我國公務員調(diào)任制度的地方探索與啟示＊

□ 楊 梅

調(diào)任作為公務員交流制度的重要形式之一，直接關系公務員的“入口”問題。在公務員“凡進必考”的情況下，調(diào)任制度對于拓寬機關選人用人渠道，優(yōu)化公務員隊伍結(jié)構(gòu)，保持公務員隊伍的生機和活力具有積極作用。針對公務員調(diào)任制度存在的一些問題，進一步完善制度設計，對發(fā)揮調(diào)任制度在實踐中的作用具有重要意義。

一、公務員調(diào)任制度的基本內(nèi)容及存在的不足

（一）公務員調(diào)任制度的基本內(nèi)容

公務員調(diào)任制度是我國公務員制度中相對成熟的制度。《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）第六十三條規(guī)定，國家公務員實行交流制度。公務員交流可以在公務員內(nèi)部進行交流，也可與國有企業(yè)事業(yè)單位、人民團體和群眾團體中從事公務的人員進行交流。公務員交流包括調(diào)任、轉(zhuǎn)任和掛職鍛煉。第六十四條規(guī)定，國有企業(yè)事業(yè)單位、人民團體和群眾團體中從事公務的人員可以調(diào)入機關擔任領導職務或者副調(diào)研員以上及其他相當職務層次的非領導職務。調(diào)任人選應當具備本法第十一條規(guī)定的條件和擬任職位所要求的資格條件。調(diào)任機關應當根據(jù)規(guī)定，對調(diào)任人選進行嚴格考察，并按照管理權限審批，必要時可以對調(diào)任人選進行考試。

《公務員法》配套制度《公務員調(diào)任規(guī)定（試行）》（以下簡稱《調(diào)任規(guī)定》）的頒布實施，進一步規(guī)定規(guī)范了公務員調(diào)任的原則、資格條件和調(diào)任程序。

一是確定編制限額、職數(shù)限額和職位空缺原則。調(diào)任必須在規(guī)定的編制限額和職數(shù)內(nèi)進行，并有相應的職位空缺。

二是規(guī)定調(diào)任的資格條件。調(diào)任人選的資格條件包括積極條件和消極條件。積極條件是指調(diào)任人選應當具備《公務員法》第十一條規(guī)定的條件以外，還應當具備下列資格條件：具有良好的政治、業(yè)務素質(zhì)，工作能力強、勤奮敬業(yè)、實績突出；具有與擬調(diào)任職位要求相當?shù)墓ぷ鹘?jīng)歷和任職資歷；具備《公務員法》及其配套法規(guī)規(guī)定的晉升至擬任職務累計所需的最低工作年限；專業(yè)技術人員調(diào)入機關任職的，應當擔任副高級專業(yè)技術職務2年以上，或者已擔任正高級專業(yè)技術職務；調(diào)入中央機關、省級機關任職的，應當具有大學本科以上文化程度；調(diào)入市(地)級以下機關任職的，應當具有大學?？埔陨衔幕潭?；調(diào)任廳局級職務的，原則上不超過55周歲；調(diào)任縣(市)領導班子成員職務的，原則上不超過50周歲，調(diào)任其他處級職務的，原則上不超過45周歲；調(diào)任科級領導職務的，原則上不超過40周歲等。消極條件是指不得調(diào)任的情形。

三是規(guī)范調(diào)任程序。調(diào)任制度在設計調(diào)任程序時規(guī)定了8個環(huán)節(jié)，分別是根據(jù)工作需要確定調(diào)任職位及調(diào)任條件；提出調(diào)任人選；征求被調(diào)出單位意見；組織考察；集體討論決定；調(diào)任公示；報批或者備案；辦理調(diào)動、任職和公務員登記手續(xù)。

（二）調(diào)任制度實施中存在的問題

調(diào)任制度在解決公務員隊伍人員來源和經(jīng)歷較單一等問題方面發(fā)揮了積極作用。但是，由于公務員調(diào)任制度實施中也存在一些問題，限制了其作用的發(fā)揮。

1.調(diào)任人選資格條件較為寬泛

以《調(diào)任規(guī)定》“具有與擬調(diào)任職位要求相當?shù)墓ぷ鹘?jīng)歷和任職資歷”為例，如何把握從國有企業(yè)擬調(diào)任職位“相當”的工作經(jīng)歷？在干部分類管理條件下，國有企業(yè)、事業(yè)單位和機關實行不同的人事管理制度。對于國有企業(yè)和事業(yè)單位而言，哪些層次的人員與擬調(diào)任公務員的層次“相當”沒有明確規(guī)定?，F(xiàn)實中，國有企業(yè)劃分為中央所屬國有企業(yè)、省屬國有企業(yè)、市屬國有企業(yè)和縣（區(qū)）屬國有企業(yè)，不同隸屬關系的國有企業(yè)領導班子的任職條件、考核標準、業(yè)績能力均存在客觀差異，擬定調(diào)任人選的資格條件難以設定，并可能影響調(diào)任制度的公平性。

2.調(diào)任程序需進一步細化

現(xiàn)行《調(diào)任規(guī)定》在調(diào)任程序方面存在不明確之處。調(diào)任屬于組織行為，而非個人行為。組織是在什么情況下發(fā)起調(diào)任程序，應由哪個部門發(fā)起？是急需緊缺公務員的機關，還是公務員的綜合管理部門？調(diào)任應該履行哪些程序？在擬調(diào)任人員的資格條件門檻較低、符合調(diào)任資格條件的人選很多的情況下，如何產(chǎn)生擬調(diào)任人選？如何保證擬調(diào)任人選體現(xiàn)公平擇優(yōu)的原則？必要時可以進行考試，哪些情況為必要進行考試的情況？最終報批的部門是誰等，均沒有明確規(guī)定。此外，《調(diào)任規(guī)定》對公示范圍、公示內(nèi)容、公示期限等也沒有明確規(guī)定，無法發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。

3.部分規(guī)定不適應實際需要

我國地域遼闊，不同地區(qū)、不同行政層級的經(jīng)濟發(fā)展水平、人才供給情況存在差異，導致機關在確定擬調(diào)任人選的資格條件方面，難以完全符合客觀實際。

一是不同經(jīng)濟發(fā)展程度地區(qū)和行政層級對資格條件的要求存在差異。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對擬調(diào)任人選的資格條件可能會高于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，省、市、區(qū)的機關調(diào)任人選的資格條件也會明顯高于縣級機關。

二是不同層級對學歷要求條件設置不宜完全一致。在高等教育普及率較高的情況下，《調(diào)任規(guī)定》對于學歷條件設定明顯偏低，如調(diào)入中央機關、省級機關任職的，應當具有大學本科以上文化程度；調(diào)入市（地）級以下機關任職的，應當具有大學?？埔陨衔幕潭?。

三是不同層級、不同情況下對年齡、性別等的規(guī)定缺乏差異性。擬調(diào)任人選的年齡條件、性別在不同層級、不同單位間流動缺乏靈活性，尤其對于基層和從機關向企事業(yè)單位流動后重新回流機關的人而言過于嚴格。

由于調(diào)任資格條件規(guī)定較為寬泛、程序不明確，導致調(diào)任制度在運行中存在一定問題。如擬調(diào)任人選存在多人符合條件的情況下，公平選拔擬調(diào)任人選成為實踐中的難題。有的地區(qū)調(diào)任制度成為個別“關系戶”解決身份問題的途徑，將親屬從企業(yè)或者差額撥款事業(yè)單位調(diào)任到機關，由此滋生腐敗問題。部分地區(qū)為了避免因調(diào)任而產(chǎn)生的用人腐敗問題，甚至暫停實施調(diào)任制度。

二、調(diào)任制度的地方探索

針對《調(diào)任規(guī)定》對調(diào)任工作一般性規(guī)定在實施中存在的問題，一些地方根據(jù)本地的實際完善了公務員調(diào)任實施辦法。特別是2014年《黨政領導干部選拔任用工作條例》再次修訂印發(fā)后，部分地區(qū)結(jié)合新的文件精神，進一步細化了調(diào)任資格條件、規(guī)范了調(diào)任程序，對調(diào)任制度進行了有益探索。

（一）地方公務員調(diào)任實施辦法制定概況

從區(qū)域特點來看，《公務員調(diào)任實施辦法》的區(qū)域覆蓋了我國東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)和東北地區(qū)；從行政層級來看，出臺調(diào)任制度的政府主要為?。ㄗ灾螀^(qū)）和地市兩級；從政策出臺時間上看，基本介于2008年至2016年，其中廣西、寧夏、吳忠、合肥兩區(qū)兩市的調(diào)任辦法是在《黨政領導干部選拔任用工作條例》頒布后制定的。具體情況見表1。

表1 部分地區(qū)出臺公務員調(diào)任實施辦法時間情況一覽

（二）地方調(diào)任實施辦法的主要內(nèi)容

各地在完善調(diào)任辦法內(nèi)容方面?zhèn)戎攸c存在一定差異。有的地方側(cè)重于規(guī)范調(diào)任的資格條件，有的地方側(cè)重于規(guī)范調(diào)任程序，也有的地方二者兼而有之。總體來說，在調(diào)任人選的資格條件方面，對年齡、學歷、調(diào)任人選的經(jīng)歷、職務等進行了細化。在調(diào)任程序方面，在調(diào)任發(fā)起主體、人選產(chǎn)生方式、審批權限及強化監(jiān)督方面進行了有益探索。

1.細化調(diào)任人選的資格條件

細化調(diào)任人選的資格條件主要包括年齡、從企業(yè)調(diào)任的資格條件、從事業(yè)單位調(diào)任的資格條件三個方面。

一是放寬調(diào)任年齡。各地根據(jù)擬調(diào)任機關的行政層級，普遍放寬基層擬調(diào)任人選的年齡，個別地區(qū)根據(jù)調(diào)任人選經(jīng)歷情況、性別情況進行了差異化規(guī)定。廣西、湖南將縣鄉(xiāng)級調(diào)任人選的年齡從40歲放寬到45歲；浙江省根據(jù)行政層級、擔任職務情況對不同性別人員的調(diào)任年齡進行了差異化的規(guī)定；湖南省對從機關交流到下屬事業(yè)單位任職、因工作需要調(diào)回原機關的，將年齡放寬到50周歲。

二是嚴格企業(yè)調(diào)任人選的資格條件。一些地區(qū)對從企業(yè)擬調(diào)任人選根據(jù)企業(yè)隸屬關系、任職職務和任職時間進行了細化規(guī)定，普遍要求擬調(diào)任人選為企業(yè)中層以上領導或領導班子成員。如江蘇省規(guī)定，從企業(yè)調(diào)入機關擔任處級職務人員，應當擔任省屬企業(yè)、副省級城市市屬企業(yè)中層以上領導職務或者為市屬企業(yè)領導班子成員；調(diào)入機關擔任科級領導職務人員，應當擔任市屬企業(yè)中層以上領導職務或者為縣（市、區(qū)）屬企業(yè)領導班子成員。鎮(zhèn)江和貴陽除了要求擬調(diào)任人選應當擔任市屬企業(yè)中層以上領導職務或者擔任區(qū)（市、縣）屬企業(yè)領導班子成員以外，還規(guī)定了任職時間。

表2 各地規(guī)范調(diào)任年齡一覽

表3 各地規(guī)范調(diào)任人選工作經(jīng)歷和任職經(jīng)歷一覽

三是差異化規(guī)定事業(yè)單位擬調(diào)任人選的資格條件。廣西、遵義堅持基層導向，放寬了基層事業(yè)單位擬調(diào)任人選的資格條件。安徽、湖南、江蘇提高了擬調(diào)任的專業(yè)技術人員的資格條件。如湖南要求調(diào)任的專業(yè)技術人員應當是機關緊缺的、急需的人員；對于管理人員則要求必須擔任相應的領導職務。江蘇省將擬調(diào)任人選擔任副高級專業(yè)技術職務年限從2年提高到3 年以上。吉林省則嚴格專業(yè)技術人員調(diào)任后的職務為非領導職務。

此外，浙江、寧夏將擬調(diào)任人選近年的考核結(jié)果必須為稱職以上作為條件。鎮(zhèn)江、駐馬店、貴陽、遵義規(guī)定擬調(diào)任人選的學歷要求為大學本科以上。

2.規(guī)范調(diào)任程序

不同地區(qū)根據(jù)本地實際情況對調(diào)任程序的不同環(huán)節(jié)進行了有益的探索。

一是規(guī)范調(diào)任發(fā)起主體。合肥市規(guī)定公務員調(diào)任實行預審制，調(diào)任決定作出前，必須將調(diào)任的意圖和調(diào)任人選有關情況書面報市委組織部或市公務員局預審。

二是確定調(diào)任人選普遍引入競爭擇優(yōu)機制。如云南省規(guī)定，調(diào)任人選產(chǎn)生方式由原來主要通過組織推薦方式產(chǎn)生，明確為原則上通過公開選調(diào)方式產(chǎn)生。廣西規(guī)定擬調(diào)任人選的產(chǎn)生方式除了通過組織推薦方式外，必要時，可以通過公開選拔、競爭上崗、考試遴選等其他方式擇優(yōu)選拔。[1]貴陽市規(guī)定，區(qū)（市、縣）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）機關調(diào)任人選原則上通過競爭上崗、公開選拔等方式產(chǎn)生，并在區(qū)（市、縣）黨委領導下組織實施。市級機關調(diào)任人選原則上通過競爭上崗產(chǎn)生，競爭上崗選拔市級機關內(nèi)設機構(gòu)領導成員，可根據(jù)需要和規(guī)定，允許所屬事業(yè)單位符合條件的人參加。市級機關原則上不從本系統(tǒng)外調(diào)任科級領導職務公務員。遵義市規(guī)定，縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）機關調(diào)任人選，原則上通過競爭性選拔方式產(chǎn)生。

三是細化審批權限。各地根據(jù)實際情況明確審批主體。安徽規(guī)定，省級機關調(diào)任處級公務員，由調(diào)入機關報省委組織部審批。市級機關調(diào)任公務員，由調(diào)入機關報市級公務員主管部門審批?？h（市、區(qū)）級機關調(diào)任公務員，由縣（市、區(qū)）委組織部報市委組織部審批。實行省以下垂直管理的系統(tǒng)，在辦理人員調(diào)任審批時，省、市級機關調(diào)任處級公務員，由省本級機關報省委組織部審批；市、縣（市、區(qū)）級機關調(diào)任科級領導職務公務員的，應先逐級上報省本級機關，再由省本級機關報省人社廳審批。廣西則采用簡化流程的方式，按照干部管理權限確定擬調(diào)任人員后，調(diào)入機關按照規(guī)定的權限辦理審批。調(diào)入自治區(qū)級機關的，由調(diào)入機關報自治區(qū)公務員主管部門審批；調(diào)入市級機關的，由調(diào)入機關報市級公務員主管部門審批；調(diào)入縣（市、區(qū)）級以下機關的，由縣（市、區(qū)）黨委組織部審核后，報市級公務員主管部門審批。云南對省、州、縣鄉(xiāng)機關的調(diào)任審批權限做了細化，便于基層把握執(zhí)行。

四是嚴格調(diào)任程序監(jiān)督。合肥市探索全程紀實制，“從動議、民主推薦、考察、討論決定到任職等，每道程序、每個事項都要如實記錄、實況反映，并形成文書檔案”。[2]另外，還探索推行公務員調(diào)任公示制，廣泛接受組織監(jiān)督和社會監(jiān)督，公示范圍包括調(diào)出單位和調(diào)入單位，公示內(nèi)容包括擬調(diào)任人員的姓名、性別、出生年月、籍貫、學歷學位等。

三、進一步完善調(diào)任制度的對策建議

（一）完善公務員調(diào)任制度的基本原則

結(jié)合地方對公務員調(diào)任制度的探索實踐，完善我國公務員調(diào)任制度應堅持以下原則。

1.系統(tǒng)性原則

調(diào)任制度是我國公務員制度的重要組成部分，完善調(diào)任制度必須將其放置于整個公務員制度及我國干部人事制度改革的宏觀背景下。在干部人事制度分類改革整體推進的情況下，應將公務員制度、事業(yè)單位人事管理制度以及國有企業(yè)人事制度同時納入思考范圍，系統(tǒng)地考慮。

2.民主、公開、競爭、擇優(yōu)原則

公務員調(diào)任制度作為公務員隊伍的重要“入口”，涉及調(diào)任人選的公平和用人腐敗等問題。因此，必須要在調(diào)任程序上堅持民主、公開、競爭、擇優(yōu)原則。應綜合采用公開選調(diào)、競爭性考試和業(yè)績打分等方式，讓優(yōu)秀人才脫穎而出，通過調(diào)任制度實現(xiàn)優(yōu)化公務員隊伍結(jié)構(gòu)的目標。

3.向基層傾斜原則

加強基層干部隊伍建設，優(yōu)化基層公務員隊伍結(jié)構(gòu)，是全面建成小康社會的組織保證?！蛾P于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍建設的若干意見》明確提出，要擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部選拔視野，注重從企事業(yè)單位領導人員中擇優(yōu)調(diào)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部。由于基層存在工作條件艱苦，存在引人難和留人難的問題。因此，在確定公務員調(diào)任資格條件時，要堅持向基層傾斜原則，適當放寬調(diào)任人選的資格條件。

4.從實際出發(fā)原則

由于我國各地各行政層級的經(jīng)濟發(fā)展水平、人力資源供給情況差異較大。設計調(diào)任制度應堅持從實際出發(fā)，賦予地方一定的自主權，讓地方根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展情況、人才供給狀況和公務員隊伍結(jié)構(gòu)優(yōu)化的需求，對調(diào)任資格、調(diào)任程序進行或?qū)捇驀赖囊?guī)定。

（二）完善調(diào)任制度的主要內(nèi)容

1.適當擴大調(diào)任范圍

調(diào)任制度作為機關吸收優(yōu)秀人才的重要入口，應貫徹“聚天下英才而用之”的理念。目前，調(diào)任制度的人選范圍僅限于國有企業(yè)、事業(yè)單位、人民團體和群眾團體中從事公務的人員。在“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”背景下，我國非公經(jīng)濟在國家經(jīng)濟社會中將發(fā)揮越來越大的作用。尤其隨著數(shù)字經(jīng)濟、智能經(jīng)濟、電子商務等新經(jīng)濟形態(tài)等興起，機關迫切需要懂得新經(jīng)濟形態(tài)的非公組織的工作人員。因此，要適當擴大調(diào)任的機構(gòu)范圍和人員范圍，為非公組織優(yōu)秀人才通過調(diào)任渠道進入機關開辟途徑，為公務員隊伍提供新鮮血液。

2.細化調(diào)任資格條件

各地細化公務員調(diào)任資格條件方面的探索對于完善公務員調(diào)任制度具有重要的參考價值。例如放寬基層擬調(diào)任人員的年齡，放寬從機關流動到國有企事業(yè)單位再回流機關的擬調(diào)任人員年齡；細化不同層級所屬的國有企業(yè)和事業(yè)單位擬調(diào)任人員的職務標準和資格條件；嚴格企業(yè)調(diào)任人選的資格條件和任職時間；普遍提高擬調(diào)任人員的學歷標準，增加擬調(diào)任人員的考核情況；對專業(yè)技術人員調(diào)任要求增加“機關急需、緊缺”等內(nèi)容，提高了擬調(diào)任人選的針對性；將調(diào)任人選的歷年年度考核等次均為稱職（合格）及以上作為必要條件。此外，如果將非公組織優(yōu)秀人才納入調(diào)任人選，可以在非公企業(yè)的規(guī)模、稅收、領導的任職職務層次和時間等進行規(guī)定。

3.進一步規(guī)范調(diào)任程序

公務員調(diào)任制度作為黨政領導干部選拔的一種方式，必須嚴格調(diào)任程序的規(guī)范性。尤其是隨著《黨政領導干部選拔任用工作條例》的頒布實施后，應增設調(diào)任前審批環(huán)節(jié)，擴大人選產(chǎn)生方式，引入競爭上崗、公開選拔和個人推薦等多種方式，以體現(xiàn)公平性和競爭擇優(yōu)的原則。在確定調(diào)任方式時，綜合考慮調(diào)任候選人的筆試成績、面試成績、工作實績和所獲表彰獎勵狀況，進行量化打分，提高選拔的公平性、規(guī)范性。此外，應該引入公開監(jiān)督原則，擴大公示的范圍、統(tǒng)一公示的時間、細化公示的內(nèi)容等。