn)。新的發(fā)展觀與績效觀究竟能不能為領(lǐng)導(dǎo)干部所接受、對其產(chǎn)生切實有效的激勵和約束。這取決于兩點：其一，中央政府推行綠色GDP的力度究竟有多大，究竟在多大程度上能夠?qū)⒐?jié)能減排與政績考核對應(yīng)？如果從嚴(yán)執(zhí)行，真地實行一票否決，那么科學(xué)的發(fā)展觀與績效觀就會真正徹底建立。目前的困難在于，不同地方的情況存在較大差異。經(jīng)濟(jì)增長和改善民生壓力較大的地區(qū)、“三高產(chǎn)業(yè)”比重占據(jù)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)主要比例的省份，在節(jié)能減排上的壓力顯然要大于北京和上海。這些地方政府要考慮的因素有很多，一下子徹底扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)的發(fā)展方式確實有難度，特別是要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)下滑的風(fēng)險。解決的辦法應(yīng)當(dāng)是在堅持推行綠色GDP的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同省份的具體情況予以考核和處理，同時中央政府應(yīng)當(dāng)通過轉(zhuǎn)移支付加大對上述落后地區(qū)的補貼。〔16 〕其二，獎懲應(yīng)當(dāng)結(jié)合，光有懲罰是不夠的，還應(yīng)當(dāng)設(shè)置獎勵機(jī)制。獎懲結(jié)合有利于與地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的熱情相對接，更符合經(jīng)濟(jì)績效競爭機(jī)制的客觀要求。據(jù)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》報道，國家已經(jīng)探討出臺獎勵中小企業(yè)的節(jié)能減排政策。中央財政將對節(jié)能量達(dá)到1萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上的節(jié)能技術(shù)改造項目給予獎勵，獎勵額度根據(jù)節(jié)能量和獎勵標(biāo)準(zhǔn)計算確定。每節(jié)約1萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，東部地區(qū)獎勵200元，中西部地區(qū)獎勵250元?！?7 〕目前的問題可能是制度落實的程度，把財政收入多用在這些方面，效果要比直接投資好得多。

另一方面，從規(guī)則的程序上看，需要在制定和實施程序上強(qiáng)化法治規(guī)則對各地政府實施經(jīng)濟(jì)與社會治理的約束力。針對目前發(fā)展觀和績效觀在缺乏法治規(guī)則約束上存在的政出多門、政策偏好、法律工具主義等問題，關(guān)鍵是要落實《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和各級人民政府組織法》規(guī)定的人大對政府制定的規(guī)章和各類規(guī)范性文件（主要是各種政策）的審查權(quán)和撤銷權(quán)，構(gòu)建動態(tài)的質(zhì)詢、審查和撤銷機(jī)制，糾正錯誤的規(guī)章、規(guī)范性文件或政策，實現(xiàn)法治規(guī)則對政府決策的約束力。此外，自2010年國務(wù)院頒布《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》（以下簡稱《國務(wù)院意見》）提出“規(guī)范行政決策程序”和“加強(qiáng)重大決策跟蹤反饋和責(zé)任追究”以來，規(guī)范行政決策程序、加強(qiáng)行政決策的法治建設(shè)成為共識。據(jù)統(tǒng)計，目前已有湖南、山東、廣州、蘇州等近30個省級和市級政府對行政決策程序進(jìn)行了專門立法。〔18 〕應(yīng)以此為基礎(chǔ)推進(jìn)統(tǒng)一“行政程序法”的制定和實施，為國家發(fā)展觀與績效觀的更新和落實確立法治規(guī)則保障。

（四）強(qiáng)化公權(quán)力運行的信息公開與公眾參與等核心法治方式

正義不僅要實現(xiàn)，而且要以看得見的方式實現(xiàn)?？茖W(xué)的發(fā)展觀與績效觀也是一樣，信息公開和公眾參與就是促進(jìn)國家發(fā)展觀和績效觀符合法治精神、遵循法治規(guī)則的核心法治方式。近年來，中央和地方政府在這兩個核心法治方式的制度建設(shè)上取得了不可否認(rèn)的進(jìn)步。就信息公開而言，以《中華人民共和國政府信息公開條例》（2007年）為代表，公權(quán)力運行的信息公開有了明確的法治規(guī)則保障。目前存在的主要問題是政府在信息公開的范圍、內(nèi)容、方式和程序等各方面裁量權(quán)過大，缺乏有效的約束和監(jiān)督，使得民眾處于信息上弱勢和訴求上被動的雙重不利地位，無法實現(xiàn)信息公開作為一種法治方式的應(yīng)然效果。對此應(yīng)將信息公開的違法后果與否決特定的項目、規(guī)劃及決策的生效及實施相捆綁，并追究相應(yīng)的組織與個人責(zé)任，同時應(yīng)加強(qiáng)行政復(fù)議、行政訴訟對公眾知情權(quán)的救濟(jì)。關(guān)于公眾參與，國務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》（2004年）以及地方政府頒布的《湖南省行政程序規(guī)定》（2008年）、《蘇州市人民政府重大行政決策程序規(guī)定》（2013年）等都對重大決策的公眾參與作出了明確規(guī)定。尤其是在傳統(tǒng)發(fā)展觀和績效觀負(fù)面影響最為嚴(yán)重的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，《環(huán)境保護(hù)法》（2014年）、《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（2002年）、《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》（2009）、《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》（2006年）等已經(jīng)對環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域政府決策的公眾參與形成了比較完整、細(xì)致的制度體系。除了應(yīng)當(dāng)在未來制定統(tǒng)一《行政程序法》時就政府決策中的公眾參與程序作出統(tǒng)一的原則性規(guī)定，以協(xié)調(diào)統(tǒng)籌各個具體領(lǐng)域的公眾參與程序外，目前存在的主要問題是政府干預(yù)過多、公眾參與容易淪為形式、對政府決策的約束力不夠甚至在個別情況下成為政府推卸責(zé)任的工具等。對此首先應(yīng)合理擴(kuò)大公眾參與的強(qiáng)制性適用范圍。建議中央層面對必須實行公眾參與的政府重大決策范圍作出底線性規(guī)定，并構(gòu)建動態(tài)性的調(diào)整機(jī)制。其次是優(yōu)化公眾參與的具體程序和規(guī)則設(shè)計。重點是要改變由政府組織和掌控公眾參與的傳統(tǒng)和慣例，鼓勵獨立、專業(yè)的第三方調(diào)查機(jī)構(gòu)和咨詢機(jī)構(gòu)組織公眾參與，強(qiáng)化組織機(jī)構(gòu)和程序的公信力。同時借鑒已經(jīng)比較成熟的環(huán)境影響評價中的公共參與規(guī)則，對公共決策領(lǐng)域?qū)嵤┕妳⑴c的具體規(guī)則作出底線性的統(tǒng)一規(guī)定，重點是政府信息公開的方式和持續(xù)時間、問卷數(shù)量及有效回收的比例、聽證會的強(qiáng)制適用范圍、參會代表的遴選方式和比例構(gòu)成等。〔19 〕最后還應(yīng)完善公眾參與的法律效力。應(yīng)當(dāng)借鑒環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)定，明確規(guī)定缺乏獨立公共參與程序的行政決策，不得實施；公共決策尤其是具體項目、規(guī)劃決策的信息公開，應(yīng)說明是否采納公眾意見及理由；公眾參與中出現(xiàn)較大規(guī)模反對意見或者反對意見引起了較大的社會爭議，決策部門、審批機(jī)關(guān)應(yīng)暫停相關(guān)決策。違反上述規(guī)定并引發(fā)嚴(yán)重后果的，應(yīng)對相關(guān)組織和個人予以問責(zé)，追究相應(yīng)的法律責(zé)任?！?0 〕

五、結(jié) 語

總結(jié)中國近40年改革開放取得的成就，我們可以無數(shù)次感慨國家作為一股理性、敏銳而強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)力量產(chǎn)生的巨大績效。通過央地分權(quán)促使地方政府在圍繞經(jīng)濟(jì)績效爭勝機(jī)制中展開激烈的地方競爭，為中國經(jīng)濟(jì)短期內(nèi)的迅速崛起和騰飛締造出了最深厚的動力。“對于中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，沒有任何力量有競爭產(chǎn)生的能量這么強(qiáng)大；沒有任何競爭有地方‘為增長而競爭對理解中國的經(jīng)濟(jì)增長那么重要?！?〔21 〕經(jīng)濟(jì)屬性對國家的嵌入使得國家重心向經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)向，向改革與發(fā)展的實踐靠攏，而且在公私融合的驅(qū)動下，主動迎合經(jīng)濟(jì)規(guī)則改造自身的理念特征與行為素養(yǎng)。因此，傳統(tǒng)的發(fā)展觀與績效觀是一筆重要的歷史遺產(chǎn)，但需要適應(yīng)新的形勢作出質(zhì)的改變，從而在更高的層次上為經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展帶來新的動力。毫無疑問，唯有法治，才是實現(xiàn)質(zhì)變的根本和新動力的來源。