上海自貿(mào)區(qū)：面向國際的制度創(chuàng)新高地

鄭嘉璐

2018年既是中國改革開放40周年，又是首批自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)5周年。作為全面深化改革、擴(kuò)大對外開放的一項戰(zhàn)略舉措，自貿(mào)區(qū)在中國改革開放進(jìn)程中具有里程碑意義。

過去5年里，中國的自貿(mào)區(qū)建設(shè)取得了豐碩成果。從2013年上海自貿(mào)區(qū)第一個掛牌成立，到后續(xù)分兩批新設(shè)10個自貿(mào)區(qū)，再到2018年4月，海南省全島建設(shè)自由貿(mào)易區(qū)，自貿(mào)區(qū)的數(shù)量已增至12個。這些自貿(mào)區(qū)擔(dān)負(fù)著“深化經(jīng)濟(jì)體制改革、提高行政審批效率、進(jìn)一步與國際市場接軌”的歷史使命，向全世界釋放出中國改革開放的決心。

自貿(mào)區(qū)的定位是非常明確的。在自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)5周年座談會上，中央政治局常委、國務(wù)院副總理韓正說，自貿(mào)試驗區(qū)是國家的試驗田，不是地方的自留地；是制度創(chuàng)新的高地，不是優(yōu)惠政策的洼地；是“種苗圃”，不是“栽盆景”；是“首創(chuàng)性”的探索，不是簡單優(yōu)化程序。

作為首個掛牌成立的自貿(mào)區(qū)，上海自貿(mào)區(qū)一直發(fā)揮著標(biāo)桿的作用，在制度創(chuàng)新、經(jīng)驗推廣方面做出了表率?？偨Y(jié)上海自貿(mào)區(qū)5年來的經(jīng)驗，能夠看清中國自貿(mào)區(qū)建設(shè)的思路與方向，為未來的自貿(mào)區(qū)建設(shè)提供指導(dǎo)。

國家的試驗田

最近幾年，不少電子游戲的愛好者購買了漢化版的Xbox One（一款家用游戲機(jī)）。然而很多人并不知道，這款產(chǎn)品是由上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的一家合資企業(yè)“百家合”推出的。百家合信息技術(shù)發(fā)展有限公司是上海自貿(mào)區(qū)的001號外資備案企業(yè)，幾乎與上海自貿(mào)區(qū)同一天誕生。這家企業(yè)的經(jīng)營范圍，涉及游戲的開發(fā)、制作、發(fā)行，以及電子出版物的零售和批發(fā)。

不過，沒有自貿(mào)區(qū)的擴(kuò)大開放和商事制度改革，就不會有百家合公司。在上海自貿(mào)區(qū)成立前，游戲機(jī)生產(chǎn)、銷售及服務(wù)是禁止外資進(jìn)入的領(lǐng)域。直到2013年9月27日，國務(wù)院下發(fā)《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案的通知》，明確提出允許外資企業(yè)從事游戲、游藝設(shè)備的生產(chǎn)和銷售，通過文化主管部門內(nèi)容審查的設(shè)備可面向國內(nèi)市場銷售。這意味著，持續(xù)了十幾年之久的關(guān)于游戲、游藝設(shè)備的銷售禁令，首次得到了解禁。

這一擴(kuò)大開放的政策，很快便體現(xiàn)在外商投資“負(fù)面清單”改革上。所謂負(fù)面清單，就相當(dāng)于投資領(lǐng)域的“黑名單”，其中明確開列了不予外商投資準(zhǔn)入或有限制要求的領(lǐng)域，而清單以外的領(lǐng)域則對外資充分開放。這項改革是上海自貿(mào)試驗區(qū)成立之初最基礎(chǔ)、最重要的改革，5年來，負(fù)面清單已從最初的190條減至2018版的45條，并在全國復(fù)制推廣 。

負(fù)面清單的推出，大幅度放寬了市場準(zhǔn)入，百家合公司就得益于負(fù)面清單改革。實施負(fù)面清單管理模式后，外資從事游戲、游藝設(shè)備的生產(chǎn)銷售屬于負(fù)面清單以外的領(lǐng)域，實行備案制而不是審批制，這就給企業(yè)免去了不少審批上的麻煩。

負(fù)面清單造福的企業(yè)不止百家合一家。舉例來說，過去外商從事教育培訓(xùn)只能以中外合作辦學(xué)的形式來進(jìn)行，不能獨(dú)資。受益于2015年版“負(fù)面清單”和54條服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放措施，外商獨(dú)資的經(jīng)營性職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)首次被允許設(shè)立。專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)普華永道，率先在上海自貿(mào)區(qū)注冊成立了外資職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，填補(bǔ)了國內(nèi)專業(yè)培訓(xùn)領(lǐng)域的空白。

自貿(mào)試驗區(qū)是國家的試驗田，不是地方的自留地；是制度創(chuàng)新的高地，不是優(yōu)惠政策的洼地；是“種苗圃”，不是“栽盆景”；是“首創(chuàng)性”的探索，不是簡單優(yōu)化程序。

除了游戲和教育，擴(kuò)大開放的政策更體現(xiàn)在醫(yī)療、金融、保險、設(shè)計等諸多領(lǐng)域。在54項擴(kuò)大開放措施的帶動下，上海自貿(mào)區(qū)產(chǎn)生了中國第一家專業(yè)再保險經(jīng)紀(jì)公司、第一家外商獨(dú)資游艇設(shè)計公司、第一家外商獨(dú)資國際船舶管理公司、第一家外商獨(dú)資醫(yī)療機(jī)構(gòu)、第一家外商獨(dú)資工程設(shè)計公司等。

所有這些都釋放出同一個信號：中國正變得更加開放。擴(kuò)大對外開放是中國的國家戰(zhàn)略，自貿(mào)區(qū)的職責(zé)之一就是將大的國家戰(zhàn)略落實在具體的改革舉措上。換句話說，在中國全面深化改革、擴(kuò)大對外開放的進(jìn)程中，自貿(mào)區(qū)要起到先行先試的引領(lǐng)作用，走在改革開放的最前列。

上海自貿(mào)區(qū)當(dāng)然對上海本地的經(jīng)濟(jì)有帶動作用。據(jù)統(tǒng)計，上海自貿(mào)試驗區(qū)以浦東10%的土地面積，創(chuàng)造了浦東新區(qū)75%的GDP和60%的貿(mào)易總額；以上海2%的土地面積，創(chuàng)造了上海25%的GDP和40%的貿(mào)易總額。

但更重要的是，上海自貿(mào)區(qū)是國家的試驗田。也就是說，自貿(mào)區(qū)的改革要一切服從、服務(wù)于國家戰(zhàn)略。自貿(mào)區(qū)建設(shè)不僅僅是為了帶動上海及周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更要通過“局部突破，帶動全國”的模式，用較低的成本，完成難度高、阻力大的改革試驗。

制度創(chuàng)新高地

2018年5月，一款歐萊雅眼霜開始在中國銷售，而海外的消費(fèi)者要在半個月以后才能買到同款商品。一款進(jìn)口化妝品率先在中國發(fā)售，看似并不稀奇，但在以前，這是難以想象的。

過去，一款新的化妝品進(jìn)入中國，要經(jīng)歷一個漫長的過程。企業(yè)每進(jìn)口一款新品，都需要將樣品遞交到北京，由國家市場監(jiān)督管理總局進(jìn)行審核。這個過程需要3到5個月的時間，所以中國市場上的進(jìn)口化妝品很難與海外市場同步更新。

非特殊用途化妝品進(jìn)口“審批改備案”的改革，率先在上海自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)。在中國，進(jìn)口化妝品分為特殊用途和非特殊用途兩大類，除了染發(fā)、脫毛等9種具有特殊功效的化妝品之外，90%的化妝品都屬于非特殊用途化妝品。這項改革就是將非特殊用途化妝品的審批環(huán)節(jié)后移，企業(yè)在遞交相關(guān)材料后可以馬上辦理通關(guān)手續(xù)，開展經(jīng)營活動。這樣一來，新款化妝品進(jìn)入中國的時間縮短到5～6個工作日，國內(nèi)消費(fèi)者就可以同步體驗國際化妝品商家的最新產(chǎn)品了。

這只是上海自貿(mào)區(qū)“證照分離”改革的其中一項，與此類似的改革試點(diǎn)還有很多。比如，一批進(jìn)口鮮奶在落地浦東機(jī)場的第二天就能上架售賣，這為企業(yè)擠掉了8天的檢驗流程；再比如從上海港進(jìn)口的兒童玩具，可以在貨物經(jīng)海運(yùn)到達(dá)上海前，先把樣品空運(yùn)過去做檢驗，企業(yè)不需要再耗費(fèi)10天左右的等待時間，對市場的反應(yīng)速度就更快了。

這里的關(guān)鍵是，我們不能只看到改革試點(diǎn)對進(jìn)口貿(mào)易的促進(jìn)。設(shè)立上海自貿(mào)區(qū)的目的，并不是要在120多平方公里的土地上與全球開展自由貿(mào)易，而是想通過自貿(mào)區(qū)來探索一套適合中國國情的自由貿(mào)易體系。換句話說，在上海進(jìn)行的改革試點(diǎn)，是在為整個中國做制度創(chuàng)新。

依然以進(jìn)口化妝品為例，有人可能會產(chǎn)生疑問，化妝品未經(jīng)審核就進(jìn)入中國市場，質(zhì)量出了問題怎么辦？其實，化妝品的進(jìn)口不是不經(jīng)過審核，而是把安全性和合規(guī)性審核，安排在產(chǎn)品上市后的事中事后監(jiān)管過程內(nèi)。在產(chǎn)品進(jìn)入中國售賣的3個月內(nèi)，會有化妝品專家組開展專業(yè)的安全性審查。產(chǎn)品如果存在安全性問題，就面臨停止進(jìn)口和銷售，以及下架召回，甚至是行政處罰這樣的結(jié)果。

“審批改備案”改革看似降低了進(jìn)口門檻、增加了風(fēng)險，其實這對進(jìn)口企業(yè)和監(jiān)管部門都提出了更高的要求。進(jìn)口化妝品企業(yè)要對產(chǎn)品的質(zhì)量負(fù)責(zé)，它們必須建立一套產(chǎn)品追溯系統(tǒng)，一旦發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品問題，可以迅速找到源頭。而對地方政府來說，改革其實是在倒逼職能的轉(zhuǎn)變，監(jiān)管部門必須從靜態(tài)的事前審批，轉(zhuǎn)變到更加積極主動的事中事后監(jiān)管，簡政放權(quán)就在這個過程中實現(xiàn)了。

顯然，上海自貿(mào)區(qū)不是政策洼地，而是制度高地。包括證照分離改革在內(nèi)，上海自貿(mào)區(qū)在商事登記制度、負(fù)面清單和準(zhǔn)入前國民待遇、貿(mào)易便利化等方面，推出了多項制度創(chuàng)新。雖然這里沒有土地優(yōu)惠，沒有稅收減免，卻在5年內(nèi)吸引了5.6萬家企業(yè)入駐，是前20年同一區(qū)域設(shè)立企業(yè)數(shù)的1.5倍。

“種苗圃”

2017年6月開始，遼寧自貿(mào)區(qū)大連片區(qū)的綜合服務(wù)大廳正式開始運(yùn)行。來這里辦手續(xù)的企業(yè)主發(fā)現(xiàn)，辦事流程比原來簡單多了。這是因為大連片區(qū)設(shè)置了國際貿(mào)易、市場準(zhǔn)入、跨境投資和外國人服務(wù)等多項“單一窗口”，過去要通過多個職能部門辦理的手續(xù)，現(xiàn)在只需要一個綜合窗口就能辦好。

5年來，負(fù)面清單已從最初的190條減至2018版的45條，并在全國復(fù)制推廣 。

大連片區(qū)的這項改革，是從上海自貿(mào)區(qū)復(fù)制而來的。2013年掛牌成立后，上海自貿(mào)區(qū)就開始探索“單一窗口”1.0版：由工商受理窗口統(tǒng)一收取內(nèi)外資企業(yè)設(shè)立、外資備案、工商營業(yè)執(zhí)照、稅務(wù)登記證等登記申請材料；各審批職能部門通過書面材料內(nèi)部流轉(zhuǎn)、電子數(shù)據(jù)交換和信息共享，完成審批流程；4個工作日后，由工商窗口統(tǒng)一向申請人發(fā)放各類審批文書或證照。隨后幾年，上海自貿(mào)區(qū)還拓展了單一窗口的功能，推出了2.0和3.0版。

單一窗口對企業(yè)的幫助顯而易見。上海元初供應(yīng)鏈管理有限公司是一家從事進(jìn)出口貿(mào)易的企業(yè)，單一窗口實施以前，進(jìn)口貨物通關(guān)最快需要3到4天，而現(xiàn)在只需要半天。環(huán)節(jié)少了、通關(guān)快了，企業(yè)的成本就下降了，以前他們有20個人專門負(fù)責(zé)通關(guān)，現(xiàn)在只需要雇用3個人。

包含單一窗口改革在內(nèi)，上海自貿(mào)區(qū)已有100多項制度創(chuàng)新成果向全國復(fù)制推廣。例如開展“證照分離”改革試點(diǎn)的116項行政許可事項，已在全國其他自貿(mào)試驗區(qū)，以及有條件的國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)推廣。再比如先進(jìn)區(qū)后報關(guān)、批次進(jìn)出集中申報等貿(mào)易便利化改革，也復(fù)制到了全國許多地區(qū)。

作為第三批7個自貿(mào)區(qū)之一，遼寧自貿(mào)區(qū)就借鑒了許多上海自貿(mào)區(qū)的改革經(jīng)驗。比如在加強(qiáng)人才保障方面，上海自貿(mào)區(qū)提出了提高海外人才通行和工作便利度的9項措施，而遼寧自貿(mào)區(qū)大連片區(qū)就完全對標(biāo)了這一做法，在高層次人才引進(jìn)的標(biāo)準(zhǔn)、高端人才的出入境便利化等方面，和上海自貿(mào)區(qū)看齊。

自貿(mào)試驗區(qū)是“種苗圃”，不是“栽盆景”。這句話的意思是說，自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的成果必須要可推廣、可復(fù)制。這也是自貿(mào)區(qū)建立的初衷。在改革進(jìn)入深水區(qū)、利益沖突盤根錯節(jié)的關(guān)鍵時刻，中國集中開辟出這樣12個試驗區(qū)，就是希望它們能為整個國家探索改革的方向，提供前進(jìn)的動力。自由貿(mào)易試驗區(qū)擔(dān)負(fù)著如此巨大的歷史使命，更應(yīng)該不忘初心，砥礪前行。