社會(huì)組織參與城市社區(qū)治理研究

楊陽(yáng)

黨的十九大報(bào)告明確指出，加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。當(dāng)前中國(guó)基層社會(huì)治理正處于從街居制向社區(qū)制轉(zhuǎn)型的攻堅(jiān)期，積極發(fā)揮社會(huì)組織作用，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，對(duì)于破解基層社會(huì)治理面臨的“行政化困境”與“共同體困境”，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，具有重要的理論及實(shí)踐意義。本文結(jié)合對(duì)成都市的調(diào)研，梳理了社會(huì)組織參與城市社區(qū)治理的現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上提出相關(guān)對(duì)策建議。

一、社會(huì)組織參與城市社區(qū)治理的實(shí)踐

2017年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》，其中提出要統(tǒng)籌發(fā)揮社會(huì)力量的協(xié)同作用。成都市錦江區(qū)在全市率先創(chuàng)新社會(huì)組織管理體制改革，先后成立了全國(guó)首家專門培育社會(huì)組織的區(qū)（縣）級(jí)公募基金會(huì)——錦江區(qū)社會(huì)組織發(fā)展基金會(huì)，成立了全國(guó)首家專門為社會(huì)組織及其工作者提供培訓(xùn)的機(jī)構(gòu)——成都社會(huì)組織學(xué)院。目前錦江區(qū)已培育社會(huì)組織1020個(gè)，每萬(wàn)人擁有社會(huì)組織14.5個(gè)，高出全國(guó)平均水平3.65個(gè)百分點(diǎn)，充分激發(fā)了基層群眾的智慧和活力。例如，成都市錦江區(qū)某社區(qū)黨委堅(jiān)持“共駐共建、共建共享、共同參與、服務(wù)發(fā)展”的指導(dǎo)思想，創(chuàng)新發(fā)展“社區(qū)+社會(huì)組織”黨建融合一體聯(lián)動(dòng)發(fā)展模式，堅(jiān)持政治引領(lǐng)、組織聯(lián)盟、項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)、兜底管理、人才保障的主體理念，著力打造區(qū)域“1+N”（“1”：一個(gè)理論體系；“N”：社區(qū)黨委、社會(huì)組織黨組織、轄區(qū)非公企業(yè)黨組織、駐區(qū)單位黨組織）黨建工作聯(lián)盟，開(kāi)展社區(qū)黨建、社區(qū)治理、“四治三化”等工作。通過(guò)“外引+內(nèi)培”的方式，將社會(huì)組織納入社區(qū)管理的格局中，讓更多優(yōu)秀的社會(huì)組織進(jìn)入街道社區(qū)，在成熟社會(huì)組織的指導(dǎo)下，孵化出本地社會(huì)組織，帶動(dòng)居民參與社區(qū)治理，形成了居民、社會(huì)組織等多元參與社區(qū)治理的新模式。通過(guò)各種項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)、實(shí)施實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)服務(wù)，完善社區(qū)組織發(fā)現(xiàn)居民需求、統(tǒng)籌設(shè)計(jì)服務(wù)項(xiàng)目、支持社會(huì)組織承接、引導(dǎo)專業(yè)社會(huì)工作團(tuán)隊(duì)參與的工作體系。引入社會(huì)組織參與社區(qū)治理，經(jīng)歷了三個(gè)階段：在第一階段中，社會(huì)組織作為新生事物剛剛?cè)腭v社區(qū)，居民不了解社會(huì)組織，有一定的排斥心理，這就需要社區(qū)居委會(huì)協(xié)助社會(huì)組織開(kāi)展工作，使居民逐步建立對(duì)社會(huì)組織的信任感，幫助其在社區(qū)立足；在第二階段中，社會(huì)組織蓬勃發(fā)展，居民信任社會(huì)組織，社區(qū)治理存在“內(nèi)卷化”現(xiàn)象，社區(qū)居委會(huì)存在邊緣化、空心化的傾向，限制了社區(qū)活力和社區(qū)自治空間；在第三階段，黨建引領(lǐng)，社會(huì)組織協(xié)同，要求社會(huì)組織進(jìn)行“四公開(kāi)”，即公開(kāi)服務(wù)項(xiàng)目、公開(kāi)資金來(lái)源、公開(kāi)服務(wù)程序、公開(kāi)黨員身份。

二、社會(huì)組織參與城市社區(qū)治理存在的問(wèn)題

（一）社區(qū)及社會(huì)組織區(qū)域間發(fā)展不平衡

在很大程度上，社會(huì)組織融入社區(qū)治理的參與程度與地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度有關(guān)。就我國(guó)而言，北京、上海、廣東、深圳等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)組織廣泛參與基層社會(huì)治理，中西部地區(qū)社會(huì)組織參與度較差。此外，社會(huì)組織的類型也比較單一，缺乏多樣性。除了外部引入的專業(yè)社工機(jī)構(gòu)，社區(qū)內(nèi)部培育的社會(huì)組織大多是由居民自發(fā)成立的文化娛樂(lè)類自組織。

（二）社會(huì)組織自身造血能力不足，缺乏獨(dú)立性

“政府引導(dǎo)、社會(huì)參與”是我國(guó)政府與社會(huì)組織關(guān)系的理想類型。社會(huì)組織進(jìn)入社區(qū)參與社會(huì)治理大多是在政府的引導(dǎo)下進(jìn)行的。無(wú)論是外部引入的專業(yè)社工機(jī)構(gòu)還是社區(qū)內(nèi)部培育的社會(huì)組織，大多數(shù)社區(qū)社會(huì)組織對(duì)政府的依附性較強(qiáng)，資金來(lái)源單一，主要依靠政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)，獲取社會(huì)資源能力弱，自身造血能力不足，缺乏獨(dú)立性。

（三）部分社會(huì)組織缺乏明確的發(fā)展目標(biāo)，組織機(jī)構(gòu)不健全

從社會(huì)組織自身的角度來(lái)看，其發(fā)展仍處于摸索階段。一方面，缺乏明確的發(fā)展目標(biāo)。一些社會(huì)組織為了服務(wù)而服務(wù)，沒(méi)有明確的發(fā)展領(lǐng)域和發(fā)展方向，不考慮自身機(jī)構(gòu)的能力，盲目地追求服務(wù)，造成發(fā)展緩慢。另一方面，崗位設(shè)置不明確，組織機(jī)構(gòu)有待完善。部分社會(huì)組織缺少相應(yīng)的組織內(nèi)部管理制度和運(yùn)行機(jī)制，沒(méi)有清晰的人員分工，崗位設(shè)置混亂，一人身兼數(shù)職的情況時(shí)有發(fā)生。

（四）社會(huì)組織缺乏專業(yè)社工人才

由于職業(yè)發(fā)展體系不健全和薪酬福利待遇不高，社會(huì)組織對(duì)專業(yè)人才的吸引力不高。社會(huì)組織缺乏專業(yè)社工人才，使其在工作過(guò)程中缺乏“助人自助”、增權(quán)賦能等專業(yè)理念與個(gè)案工作、小組工作、社區(qū)工作三大重要工作方法，不利于社會(huì)組織整體服務(wù)水平的提升。此外，一些社區(qū)社會(huì)組織由于沒(méi)有完善的參與機(jī)制，參與或退出以組織成員的個(gè)人意愿為主，人員流動(dòng)和流失嚴(yán)重，持續(xù)發(fā)展能力不強(qiáng)，無(wú)法保障服務(wù)水平。

三、社會(huì)組織參與城市社區(qū)治理的對(duì)策建議

（一）完善參與機(jī)制，使社會(huì)組織更好地融入社區(qū)治理

在社區(qū)治理過(guò)程中，社會(huì)組織面臨著社會(huì)認(rèn)同的現(xiàn)實(shí)困境。針對(duì)這一問(wèn)題，要積極地搭建溝通平臺(tái)，進(jìn)一步完善政府與社會(huì)組織等多元主體的協(xié)商機(jī)制。黨的十九大報(bào)告指出：“協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)?！鄙鐣?huì)組織參與社區(qū)治理，首先需要得到社區(qū)居委會(huì)、居民等其他參與主體的認(rèn)可。搭建溝通平臺(tái)，暢通社會(huì)組織與政府、社區(qū)居委會(huì)、物業(yè)公司、居民的溝通渠道，促使社會(huì)組織更好地調(diào)動(dòng)社區(qū)的社會(huì)資源，了解社區(qū)居民的個(gè)性化需求，從而有針對(duì)性地提供服務(wù)。

（二）健全監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)組織的規(guī)范化建設(shè)

要加強(qiáng)社會(huì)組織的規(guī)范化建設(shè)，建立健全組織內(nèi)部管理機(jī)制與運(yùn)行模式，使社會(huì)組織的自律與政府、社會(huì)的監(jiān)督形成良性互動(dòng)，從而為社會(huì)組織的良性發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。一方面，從他律的角度來(lái)看，社會(huì)組織不僅要受到登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)的雙重管理和監(jiān)督，也應(yīng)該接受第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)、媒體、公眾等監(jiān)督。另一方面，從自律的角度來(lái)看，社會(huì)組織應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)相關(guān)信息，接受全社會(huì)的監(jiān)督，從而增強(qiáng)社會(huì)組織的公信度，促進(jìn)社會(huì)認(rèn)同，積累社會(huì)資本。

（三）加強(qiáng)自身建設(shè)，提升社會(huì)組織的專業(yè)化水平

提升社會(huì)組織的專業(yè)化水平，有助于提高社區(qū)治理精細(xì)化水平，對(duì)于推進(jìn)社區(qū)治理向縱深發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。首先，要完善社會(huì)組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和制度，明確規(guī)范社會(huì)組織內(nèi)的各種關(guān)系，進(jìn)而提高社會(huì)組織的工作質(zhì)量和工作效率。其次，在社會(huì)組織的發(fā)展過(guò)程中要注重對(duì)專業(yè)人才的吸引和培養(yǎng)，強(qiáng)化對(duì)社會(huì)組織內(nèi)部人員的社會(huì)工作專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)。最后，社會(huì)組織要拓展社會(huì)資源參與社區(qū)治理渠道，通過(guò)多種方式整合社區(qū)零散的社會(huì)資源，有條件的社區(qū)還可以建立社區(qū)基金會(huì)。

【本文系2018年成都市委黨校智庫(kù)課題“關(guān)于成都市基層協(xié)商治理機(jī)制的研究報(bào)告”的階段性成果】

（作者單位：中共成都市委黨校學(xué)報(bào)編輯部）