上海舊區(qū)改造的發(fā)展和成就

文/周建梁

舊區(qū)改造，是指按照城鄉(xiāng)規(guī)劃要求，對房屋結(jié)構(gòu)較差、使用功能和設(shè)施不全、市政公用基礎(chǔ)設(shè)施薄弱以及危舊房集中的區(qū)域?qū)嵤└脑旌徒ㄔO(shè)的活動，其主要目的是為了實(shí)現(xiàn)城市功能再造和歷史風(fēng)貌重現(xiàn)，使城市居住、工作和生活條件得到改善，其主要內(nèi)容包括規(guī)劃調(diào)整，舊房拆除、重建和修繕維護(hù)，歷史建筑和風(fēng)貌保護(hù)等，是一項系統(tǒng)性、綜合性很強(qiáng)的工程。

舊區(qū)改造也是一項重要的民生工程、一項重要的發(fā)展工作，歷屆上海市委、市政府高度重視舊區(qū)改造工作。改革開放以來，特別是上世紀(jì)九十年代以來，隨著浦東大開發(fā)的啟動，以及住房制度改革和土地使用制度改革，上海開始大規(guī)模推進(jìn)舊區(qū)改造，而且舊區(qū)改造與城市建設(shè)相結(jié)合，一方面使廣大市民的居住條件得到了根本改善，另一方面也使城市面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，極大地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，舊區(qū)改造工作取得了歷史性的巨大成就。

一、基本情況

十九世紀(jì)中期，上海開埠、租界形成后，城市發(fā)展很快，建造了大量建筑風(fēng)格各異的房屋，造成了中心城區(qū)較高的人口密度和建筑密度。根據(jù)1990年原市房管局的有關(guān)住房分類規(guī)定，上海住房大致可以分為簡屋、舊式里弄（又分一級舊里、二級舊里）、新式里弄、職工住宅（又分新工房1、新工房2、新工房3）、公寓、花園住宅等。

上海解放時，全市住宅總面積中棚戶、簡屋和舊式里弄總量較大，其中，棚戶、簡屋占13.7%，舊式里弄占52.6%，因長期失修，有不少房屋已成危房，舊區(qū)改造的壓力很大。解放后至1980年，由于國家財力有限，舊區(qū)改造難以大規(guī)模推進(jìn)，“零星拆建”成為舊區(qū)改造的主要形式，舊區(qū)總體面貌改變不大。改革開放以后，特別是“六五”和“七五”期間的“23片地區(qū)改建規(guī)劃”啟動實(shí)施，上海的舊區(qū)改造才初具規(guī)模，在此階段，舊區(qū)改造對象大多數(shù)是棚戶簡屋集中地段，采取的方式也是推倒重建。九十年代初，上海市民居住矛盾突出，有數(shù)十萬戶家庭人均居住面積低于4平方米，其中3萬多戶家庭人均居住面積不足2.5平方米。1992年召開的市第六次黨代會要求，抓住深化改革、擴(kuò)大開放的機(jī)遇，把舊區(qū)改造、改善居住的起點(diǎn)，落在結(jié)構(gòu)簡陋、環(huán)境最差的危棚簡屋上，提出“到本世紀(jì)末完成市區(qū)365萬平方米危棚簡屋改造”（俗稱“365”），拉開了大規(guī)模舊區(qū)改造的序幕。自上世紀(jì)九十年代起，首先開展了以危棚簡屋為重點(diǎn)的舊區(qū)改造，2000年完成危棚簡屋改造。從2001年開始，實(shí)施了以二級舊里以下房屋為重點(diǎn)的舊區(qū)改造。在全力以赴推進(jìn)舊區(qū)改造的同時，還積極實(shí)施各類舊小區(qū)、舊住房綜合改造工作，以及歷史風(fēng)貌、歷史建筑保護(hù)工作，多渠道、多途徑地改善市民居住環(huán)境，提高群眾居住質(zhì)量。

2008年，針對舊區(qū)改造面臨的形勢和困難，以“創(chuàng)新舊區(qū)改造機(jī)制，完善舊區(qū)改造政策”為年度重大調(diào)研課題，研究形成了“啟動之前聽群眾（事前征詢制度）、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)數(shù)磚頭、安置方式多選擇、住房保障來托底”的舊區(qū)改造新思路，提出了舊區(qū)改造事前征詢制度（變“要我改”為“我要改”）、居住房屋拆遷補(bǔ)償“數(shù)磚頭加套型保底”和增加就近安置方式等新機(jī)制。同時，為增強(qiáng)房屋拆遷的透明度和公信力，進(jìn)一步完善了以補(bǔ)償安置結(jié)果公開為核心的公開制度。

2017年初，從上海住房保障托底制度基本健全、歷史欠賬大部分已還的實(shí)際出發(fā)，著眼2035年上海建成卓越的全球城市的目標(biāo)，在廣泛調(diào)研基礎(chǔ)上，提出要把握住現(xiàn)階段城市發(fā)展的新特征和舊區(qū)改造的新形勢，對舊區(qū)改造的指導(dǎo)思想進(jìn)行了重大調(diào)整，從“拆改留并舉，以拆除為重點(diǎn)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲舾牟鸩⑴e，以保留保護(hù)為主”，更加突出了歷史風(fēng)貌保護(hù)和城市文脈傳承，更加突出了城市功能完善和品質(zhì)提升。

二、主要成就

1．改善了民生，從根本上解決舊區(qū)困難群體的住房問題。舊區(qū)的房屋質(zhì)量和居民住房條件都較差，而且大多數(shù)居民屬于弱勢群體，難以利用自身收入來改善居住條件，而舊區(qū)改造是解決這些家庭住房問題最重要的渠道，也是最有效的途徑。從1991年至今，經(jīng)過“365”危棚簡屋改造（1991年-2000年）、新一輪舊區(qū)改造（2001年-2005年）、“十一五”時期以來的成片二級舊里以下房屋改造（2006年至今）等，中心城區(qū)改造了大量的危棚簡屋和二級舊里房屋，極大地改善了一大批市民群眾的居住條件和生活質(zhì)量，讓他們享受到改革發(fā)展的偉大成果，促進(jìn)了社會公平，維護(hù)了社會和諧穩(wěn)定。據(jù)統(tǒng)計，2017年本市城鎮(zhèn)居民住房成套率已經(jīng)達(dá)到97.3%。因此，稱舊區(qū)改造是“中心城區(qū)最大的民生”一點(diǎn)也不為過。

2．改善了城市形象和環(huán)境，城市面貌煥然一新。上世紀(jì)九十年代以來的發(fā)展，既是上海大規(guī)模推進(jìn)舊區(qū)改造的過程，也是上海城市大發(fā)展、大建設(shè)的過程。實(shí)施舊區(qū)改造，完善配套市政設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，有利于改善城市環(huán)境、集約利用土地、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。在舊區(qū)改造的同時，市政設(shè)施、生態(tài)綠化都得以重新規(guī)劃和建設(shè)。本市建成了成體系的地面道路、高架道路、越江隧道、軌道交通、生態(tài)綠地等設(shè)施，比如延中綠地、黃興綠地、徐家匯綠地、世博會地區(qū)等，城市面貌煥然一新，上海的市容市貌得到了海內(nèi)外游客的一致贊嘆。

3．提升了城市功能，城市綜合競爭力大幅增強(qiáng)。舊區(qū)改造地塊，大部分得以重新規(guī)劃利用，極大地提升了土地利用效益。在舊改過程中，采取了“拆改留并舉、以拆除為重點(diǎn)”（2017年以前）和“留改拆并舉、以保留保護(hù)為主”（2017年以來）的改造思路。一方面，一些舊區(qū)拆除之后轉(zhuǎn)型發(fā)展，建設(shè)了商業(yè)、商務(wù)樓宇，有力地推動了現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，如浦東新區(qū)小陸家嘴地區(qū)、黃浦區(qū)人民廣場地區(qū)和淮海路沿線、靜安區(qū)南京西路地區(qū)，等等。另一方面，本市在推進(jìn)舊區(qū)改造過程中，一直重視歷史建筑和風(fēng)貌的保護(hù)，并對一些歷史建筑進(jìn)行原地修復(fù)和保護(hù)性改造，在保護(hù)風(fēng)貌、保留特色的同時，重新規(guī)劃經(jīng)營，使其成為城市的新地標(biāo)，傳承了歷史文化底蘊(yùn)，使得歷史與現(xiàn)代、經(jīng)典與時尚共存、共融，比如黃浦區(qū)新天地、思南公館、田子坊，等等。

4．優(yōu)化了市域空間，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。舊區(qū)改造很重要的一個功能，就是疏解中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)和人口。實(shí)施舊區(qū)改造，既改善了老城區(qū)的人居環(huán)境，也引導(dǎo)了部分人口向城市外圍轉(zhuǎn)移，促進(jìn)了郊區(qū)發(fā)展。在推進(jìn)舊區(qū)改造的同時，上海加快“騰籠換鳥”，推動老企業(yè)向郊區(qū)和周邊省市轉(zhuǎn)移。同時，還規(guī)劃了兩輪共31個大型居住社區(qū)，為動遷居民提供更加寬敞舒適的居住環(huán)境。通過這些產(chǎn)業(yè)和人口的導(dǎo)入，加快推進(jìn)郊區(qū)的發(fā)展。另外，本市還開展了郊區(qū)城鎮(zhèn)舊區(qū)改造，在改善郊區(qū)城鎮(zhèn)居民住房條件的同時，也進(jìn)一步推動了郊區(qū)城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。

5．改善了城市管理，保障城市安全有序運(yùn)行。一般來說，未改造的舊區(qū)基本上都是空間狹小、人員密集、設(shè)施簡陋、環(huán)境臟亂差的地區(qū)，舊區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后、公共設(shè)施缺乏、城市公共服務(wù)供給能力不足，給消防安全、防汛防臺等帶來很大壓力，安全隱患問題突出，嚴(yán)重影響群眾的生命和財產(chǎn)安全?？梢哉f舊區(qū)改造與城市安全緊密相連，通過舊區(qū)改造，徹底解決了這些問題，有利于保障城市公共安全。

6．拉動了內(nèi)需，帶動投資消費(fèi)和經(jīng)濟(jì)增長。舊區(qū)改造產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高，既能增加投資，又能帶動消費(fèi)，對擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式具有重要作用。一方面，舊區(qū)改造可以帶動有效投資。中心城區(qū)實(shí)施舊區(qū)改造，郊區(qū)建動遷安置房吸納人口，相關(guān)的產(chǎn)業(yè)鏈很長，有利于帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。另一方面，舊區(qū)改造能釋放巨大的消費(fèi)潛力。舊改居民有了新居，要裝修、購買家電和其他生活用品。舊改可以直接拉動需求，促進(jìn)上下游相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而且原來的舊區(qū)變成了商業(yè)中心，或者改成歷史文化街區(qū)，還可以吸引全國、全世界的人來消費(fèi)、參觀，潛在效益巨大。

三、經(jīng)驗和體會

1．堅持以人為本，尊重民意。實(shí)施舊區(qū)改造，必須充分考慮舊區(qū)居民改善住房條件的現(xiàn)實(shí)需要，要始終堅持以改善群眾的住房條件和環(huán)境質(zhì)量為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)?！笆晃濉背跗冢鎸εf區(qū)改造的實(shí)際困難，各級政府迎難而上，堅持以人為本、實(shí)事求是，創(chuàng)新機(jī)制、破解難題，創(chuàng)造性地提出“走群眾路線”和“民主協(xié)商”的辦法，建立了“兩輪征詢”和平等協(xié)商等制度。通過實(shí)施兩輪征詢，將政府責(zé)任、百姓意愿、社會評判有機(jī)地結(jié)合起來，由居民決定“愿不愿意改”和“如何改”，而非傳統(tǒng)的行政指令計劃，從而充分發(fā)揮居民群眾的主體地位作用，尊重居民改造意愿，保障群眾的選擇權(quán)、參與權(quán)，調(diào)動社會各方面的積極性和主動性，開創(chuàng)了舊區(qū)改造工作的新局面。

2．堅持政府主導(dǎo)，各方參與。舊區(qū)改造公益性強(qiáng)，必須堅持政府在舊區(qū)改造中的主導(dǎo)地位，在政策、資金、房源、隊伍建設(shè)等方面給予支持。同時，舊區(qū)改造也是一項復(fù)雜的社會工程，關(guān)系到群眾的切身利益和社會和諧穩(wěn)定。實(shí)踐證明，舊區(qū)改造需要各級組織、社會各界和居民群眾的積極參與和配合。如：基層組織（街道、居委會）要承擔(dān)組織動員、宣傳教育、托底保障、化解矛盾等工作；政府相關(guān)部門要按照職責(zé)分工，主動靠前，制定政策，解決問題；人大代表、政協(xié)委員等社會公信人士可以充分發(fā)揮監(jiān)督協(xié)調(diào)作用，宣傳政策等；居民群眾要積極參與，真正做到“我要改”，而非“要我改”。

3．堅持公開透明，陽光操作。舊區(qū)改造是一項解決民生問題的群眾工作，關(guān)系到群眾的切身利益，必須公開透明、公正公平，要切實(shí)保障群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。實(shí)踐證明，只有在陽光下操作，并將陽光動遷堅持到底，舊區(qū)改造才能順利推進(jìn)。要全面公示政策法規(guī)、工作方案、安置房源，以及每家每戶的實(shí)際情況，特別要做到與居民研究討論改造方案，充分聽取居民意見，妥善解決居民利益訴求，維護(hù)居民合法權(quán)益。要充分運(yùn)用電子協(xié)議、電子觸摸屏等信息技術(shù)手段，切實(shí)做到補(bǔ)償結(jié)果公開、政策前后一致。通過制度加科技，實(shí)現(xiàn)公開透明，確保公正公平，維護(hù)社會正義。

4．堅持因地制宜，多策并舉。在改造主體方面，“365”危棚簡屋改造時期和新一輪舊區(qū)改造時期，主要是引入社會資金參與改造，從2004年開始，為適應(yīng)國家土地政策的調(diào)整變化，開始以土地儲備機(jī)構(gòu)為實(shí)施主體。在改造方式方面：對于需要進(jìn)行風(fēng)貌保護(hù)且重新安置居民的地塊，通過“征而不拆”方式對房屋實(shí)施征收，原有建筑保留，征收安置完成后按規(guī)劃要求實(shí)施房屋保護(hù)改造和利用；對于需要保留原有建筑風(fēng)貌和居住使用功能的地塊，通過房屋修繕和成套改造，改善居民居住條件；對于未納入保留保護(hù)范圍的地塊，通過房屋征收，按規(guī)劃進(jìn)行整體改造。

5．堅持與時俱進(jìn)，政策支持。長期以來，面對舊區(qū)改造的實(shí)際困難，市、區(qū)各級政府和有關(guān)部門始終堅持解放思想、實(shí)事求是，努力發(fā)揚(yáng)勇于創(chuàng)新的開拓精神，牢固樹立擔(dān)當(dāng)意識、責(zé)任意識，積極應(yīng)對挑戰(zhàn)，形成工作合力，破解瓶頸難題，不斷完善和創(chuàng)新舊改政策，并實(shí)施政策聚焦。如：在補(bǔ)償安置方面，1991年出臺《上海市城市房屋拆遷管理實(shí)施細(xì)則》（4號令），使房屋拆遷工作有法可依；2001年出臺《上海市城市房屋拆遷管理實(shí)施細(xì)則》（111號令），按照市場化要求實(shí)行房屋拆遷從按人口補(bǔ)償安置向被拆除房屋市場補(bǔ)償安置的轉(zhuǎn)變；2011年出臺《上海市國有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則》，由拆遷變?yōu)檎魇铡４送?，還有“數(shù)磚頭”加套型保底，增加就近安置方式等一系列新機(jī)制。在扶持政策方面，成立舊區(qū)改造專項資金、實(shí)施市區(qū)聯(lián)手實(shí)施土地儲備，并在土地出讓金、舊區(qū)改造項目融資、提供市屬征收安置房、稅費(fèi)等方面予以一系列政策支持。