農(nóng)地治理資源調(diào)整與村級(jí)債務(wù)化解
——基于鄂中港村的調(diào)查分析

狄金華 曾建豐

(華中農(nóng)業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，湖北 武漢 430070)

自1990年代中期始，村級(jí)債務(wù)便開(kāi)始急劇累積，并逐漸成為鄉(xiāng)村基層治理中的一顆“定時(shí)炸彈”*賀雪峰、王習(xí)明：《村級(jí)債務(wù)的形成與危害——對(duì)湖北省J市的調(diào)查》，《管理世界》2002年第3期。。雖然在新世紀(jì)之初，中央政府在制度上進(jìn)行了村級(jí)債務(wù)的“債權(quán)債務(wù)鎖定”，但這更多的是約束了村集體對(duì)自身債權(quán)的追討，而其他債權(quán)人(特別是農(nóng)戶)對(duì)村集體所欠債務(wù)的追討并未因此而中斷，甚者通過(guò)信訪途徑給基層政府施壓，迫使村集體償還其債務(wù)*狄金華：《被困的治理：河鎮(zhèn)的復(fù)合治理與農(nóng)戶策略(1980—2009)》，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店2015年版，第272-274頁(yè)。。對(duì)于村集體而言，其自身的債權(quán)無(wú)法兌現(xiàn)卻又必須償還所欠的債務(wù)，這令其本身“捉襟見(jiàn)肘”的財(cái)政更加“雪上加霜”。在村集體與作為債權(quán)人的農(nóng)戶之間的討債博弈中，村集體“理虧”在先，自上而下的“債權(quán)債務(wù)鎖定”政策并不足以說(shuō)服農(nóng)戶暫時(shí)放棄其債權(quán)的兌現(xiàn)。在上級(jí)未實(shí)施新的債務(wù)政策且農(nóng)戶持續(xù)追債的情況下，村集體自身是否有能力化解債務(wù)則變得尤為關(guān)鍵，而化解村級(jí)債務(wù)的前提是村集體有新的“收入”來(lái)抹平舊有的欠債。在農(nóng)村社會(huì)，村集體的創(chuàng)收往往與其治理資源的豐富程度密切相關(guān)，這種治理資源既包括村集體經(jīng)濟(jì)、村級(jí)土地在內(nèi)的配置性資源(allocative resources)，也包括村莊權(quán)威、村社精英在內(nèi)的權(quán)威性資源(authoritative resources)，且不同類型的治理資源在化解村莊債務(wù)方面有著各自的運(yùn)行邏輯。

村集體運(yùn)用自身的治理資源來(lái)化解村級(jí)債務(wù)是在現(xiàn)有的制度結(jié)構(gòu)下化解基層治理危機(jī)的重要努力，但這一努力產(chǎn)生的空間、條件及其發(fā)生機(jī)制為何，尚值得進(jìn)一步探究。為了深入了解村集體運(yùn)用自身治理資源化解村級(jí)債務(wù)的過(guò)程，筆者在2017年對(duì)位于鄂中地區(qū)的河縣港鎮(zhèn)港村*遵照學(xué)術(shù)慣例，本文對(duì)相關(guān)地名和人名都進(jìn)行了技術(shù)處理。進(jìn)行了田野調(diào)查，了解該村在農(nóng)村稅費(fèi)改革前夕通過(guò)“土地拍賣”*此處的土地拍賣實(shí)質(zhì)上是在一定年限內(nèi)，將土地低價(jià)租賃給農(nóng)戶，并非土地所有權(quán)的變更。因?yàn)樵诤贤瑫?shū)及訪談過(guò)程中村干部、村民皆稱之為土地拍賣，故沿用此概念?；獯寮?jí)債務(wù)具體實(shí)踐過(guò)程，以期對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行回應(yīng)與解析。

一、文獻(xiàn)回顧

從1990年代開(kāi)始，隨著鄉(xiāng)村債務(wù)問(wèn)題的日益嚴(yán)峻，大量有關(guān)村級(jí)債務(wù)的學(xué)術(shù)研究及調(diào)查報(bào)告涌現(xiàn)出來(lái)，研究者們從村級(jí)債務(wù)的現(xiàn)狀與特征、債務(wù)形成原因以及債務(wù)化解思路三個(gè)方面進(jìn)行了研究。

(一)村級(jí)債務(wù)的現(xiàn)狀與特征

研究者從村級(jí)債務(wù)的負(fù)債規(guī)模、發(fā)展特點(diǎn)、債權(quán)人結(jié)構(gòu)等方面進(jìn)行了系統(tǒng)研究。負(fù)債量大、負(fù)債面廣被研究者們認(rèn)為是村級(jí)債務(wù)的整體特征。據(jù)農(nóng)業(yè)部調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，1998年全國(guó)村級(jí)負(fù)債總額為1500億元，村均負(fù)債20萬(wàn)元*連玉明、武建忠：《中國(guó)國(guó)情報(bào)告》，中國(guó)時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社2006年版，第327頁(yè)。。研究者在湖北、江蘇、安徽等地的實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)債務(wù)情況更為嚴(yán)重，村均負(fù)債額皆超過(guò)30萬(wàn)、村級(jí)負(fù)債面均超過(guò)50%*賀雪峰、王習(xí)明：《村級(jí)債務(wù)的形成與危害——對(duì)湖北省J市的調(diào)查》，《管理世界》2002年第3期；陳池波、胡振虎：《湖北省鄉(xiāng)村債務(wù)問(wèn)題的調(diào)查與思考》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2006年第6期；包宗順：《村級(jí)債務(wù)的地區(qū)差異與分類化解》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2003年第7期；江觀伙：《村級(jí)債務(wù)的形成及其消化》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》1999年第4期。。研究者發(fā)現(xiàn)，村級(jí)債務(wù)不僅負(fù)債規(guī)模龐大，而且債務(wù)增長(zhǎng)十分迅速。王潤(rùn)雷對(duì)1990年至2001年全國(guó)村級(jí)債務(wù)增長(zhǎng)進(jìn)行分析后指出，1990—1993年間全國(guó)村級(jí)債務(wù)年均增長(zhǎng)率達(dá)36.39%，1994—1997年年均增長(zhǎng)速度為22.51%，1998—2001年年均增長(zhǎng)率雖有所放緩，但仍達(dá)13.11%*王潤(rùn)雷：《全國(guó)村級(jí)債務(wù)形成的幾個(gè)階段及成因》，《中國(guó)農(nóng)業(yè)會(huì)計(jì)》2004年第4期。。

區(qū)域間負(fù)債差異顯著是村級(jí)債務(wù)的另一大特點(diǎn)。陳潔、趙冬緩等人的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中部農(nóng)村的村均負(fù)債額最高，其次為西部農(nóng)村，東部農(nóng)村的村級(jí)負(fù)債最少*陳潔等：《村級(jí)債務(wù)的現(xiàn)狀、體制成因及其化解》，《管理世界》2006年第5期。。陳東平對(duì)全國(guó)14省(區(qū)、直轄市)下的218個(gè)地級(jí)市的村均債務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，中國(guó)村級(jí)債務(wù)的分布具有典型的Pareto特征，約1/2的債務(wù)發(fā)生在約1/10的地區(qū)，債務(wù)總額3/4的債集中發(fā)生在1/3的地、市*陳東平：《高額村級(jí)債務(wù)的主要原因與主體責(zé)任》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2003年第2期。。從借貸來(lái)源來(lái)看，村級(jí)債務(wù)的債權(quán)人主要為銀行、信用社以及個(gè)人，其中，隨著逾期債務(wù)的增多，村莊從銀行、信用社等金融機(jī)構(gòu)借款的難度不斷增加，村級(jí)組織便轉(zhuǎn)向私人借款，村級(jí)債務(wù)債權(quán)人逐漸向以非金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人為主轉(zhuǎn)變*牛竹梅：《中國(guó)鄉(xiāng)村債務(wù)問(wèn)題研究》，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)博士論文2002年，第87頁(yè)。。

從村級(jí)債務(wù)的類型來(lái)看，其主要包括發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)、提供公共產(chǎn)品等生產(chǎn)性支出的債務(wù)和保持村莊自身運(yùn)轉(zhuǎn)，保障包括村干部工資、接待費(fèi)用在內(nèi)的非生產(chǎn)性支出*王潤(rùn)雷：《全國(guó)村級(jí)債務(wù)形成的幾個(gè)階段及成因》，《中國(guó)農(nóng)業(yè)會(huì)計(jì)》2004年第4期；陳潔等：《村級(jí)債務(wù)的現(xiàn)狀、體制成因及其化解》，《管理世界》2006年第5期。；且債務(wù)用途的總體變化趨勢(shì)是由生產(chǎn)性資金為主不斷向非生產(chǎn)性資金為主轉(zhuǎn)變，非生產(chǎn)性支出比例不斷增大*牛竹梅：《中國(guó)鄉(xiāng)村債務(wù)問(wèn)題研究》，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)博士論文2002年，第87頁(yè)。。

(二)村級(jí)債務(wù)的形成原因

研究者從村莊內(nèi)部因素和外部結(jié)構(gòu)因素出發(fā)，分析了導(dǎo)致村級(jí)債務(wù)產(chǎn)生的原因。從村莊內(nèi)部來(lái)看，村辦企業(yè)投資與村道路修建支出形成的債務(wù)是高額村債的兩大主要原因*陳東平：《高額村級(jí)債務(wù)的主要原因與主體責(zé)任》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2003年第2期。。在1990年代農(nóng)村大辦村級(jí)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)熱潮和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，村集體的經(jīng)營(yíng)管理不善累積了大量的村級(jí)債務(wù)*陳池波、胡振虎：《湖北省鄉(xiāng)村債務(wù)問(wèn)題的調(diào)查與思考》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2006年第6期。；此外，農(nóng)村社會(huì)人員管理成本以及接待費(fèi)用過(guò)高同樣是村級(jí)債務(wù)產(chǎn)生的原因之一*孫自鐸：《鄉(xiāng)村債務(wù)何時(shí)了?──對(duì)安徽省鄉(xiāng)村債務(wù)的分析》，《調(diào)研世界》2001年第3期；趙心銳：《吉林省鄉(xiāng)村治理中的債務(wù)問(wèn)題分析》，吉林大學(xué)碩士論文2005年，第76頁(yè)。。從外部來(lái)看，農(nóng)村公共品供給支出與收入的不平衡成為村級(jí)債務(wù)產(chǎn)生及增長(zhǎng)的關(guān)鍵原因；政府將自身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任(如“普六”“普九”等達(dá)標(biāo)升級(jí))轉(zhuǎn)嫁到村級(jí)組織，卻沒(méi)有為鄉(xiāng)村社會(huì)提供相應(yīng)的財(cái)政支持，村組織不得不為此負(fù)債*陳潔等：《村級(jí)債務(wù)的現(xiàn)狀、體制成因及其化解》，《管理世界》2006年第5期；牛竹梅：《中國(guó)鄉(xiāng)村債務(wù)問(wèn)題研究》，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)博士論文2002年，第87頁(yè)；陳文勝：《鄉(xiāng)村債務(wù)的危機(jī)管理》，湖南人民出版社2007年版，第75-76頁(yè)。。當(dāng)然，導(dǎo)致村級(jí)債務(wù)產(chǎn)生的內(nèi)部原因與外部原因的界限并不是涇渭分明，而是彼此交錯(cuò)。譬如村集體發(fā)展村辦企業(yè)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)既是基于村莊自身考慮，也有基層政府的指令和政策壓力。

(三)村級(jí)債務(wù)的化解思路

在對(duì)村級(jí)債務(wù)的特征現(xiàn)狀以及形成原因進(jìn)行分析之后，研究者們針對(duì)如何化解村級(jí)債務(wù)也提出了各自的看法：一方面研究者立足既有的化解村莊債務(wù)的實(shí)踐，指出對(duì)有償還能力而拒不還款的農(nóng)戶進(jìn)行依法清繳*陳潔等：《村級(jí)債務(wù)的現(xiàn)狀、體制成因及其化解》，《管理世界》2006年第5期。、拍賣村莊“四荒”資源等手段在化解村級(jí)債務(wù)中的功能；另一方面，研究者從應(yīng)然的角度指出，建立償債基金、債權(quán)債務(wù)抵充、降息掛息、“一事一議”籌資、核銷呆賬、死賬、精簡(jiǎn)人員、增收節(jié)支等舉措在化解村級(jí)債務(wù)中的可能*包宗順：《村級(jí)債務(wù)的地區(qū)差異與分類化解》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2003年第7期；宋洪遠(yuǎn)、張海陽(yáng)：《防范與化解鄉(xiāng)村債務(wù)的路徑選擇》，《調(diào)研世界》2004年第6期。。

綜觀學(xué)術(shù)界對(duì)村級(jí)債務(wù)的研究，研究者對(duì)債務(wù)的特征、演變以及債務(wù)形成的原因都進(jìn)行了相對(duì)深入的研究，相比之下對(duì)債務(wù)化解的研究相對(duì)單薄。就債務(wù)化解而言，既有的研究多停留在應(yīng)然的層面進(jìn)行抽象探討，強(qiáng)調(diào)政府及村莊應(yīng)該或可以做什么；少有的對(duì)村級(jí)債務(wù)化解的實(shí)然研究也多是簡(jiǎn)單列舉概括業(yè)已存在的一些化解辦法，對(duì)村級(jí)債務(wù)的實(shí)際化解過(guò)程、實(shí)踐空間及其運(yùn)行邏輯關(guān)注度不夠，這也成為此領(lǐng)域亟待突破的地方?；诖?，本文通過(guò)闡述港村借由土地拍賣化解村級(jí)債務(wù)的案例對(duì)村級(jí)債務(wù)的化解進(jìn)行了論述和分析，嘗試了解村級(jí)債務(wù)化解的發(fā)生過(guò)程與操作邏輯，探求這一實(shí)踐背后的成功原因，并借此來(lái)表明基層社會(huì)能夠通過(guò)自身實(shí)踐來(lái)解決鄉(xiāng)村債務(wù)問(wèn)題。需要說(shuō)明的一點(diǎn)是，本文所論述的“土地拍賣”與拍賣集體資產(chǎn)在形式上看似相似，實(shí)則兩者存在差異，后者是集體產(chǎn)權(quán)制下的所有權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，而在前者的案例中，這一權(quán)利并未發(fā)生變化。

二、港村的村級(jí)債務(wù)

港村地處江漢平原，村莊輪廓呈長(zhǎng)條形，因一條馬路貫穿，村落被分為東西兩個(gè)部分，東臨東港河，西臨西港河。港村共十個(gè)村民小組，根據(jù)2016年的統(tǒng)計(jì)信息， 全村共有280戶、994人，其中一組至九組為本地村民，十組村民為1960年代因水庫(kù)建設(shè)從河南整組搬遷而來(lái)的移民。大田農(nóng)作是港村的主要產(chǎn)業(yè)。1998年土地二輪延包時(shí)，港村上報(bào)的計(jì)稅面積為2863.79畝，在2015年新一輪土地確權(quán)確地實(shí)測(cè)之后，港村登記的耕地面積為3284.83畝。港村的村級(jí)債務(wù)主要積聚于1990年代，債務(wù)規(guī)模在1990年代末期達(dá)到頂峰。港村的現(xiàn)任村支書(shū)張漢于1997年擔(dān)任村主任，1999年改任村支書(shū)并延任至今。張漢表示，在其接任村主任時(shí)，“村里什么都沒(méi)有，就只剩下了‘一屁股的債’”。本文的分析即以張漢接手村支書(shū)(1999年)這一節(jié)點(diǎn)的村級(jí)債務(wù)及其化解為核心，來(lái)解析港村級(jí)債務(wù)的構(gòu)成、形成原因及其化解過(guò)程。

(一)港村的債務(wù)及債權(quán)人的構(gòu)成

以1999年底為節(jié)點(diǎn)，此時(shí)期港村的村級(jí)債務(wù)達(dá)120萬(wàn)元。從債權(quán)人的構(gòu)成來(lái)看，有20萬(wàn)元的債務(wù)是欠信用社，有100萬(wàn)元的債務(wù)是欠村民個(gè)人；在個(gè)人欠款中，本村農(nóng)戶與外村個(gè)人的債務(wù)額各占50%(見(jiàn)表1)。

表1 港村債務(wù)債權(quán)人情況(單位：萬(wàn)元、%)

對(duì)于村債的債權(quán)人構(gòu)成，張漢解釋道：

過(guò)去這個(gè)債務(wù)除了信用社以外，都是欠老百姓的錢(qián)……找人家借的，找家庭情況比較好的、有積蓄的(農(nóng)戶)去借錢(qián)，那時(shí)候他們(村干部)去借錢(qián)，有的3分(利)息，有的5分(利)息。那時(shí)候都是村干部去找親戚朋友(借錢(qián))，借錢(qián)村里要辦企業(yè)，落實(shí)“先當(dāng)債主，后當(dāng)財(cái)主”那個(gè)政策，(上面)要你辦企業(yè)，辦企業(yè)沒(méi)有錢(qián)，只有讓村干部去找親戚朋友去借，出高息借貸。借錢(qián)以后，就利滾利，到我手里，那個(gè)時(shí)候債務(wù)就到了近120萬(wàn)。(訪談?dòng)涗汼YDXZXH0627)

(二)港村債務(wù)的形成原因

從債務(wù)用途結(jié)構(gòu)來(lái)看，港村120萬(wàn)元的村級(jí)債務(wù)主要用在了興辦村集體企業(yè)、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、進(jìn)行村莊公共基礎(chǔ)建設(shè)、完成稅費(fèi)上繳任務(wù)以及支付村干部工資等方面。據(jù)張漢介紹，這其中因村辦企業(yè)管理不善、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不力而形成的債務(wù)占比最重。

那時(shí)候它(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)要求村里辦企業(yè)，我們就辦了個(gè)米廠；后來(lái)為了挖魚(yú)池又買了個(gè)推土機(jī)，挖了上百畝的魚(yú)池，都是村里出的錢(qián)；那時(shí)候辦電也要村里出錢(qián)，什么線路改造啊、增容啊、變壓器啊，這個(gè)都要錢(qián)，那個(gè)時(shí)候都是我們村里自己出錢(qián)。辦企業(yè)、辦電、村里面搞魚(yú)池開(kāi)挖，這些東西都是借錢(qián)，借錢(qián)都會(huì)產(chǎn)生利息，利滾利，就跟滾雪球一樣，越滾越大……后來(lái)(因?yàn)?管理不善，推土機(jī)也賣了，辦的米廠也都敗了(訪談?dòng)涗汼YDXGJC0623)

除了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)之外，港村村級(jí)債務(wù)產(chǎn)生的另外一個(gè)重要原因則是籌資墊付村莊的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。據(jù)村民和村組干部表示，在1997、1998年左右，種地需要交納的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)非常高，一度高達(dá)280元每畝，而當(dāng)時(shí)每斤的谷價(jià)卻是0.12元。在“種田無(wú)收益”的情況下，大量的農(nóng)戶拋荒外出務(wù)工。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)定的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收任務(wù)不能不完成，迫不得已，港村村干部只好四處借錢(qián)來(lái)完成稅費(fèi)上繳任務(wù)。此外，因無(wú)法發(fā)放村組干部工資，港村不得不以打欠條的形式來(lái)“支付”工資，這成為港村債務(wù)形成的另一個(gè)重要原因。

在港村，雖然信用社也是其債權(quán)人，但在村干部看來(lái)，信用社代表的卻是“政府”，村集體對(duì)信用社這一身份的認(rèn)知決定了其對(duì)信用社債務(wù)償還的態(tài)度。港村的原村干部郭熊就直言，“村里的債務(wù)如果借的是信用社的錢(qián)，那這就好比說(shuō)你借的是貸款，你不還，(信用社)他也拿你沒(méi)有辦；但是這個(gè)如果是私人的錢(qián)，你要一定還，這是區(qū)別”。在村干部的這種認(rèn)知之下，村集體所欠信用社債務(wù)的償還便成為了一種“軟約束”；相比之下，村集體欠農(nóng)戶私人的錢(qián)則必須要還，這一方面是因?yàn)椤扒穫€錢(qián)”的人情倫理要求；更為重要的是，在取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)以前，村干部的許多“硬工作”(如征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)、計(jì)劃生育工作落實(shí)等)都需要村民配合。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府交給村干部的“硬工作”必須完成，若長(zhǎng)期拖欠村民債務(wù)則會(huì)給村干部的工作帶來(lái)不小的阻力。實(shí)際上，據(jù)港村干部表示，2000年前后那段時(shí)間，不斷有村民來(lái)找村干部“堵錢(qián)”(討債)，要求村集體償還債務(wù)。

三、港村的債務(wù)化解：清查黑地與拍賣土地

1997年，港鎮(zhèn)統(tǒng)一實(shí)行了“村賬鎮(zhèn)管”，一方面嚴(yán)格管控村級(jí)賬目，防止新債務(wù)的產(chǎn)生，另一方面積極督促各村想辦法降債。港村同時(shí)面臨著來(lái)自“上層”——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的命令督促和來(lái)自“下層”——村民的債務(wù)催討兩方面的壓力，村莊債務(wù)已然成為港村日常工作中的一大難題。在此背景下，港村便開(kāi)啟了以土地資源為核心的債務(wù)化解之路。

(一)土地丈量與清查黑地

所謂“黑地”主要是“未向政府投稅并且未取得政府合法證明文件之土地，即雖有政府合法證明文件，而在交納公糧、公款、公柴中企圖逃避與減少負(fù)擔(dān)，而個(gè)別的或集體的隱匿之土地”*中共冀魯豫邊區(qū)黨史工作組財(cái)經(jīng)組編：《財(cái)經(jīng)工作資料選編》上冊(cè)，山東大學(xué)出版社1989年版，第641頁(yè)。，通常這些土地的產(chǎn)出未計(jì)入繳納公糧或稅費(fèi)的范圍*在本研究之中，自留地是排除在黑地范疇之外的。這部分是因?yàn)樽粤舻厥窃谡咴试S范圍內(nèi)不交納稅費(fèi)的土地；另外對(duì)于以水田為主的港村而言，其自留地不僅面積小而且主要用于種植自己食用的蔬菜。。在港村，黑地主要分散在農(nóng)戶手中，即農(nóng)戶種植的農(nóng)田以700—1000平方米/畝*在標(biāo)準(zhǔn)的情況下，一畝為667平方米。為單位進(jìn)行農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的核算。關(guān)于這些黑地的產(chǎn)生，村民們解釋道：

以前農(nóng)業(yè)學(xué)大寨，那個(gè)開(kāi)荒啊、改堰(塘)時(shí)，就會(huì)有多出來(lái)的一些地?！喑鰜?lái)的地村里也不會(huì)上報(bào)給上面。(訪談?dòng)涗汼YDXGJZ0620)

(黑地的形成)有開(kāi)荒的因素，但不是主要的(原因)，主要的還是過(guò)去丈量的時(shí)候沒(méi)有把田丈量準(zhǔn)確，有一些人為的因素。上次丈量還是在80年代，田畝都是以1982年分田到戶那會(huì)丈量的為依據(jù)。(訪談?dòng)涗汼YDXZXH0621)

1982年分田到戶時(shí)，組織量過(guò)一次地……這個(gè)田畝說(shuō)的就是七斗，那個(gè)就是八斗，有時(shí)候七斗比八斗的田還要大，這都是以前估的一個(gè)數(shù)，不準(zhǔn)確。就跟瞎子上墳一樣，瞎摸摸堆。(訪談?dòng)涗汼YDXLYS0626)

從上述材料中可以看出，雖然農(nóng)戶的拓荒與改堰是導(dǎo)致黑地產(chǎn)生的一個(gè)原因，但更為關(guān)鍵的則是村集體在與村民的互動(dòng)中為村民“保留”了黑地，即村干部在測(cè)量田塊面積時(shí)，一方面對(duì)土地質(zhì)量較差、易旱易澇的土地依據(jù)其產(chǎn)出少的特征而將其測(cè)得小于實(shí)際面積，另一方面傾向于對(duì)平時(shí)支持其工作或關(guān)系好的村民予以關(guān)照，有意縮小實(shí)測(cè)面積。狄金華等人曾指出，黑地的產(chǎn)生是科層制留給鄉(xiāng)土社會(huì)實(shí)踐空間以及農(nóng)戶自我拓展生存資源以及村組干部擺平社區(qū)內(nèi)部關(guān)系等多種因素形塑出來(lái)的結(jié)果*狄金華、鐘漲寶：《變遷中的基層治理資源及其治理績(jī)效：基于鄂西南河村黑地的分析》，《社會(huì)》2014年第1期。。港村的黑地亦是村組干部在向上隱瞞拓荒耕地的同時(shí)，踐行對(duì)村社倫理中的公平觀，以“產(chǎn)量畝”來(lái)替代“標(biāo)準(zhǔn)畝”作為計(jì)稅面積，并充分利用其自主性，在缺乏其他軟性的價(jià)值規(guī)范的治理手段的情況下，將土地本身作為一種治理手段。

在1990年代的港村治理中，黑地成為村組干部的重要治理手段，它在短期“擺平”村莊治理問(wèn)題的同時(shí)，也導(dǎo)致了黑地在不同組別、不同農(nóng)戶間的不均衡分布，且這種不均衡又進(jìn)一步導(dǎo)致農(nóng)戶在稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上的差異。2000年，港村因村小組及農(nóng)戶之間黑地不均導(dǎo)致的稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)差異引發(fā)了村民的不滿，村民據(jù)此提出要求重新丈量村社土地。

我們種田都是賣苦力的，就是為了一個(gè)公平。那個(gè)時(shí)候種田要交提留，同樣是10畝的上報(bào)面積，別人的田可以打一萬(wàn)四千斤糧食，自己的田卻只能打一萬(wàn)兩千斤糧食，(我的)心里自然會(huì)不舒服。(訪談?dòng)涗汼YDXZXH0627)

一個(gè)是組與組之間不平衡，你這個(gè)組的上報(bào)面積是300畝田，但實(shí)際上你不到300畝田，他那個(gè)組里也是300畝田，但他實(shí)際上有400畝田；另一個(gè)就是村民之間不平衡，同樣畝數(shù)的田塊，你的田大些，我的田小些。(訪談?dòng)涗汼YDXLMJ0628)

作為對(duì)村民意見(jiàn)的回應(yīng)，港村村集體于2000年秋收結(jié)束之后對(duì)全村的田塊面積進(jìn)行了一次重新丈量。為保證測(cè)量的公正性，港村村委會(huì)聘請(qǐng)了港鎮(zhèn)機(jī)械廠的8名退休職工，分為兩組對(duì)港村的農(nóng)地進(jìn)行丈量。

農(nóng)地丈量的流程是首先由各村民小組組長(zhǎng)帶領(lǐng)村民代表，對(duì)本組的田塊編號(hào)，并進(jìn)行田畝戶主信息登記；然后由機(jī)械廠職工對(duì)各田塊逐一丈量，記錄田畝面積。為了確保公正，作為利益相關(guān)者的港村村民都被排除在具體的丈量過(guò)程之外。整個(gè)丈量過(guò)程持續(xù)了近兩個(gè)月的時(shí)間，在對(duì)全村田塊面積進(jìn)行統(tǒng)計(jì)匯總之后，港村村委會(huì)以本村上報(bào)的國(guó)測(cè)田畝數(shù)為參照，按照700平方米/畝的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各田塊進(jìn)行畝數(shù)換算，并記錄每家每戶承包的田畝數(shù)量，以此為征收稅費(fèi)的依據(jù)。需要說(shuō)明的是，在重新丈量土地之后，新的田畝數(shù)據(jù)只是用于村莊內(nèi)部稅費(fèi)提留的分配，港村需要承擔(dān)的稅費(fèi)任務(wù)依舊是原有上報(bào)田畝數(shù)的稅費(fèi)指標(biāo)。港村的上報(bào)國(guó)測(cè)田畝數(shù)為2863畝，在以700平方米/畝的標(biāo)準(zhǔn)重新測(cè)量和換算之后，港村最終丈量出2976畝土地，此前被村民們無(wú)償占有的113畝黑地此次被徹底清查出來(lái)(見(jiàn)表2)。

表2 港村土地調(diào)整前后田畝信息變化(單位：畝、)

港村這次土地丈量一是明晰了全村及各農(nóng)戶的田畝數(shù)量，二是多丈量出了113畝土地。這部分多量出來(lái)的土地實(shí)際上是港村的黑地，這些黑地在清查出來(lái)后依舊像丈量之前一樣散落在農(nóng)戶的承包地中，不同點(diǎn)在于此時(shí)113畝黑地也被納入到村莊內(nèi)部的計(jì)稅面積之中，即港村2863畝土地的稅費(fèi)總額由2976畝實(shí)際耕種面積來(lái)承擔(dān)。對(duì)港村村集體來(lái)說(shuō)，113畝黑地并沒(méi)有產(chǎn)生直接的收益，直到2002年土地拍賣事件，黑地才真正產(chǎn)生效用。

(二)土地拍賣與債務(wù)沖抵

港村最初決定清查黑地本與債務(wù)化解并無(wú)直接關(guān)系，清理出來(lái)的黑地也并未由村集體收回，而是仍交由原村民耕種。清查黑地的直接收益是降低了每畝農(nóng)地的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)*清查完黑地，港村的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)統(tǒng)一以700平方米為一畝進(jìn)行計(jì)算稅費(fèi)。，進(jìn)而緩和了村民此前因稅費(fèi)不均而引發(fā)的不滿，令港村的稅費(fèi)征收等工作更好落實(shí)。導(dǎo)致黑地清查與村級(jí)債務(wù)化解建立起聯(lián)系的是一年之后港鎮(zhèn)自上而下要求各村化解村級(jí)債務(wù)。

當(dāng)時(shí)上面大政策鼓勵(lì)你(村集體)降債，鎮(zhèn)里面出去考察看到的，看到別處的一些通過(guò)量地、賣地降債的典型，就要求我們這樣做?！?zhèn)領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)會(huì)宣傳了好多通過(guò)量地、賣地降債的典型，(鎮(zhèn)里)給我們村里做工作，(如果)現(xiàn)在村里沒(méi)有辦法，你就給我賣地，……他(鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo))在會(huì)上就讓我們村干部自己想辦法。我們回來(lái)自己就搞了這個(gè)拍賣，當(dāng)時(shí)我們還不算是真的首創(chuàng)，這是別的地方搞了。(訪談?dòng)涗汼YDXZXH0627)

除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自上而下要求村集體努力化解債務(wù)外，村民自下而上地催討也是促使村干部嘗試進(jìn)行土地拍賣化解債務(wù)的另一個(gè)動(dòng)力。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民“上下夾擊”之下，張漢等村干部逐漸意識(shí)到“可以在清理出來(lái)的100多畝黑地上做文章”，這樣一方面能夠消除一部分村莊債務(wù)，同時(shí)“村里的負(fù)擔(dān)不會(huì)增加，老百姓也不會(huì)有什么稅負(fù)增加”，土地拍賣之后，需要交納稅費(fèi)提留的田畝數(shù)便與上報(bào)國(guó)測(cè)面積保持了大體一致。

在商討好細(xì)則之后，港村于2002年4月進(jìn)行了正式的土地“拍賣”。所謂“拍賣”，就是本村的農(nóng)戶根據(jù)自愿的原則，在自家承包的農(nóng)地中有償“購(gòu)買”部分田畝*港村給購(gòu)買農(nóng)地的農(nóng)戶提出了購(gòu)買土地的參考比例(10∶1)，即若農(nóng)戶有10畝承包地則可以申請(qǐng)購(gòu)買1畝土地，如若其愿意突破這一比例多買或少買甚至是不買，村集體也不作干涉。，農(nóng)戶購(gòu)買農(nóng)地在一次性繳納六年的“拍賣款”(120元/畝·年)后便無(wú)需承擔(dān)相應(yīng)農(nóng)地的稅費(fèi)(180元/畝·年)和勞務(wù)(義務(wù)工和建設(shè)工)。具體土地“拍賣”合同如下：

土地拍賣合同書(shū)

甲方：港鎮(zhèn)港村村民委員會(huì)

乙方：

根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法通則》《中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)合同法》的有關(guān)規(guī)定，本著誠(chéng)實(shí)信用、協(xié)商一致、公平自愿的原則，經(jīng)甲乙雙方充分協(xié)商，就土地拍賣達(dá)成以下協(xié)議：

(一)甲方(港村村委會(huì))將所屬座落在 組， 田畝拍賣給乙方(農(nóng)戶)承包經(jīng)營(yíng)，拍賣期限為六年，從2002年4月30日起，至2008年4月30日止。拍賣金額為每畝每年120元。

(二)乙方一次性用現(xiàn)金或條據(jù)(僅限于欠本村農(nóng)戶的借款)購(gòu)買，不得賒欠。

(三)乙方水源由甲方所轄各小組統(tǒng)一灌溉，但其共同生產(chǎn)費(fèi)用必須同等于其小組責(zé)任田標(biāo)準(zhǔn)上交給甲方。

(四)乙方不承擔(dān)任何義務(wù)工和建設(shè)工，承包期內(nèi)不再交納其他稅費(fèi)。

……

根據(jù)村干部及村民的訪談資料，2002年港村每畝田需要交納的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)為180元，高出拍賣價(jià)格60元，這是許多農(nóng)戶愿意參加土地拍賣的一個(gè)重要原因。除去價(jià)格劃算的因素，村民參加土地拍賣的另外一個(gè)重要原因則是村民可以用村集體拖欠農(nóng)戶的欠款來(lái)購(gòu)買田畝。按照拍賣合同的規(guī)定，凡是港村村委會(huì)欠本村村民的條據(jù)都可以用來(lái)購(gòu)買田畝，這意味著村民可以借用本村親戚、朋友、鄰居的條據(jù)來(lái)支付租金，這對(duì)催討債務(wù)的村民來(lái)說(shuō)無(wú)疑是一個(gè)正向激勵(lì)。對(duì)村民來(lái)說(shuō)，近在眼前的收益，遠(yuǎn)比遠(yuǎn)在以后的債務(wù)兌現(xiàn)要來(lái)得實(shí)在。正如大部分村民所講，自己之所以購(gòu)買田畝“一是因?yàn)橘I的地不用交‘提留’(即農(nóng)業(yè)稅費(fèi))，劃得來(lái)，二是因?yàn)榇謇锩媲纷约哄X(qián)，剛好可以用欠據(jù)抵租金”。

根據(jù)對(duì)2002年全村拍賣合同的整理，港村共有136戶人家參與土地拍賣，共計(jì)拍賣土地379.46畝，拍賣金額總數(shù)為273211元(詳見(jiàn)表3)。需要特別說(shuō)明的是，港村十組未參與此次土地拍賣，原因在于十組全組為搬遷至此的外省移民，依靠移民政策照顧，十組的農(nóng)戶每年只需交納大約30元/畝的農(nóng)業(yè)稅，拍賣土地對(duì)十組村民并不存在吸引力。

表3 港村土地拍賣情況(單位：畝、元)

對(duì)于港村的村干部而言，拍賣土地之后他們需要處理一個(gè)重要的技術(shù)問(wèn)題，即按照合同規(guī)定，拍賣給農(nóng)戶的田畝村集體將不能再征收稅費(fèi)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府給港村攤派的稅費(fèi)提留任務(wù)并沒(méi)有因?yàn)榕馁u而減少，且更為關(guān)鍵的是，實(shí)際拍賣田畝數(shù)遠(yuǎn)超過(guò)黑地的田畝數(shù)，那要如何來(lái)補(bǔ)上這一缺額？對(duì)此，港村的策略是將拍賣的近380畝地需要交納的提留費(fèi)用攤派到剩余未拍賣的田畝之上。正如村支書(shū)張漢所解釋：

港村原本是有2976畝土地，然后采取低價(jià)租賃的方式租了近380畝，這380畝地租金是120元/年，租期是6年。當(dāng)時(shí)上交的提留(即農(nóng)業(yè)稅費(fèi))一畝是180塊錢(qián)，那380畝田原本就是要交68400元，我就把這六萬(wàn)多塊錢(qián)轉(zhuǎn)移到剩下的2596畝土地上去了，這樣原先2596畝土地每畝的提留就會(huì)相應(yīng)地上升……這個(gè)我們(這樣做)就是為了刺激我們的老百姓，你自己愿意買的就買，但你不買就要吃虧，他老百姓買了的就劃算，沒(méi)買的就吃了虧，有的老百姓他沒(méi)有條子(欠據(jù))，也沒(méi)有錢(qián)，他就不愿意做這個(gè)事。(訪談?dòng)涗汼YDXZXH0621)

就這樣，港村通過(guò)土地拍賣及負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移，在保障稅費(fèi)提留任務(wù)的完成之外，成功消除了近28萬(wàn)元的村級(jí)債務(wù)，暫時(shí)化解了村民討債的危機(jī)。

四、土地拍賣與資源重新分配何以可能

港村通過(guò)土地拍賣來(lái)重新配置村莊資源，進(jìn)而“騰挪”出資金來(lái)化解村級(jí)債務(wù)，其實(shí)踐的前提是對(duì)村莊中舊有的100多畝黑地進(jìn)行有效清查。從既有的研究文獻(xiàn)來(lái)看，村落中的黑地是極難為國(guó)家(政府)所清查的*狄金華、鐘漲寶：《變遷中的基層治理資源及其治理績(jī)效：基于鄂西南河村黑地的分析》，《社會(huì)》2014年第1期；朱曉陽(yáng)：《黑地·病地·失地：滇池小村的地志與斯科特進(jìn)路的問(wèn)題》，《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2008年第2期。，其中村民的抵抗是黑地難以被清查的重要原因之一。在內(nèi)部凝聚力強(qiáng)的村莊，村民能夠達(dá)成高度一致意見(jiàn)來(lái)抵抗外來(lái)的清查勢(shì)力，并且一旦有舉報(bào)者犧牲親鄰，破壞村社傳統(tǒng)，舉報(bào)者將無(wú)法在鄉(xiāng)鄰中間立足*李懷?。骸吨袊?guó)鄉(xiāng)村治理之傳統(tǒng)形式：河北獲鹿縣之實(shí)例》，載《中國(guó)鄉(xiāng)村研究》第1輯，商務(wù)印書(shū)館2003年版，第9頁(yè)。。與上述研究不同，港村重新丈量土地是村民主動(dòng)呼吁提出的，村民對(duì)土地丈量普遍持歡迎態(tài)度，黑地的清理在港村并未受到很明顯的阻礙或抵抗，一個(gè)重要原因是原子化了的村民更多地只是關(guān)注自身利益是否受到損害。需要說(shuō)明的是，村民關(guān)照的利益損害并不是指真正意義上的利益損失，而是小組和村民之間田畝不平衡帶來(lái)的相對(duì)剝奪感。在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)日益沉重的情況下，村民之間的利益分化及相對(duì)剝奪感程度被不斷加深。

在港村重新丈量土地的實(shí)踐中，村社成員強(qiáng)調(diào)“公平正義”的公平觀是這一事件得以成功開(kāi)展的重要基礎(chǔ)。港村集體土地的分配采取的是“成員權(quán)優(yōu)先”原則而非“生存權(quán)優(yōu)先”的分配原則*曹正漢將村民有關(guān)集體土地的公平觀區(qū)分為“生存權(quán)”和“成員權(quán)”，前者是指村莊內(nèi)部每位村民依靠集體土地維持生計(jì)的權(quán)利，后者則是指每位村民平等擁有一份集體土地的權(quán)利(參見(jiàn)曹正漢：《土地集體所有制：均平易、濟(jì)困難——一個(gè)特殊村莊案例的一般意義》，《社會(huì)學(xué)研究》2007年第3期)。，即每位村民平等擁有一份集體土地的權(quán)利。這一分配原則與黑地的不均衡分布之間存在內(nèi)在張力，后者導(dǎo)致了農(nóng)戶農(nóng)業(yè)收益與負(fù)擔(dān)的不平衡，這種不平衡又進(jìn)一步引發(fā)農(nóng)戶間相對(duì)剝奪感的產(chǎn)生，村民于是紛紛要求重新丈量土地、重新分配集體土地的使用權(quán)和收益權(quán)。村民的這種“公平觀”近似于張靜所論述的“分配正義”，即強(qiáng)調(diào)規(guī)則實(shí)施對(duì)行動(dòng)者的影響，并以再分配協(xié)調(diào)差距、避免社會(huì)成員之間的分化為目標(biāo)，這種正義觀賦予了村社組織再分配的權(quán)利并以此來(lái)防止個(gè)人獨(dú)大或獨(dú)享利益的情況*張靜：《村社土地的集體支配問(wèn)題》，《浙江學(xué)刊》2002年第2期。。不同的是，港村的土地調(diào)整是在承認(rèn)既有土地的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提下進(jìn)行的，即要求的是土地分配規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，而不是土地本身的重新分配。這種要求在港村內(nèi)部是明顯處于“合理”的地位，即便不愿重新丈量的村民也無(wú)力反對(duì)這一“公平正義”的要求，而村委會(huì)與村干部同樣無(wú)力也無(wú)意反對(duì)這一要求。

如果說(shuō)港村土地的重新丈量與黑地的清查僅僅是明確了農(nóng)戶間的權(quán)責(zé)分配，那么土地的拍賣顯然是在明晰權(quán)責(zé)的情況下對(duì)村莊資源(土地)進(jìn)行重新分配。土地作為村社“共同占有”的資源，從村莊外部來(lái)看，其集體所有的產(chǎn)權(quán)屬性是非常明晰的；但在村莊內(nèi)部，這一資源如何進(jìn)行產(chǎn)權(quán)分配卻是沒(méi)有明確的。申靜、王漢生對(duì)四川PL村“收鐵”案例分析時(shí)曾指出，集體內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)關(guān)系是個(gè)體行為者與其所處的社會(huì)環(huán)境不斷互動(dòng)的過(guò)程，行動(dòng)者能夠?qū)ζ溥M(jìn)行主觀建構(gòu)*⑥申靜、王漢生：《集體產(chǎn)權(quán)在中國(guó)鄉(xiāng)村生活中的實(shí)踐邏輯——社會(huì)學(xué)視角下的產(chǎn)權(quán)建構(gòu)過(guò)程》，《社會(huì)學(xué)研究》2005年第1期。。港村的土地拍賣行為近似于將集體所有的一部分土地進(jìn)行重新分配，規(guī)定產(chǎn)權(quán)所有并規(guī)定了產(chǎn)權(quán)占有的時(shí)限，而為港村進(jìn)行土地拍賣提供操作空間的正是重新丈量土地多出來(lái)的113畝黑地。

在這一次資源分配中，港村引入了市場(chǎng)的邏輯，進(jìn)行有償拍賣或有償租賃。正如村干部所講“你自己愿意買的就買，但你不買就要吃虧，他老百姓買了的就劃算，沒(méi)買的就吃了虧”?！安毁I就吃虧”的分配規(guī)則遵循的顯然不是鄉(xiāng)村社會(huì)的“公平”邏輯，更多是一種基于財(cái)力的“村落社會(huì)強(qiáng)權(quán)”原則⑥。分析港村的土地拍賣邏輯可以發(fā)現(xiàn)，參加土地拍賣的農(nóng)戶雖然可以獲得拍賣帶來(lái)的“劃算”，但其未參與拍賣的田畝的平均稅費(fèi)負(fù)擔(dān)卻是增加的，而未參加拍賣的農(nóng)戶在享受不到“劃算”的同時(shí)還要負(fù)擔(dān)新增的稅費(fèi)攤派。這種農(nóng)戶“看似受益、實(shí)則吃虧”的土地拍賣能夠成功施行，拍賣價(jià)格與田畝稅負(fù)的價(jià)格差激勵(lì)以及“條據(jù)抵租金”的正向刺激是村民愿意參加土地拍賣的首要原因。此外，村莊社區(qū)中的利益分化以及人際關(guān)系的理性化使得村民在考慮是否參與土地拍賣時(shí)更多考慮的是自身是否獲益，并未考慮到這是否會(huì)給自身與其他村民帶來(lái)額外增加的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，而村莊社區(qū)社會(huì)關(guān)聯(lián)的“非共同體化”也使得村民難以結(jié)成有效的行動(dòng)來(lái)影響村集體與村干部的決策。

港村土地拍賣成功實(shí)行的一個(gè)重要前提是未參與土地拍賣的田畝所需承擔(dān)的稅負(fù)不會(huì)大幅度增加，這也正是村干部最初設(shè)想只拍賣100畝左右土地并規(guī)定大致參照10∶1比例進(jìn)行拍賣的原因。但在實(shí)際的操作過(guò)程中，由于村民可以自由決定多買或者少買，且農(nóng)戶之間存在財(cái)力及欠款條據(jù)多少的差異，這使得農(nóng)戶間的土地拍賣田畝呈現(xiàn)了較大的差異。村民買的最多的有一下“買”了12.94畝，最少的則是只“買”了0.5畝。港村最后總共拍賣了近380畝土地，比“黑地”的田畝數(shù)量多出267畝，這無(wú)疑會(huì)較大幅度增加剩余田畝平均分?jǐn)偟亩愘M(fèi)負(fù)擔(dān)，那這一問(wèn)題在土地拍賣發(fā)生之后是如何解決的？事實(shí)上，外部制度環(huán)境的變遷使得未參與拍賣田畝平均稅費(fèi)負(fù)擔(dān)上漲問(wèn)題并未真正發(fā)生。2002年3月27日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)通知，湖北省被列為2002年擴(kuò)大農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)省*《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好2002年擴(kuò)大農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，2002年3月27日，http://www.chinatax.gov.cn/2013/n1586/n1593/n1672/n1683/c271311/content.html。，隨后湖北省委省政府在6月21日印發(fā)了《湖北省農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)方案》*《中共湖北省委 湖北省人民政府關(guān)于印發(fā)〈湖北省農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)方案〉的通知》，2002年6月21日，http://www.hbcz.gov.cn/421083/lm1/lm1/2006-10-25-9018080.shtml。，農(nóng)村稅費(fèi)改革的主要內(nèi)容為“三個(gè)取消、一個(gè)逐步取消、兩項(xiàng)調(diào)整、兩項(xiàng)改革”*即，取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)等專門(mén)面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金；取消農(nóng)村教育集資等涉及農(nóng)民的政府性集資；取消屠宰稅；逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策；調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策；改革村提留征收使用辦法；改革共同生產(chǎn)費(fèi)征收使用辦法。，改革的主要目標(biāo)為降低農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。這樣一來(lái)，農(nóng)村稅費(fèi)改革為港村土地拍賣提供了大的制度背景環(huán)境，在此大背景之下，港村土地拍賣之后剩余田畝的平均稅負(fù)不會(huì)增加，反倒會(huì)比上一年更低，問(wèn)題自然也就迎刃而解了。

簡(jiǎn)言之，港村重新丈量土地清查出的113畝黑地為土地拍賣提供了可操作空間，村莊內(nèi)部異質(zhì)性的凸顯、人際關(guān)系理性化的加劇以及社會(huì)關(guān)聯(lián)程度的弱化是土地拍賣得以成功發(fā)生的社會(huì)基礎(chǔ)，而2002年下半年進(jìn)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革則成為了保障土地拍賣實(shí)踐得以延續(xù)和發(fā)揮效用的制度背景，正是在這些因素的綜合作用下，港村通過(guò)自身實(shí)踐成功化解了部分村級(jí)債務(wù)。

五、治理資源配置與村莊治理

村級(jí)債務(wù)的化解被視作是基層治理中的一個(gè)重要實(shí)踐，而治理資源的配置直接影響著村莊的治理績(jī)效。在港村化解村級(jí)債務(wù)的實(shí)踐中，黑地成為了村級(jí)組織的治理資源，基層政府和鄉(xiāng)村干部通過(guò)土地資源對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行了動(dòng)員，讓其成功參與到化解村級(jí)債務(wù)的實(shí)踐中來(lái)，而在這里需要進(jìn)一步回答的問(wèn)題是黑地為什么會(huì)成為以及為什么能夠成為村莊的治理資源。

村莊的治理一定是要依托特定的治理資源來(lái)對(duì)村民進(jìn)行動(dòng)員，在村莊凝聚力強(qiáng)且村干部具有權(quán)威時(shí)，權(quán)威與情感這些非物質(zhì)性的治理資源能夠有效實(shí)現(xiàn)對(duì)村民的動(dòng)員；在村莊凝聚力減弱且村干部權(quán)威喪失時(shí)，村干部若要實(shí)現(xiàn)對(duì)村民的動(dòng)員，必須通過(guò)物質(zhì)性的治理資源來(lái)與村民進(jìn)行交換。關(guān)于資源類型的劃分，吉登斯曾將資源劃分為“配置性資源”與“權(quán)威性資源”*[英]安東尼·吉登斯：《民族-國(guó)家與暴力》，胡宗澤、趙力濤譯，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店1998年版，第14-17頁(yè)。；前者主要是指包括財(cái)產(chǎn)在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)資源，后者則是指政治資源，主要表現(xiàn)為監(jiān)控、組織、制裁、意識(shí)形態(tài)等治理手段。在農(nóng)村基層治理的過(guò)程中，權(quán)威性治理資源與配置性治理資源，在村莊治理實(shí)踐中有著不同的發(fā)生過(guò)程和發(fā)生邏輯。權(quán)威性治理資源是通過(guò)內(nèi)化到村民日常生活中的禮俗以及利用村莊領(lǐng)導(dǎo)人的道德感召、個(gè)人魅力來(lái)對(duì)村民進(jìn)行動(dòng)員，維系集體紐帶，以此來(lái)維持村莊的良性運(yùn)行；與之不同，配置性資源是通過(guò)集體財(cái)產(chǎn)與公共資源的調(diào)配來(lái)動(dòng)員村民以及治理村莊，以村集體經(jīng)濟(jì)為例，村集體企業(yè)在實(shí)現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)職能的同時(shí)承擔(dān)起提供就業(yè)、公共物品供給、社會(huì)福利及村莊秩序維持等社會(huì)管理職能，村莊治理形式轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖?jīng)營(yíng)性治理”*紀(jì)曉嵐、朱逸：《經(jīng)營(yíng)性治理:新集體化時(shí)代的村莊治理模式及其自在邏輯》，《西北師大學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2013年第2期。。

在本文論述的土地拍賣案例中，故事緣起于村莊中的黑地并延伸到整個(gè)村社土地，黑地為什么會(huì)成為治理資源這與港村的資源配置情況密切相關(guān)。地處江漢平原的港村，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，村集體經(jīng)濟(jì)在村鎮(zhèn)企業(yè)衰敗之后一直處于發(fā)展停滯階段，村集體缺乏穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源；伴隨著鄉(xiāng)村社會(huì)的去集體化過(guò)程，村莊內(nèi)生權(quán)威開(kāi)始不斷衰弱瓦解，村干部愈來(lái)愈難以僅憑權(quán)威、情感以及傳統(tǒng)的禮俗規(guī)則來(lái)維系村莊的有效治理；與村莊權(quán)威衰弱相伴隨的是村莊的原子化，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行促使家庭重新成為鄉(xiāng)村生活的基本行動(dòng)單位，村莊個(gè)體化的趨勢(shì)愈發(fā)明顯，同時(shí)村莊內(nèi)部又缺少以宗族為代表的連帶團(tuán)體，村集體無(wú)法通過(guò)村級(jí)組織來(lái)對(duì)村民進(jìn)行動(dòng)員。從村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)的類型來(lái)說(shuō)，港村屬于 “既未建立現(xiàn)代型社會(huì)關(guān)聯(lián)潛力，傳統(tǒng)的社會(huì)關(guān)聯(lián)又已消失，村民處于原子化狀態(tài)”*賀雪峰、仝志輝：《論村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2002年第3期。的村莊。在這種結(jié)構(gòu)下，村社本身內(nèi)含的黑地便成為了村干部在村莊債務(wù)化解過(guò)程中最為實(shí)際并且具備可操作性的治理資源。港村土地之所以能夠成為治理資源，很重要的一個(gè)前提在于黑地被清查出來(lái)，而黑地能夠成功被清查出來(lái)的重要社會(huì)基礎(chǔ)是村莊的原子化以及村民的公平觀；黑地的清查為土地拍賣提供了可操作空間，而土地拍賣真正得以發(fā)生并產(chǎn)生效用的社會(huì)基礎(chǔ)在于村莊內(nèi)部的利益分化與社會(huì)關(guān)聯(lián)的“非共同體化”。

六、小結(jié)

港村通過(guò)土地調(diào)整與土地拍賣成功化解村級(jí)債務(wù)這一案例，發(fā)生于農(nóng)村稅費(fèi)改革前夕這樣一個(gè)特定時(shí)期，這一看似特殊的個(gè)案，實(shí)際上在鄉(xiāng)村社會(huì)并不少見(jiàn)。農(nóng)村稅費(fèi)改革前后，鄉(xiāng)村債務(wù)問(wèn)題處于十分嚴(yán)重的一個(gè)階段，在高額負(fù)債的村莊中，不乏如同港村這般社會(huì)關(guān)聯(lián)程度低、村莊公共權(quán)威衰弱以及治理資源匱乏的村莊，這類村莊通常被認(rèn)為只能靠“天”，即依靠上面的政策來(lái)化解債務(wù)，但事實(shí)上鄉(xiāng)村社會(huì)通過(guò)自身的行為和實(shí)踐，創(chuàng)造性地提出了不同的化解措施，而在這其中，土地往往成為村集體解決危機(jī)、謀求村莊發(fā)展的重要資源。本文正是在這一研究?jī)?nèi)容上做了具體的案例補(bǔ)充，以期呈現(xiàn)出基層社會(huì)在化解村級(jí)債務(wù)過(guò)程中的努力實(shí)踐及其背后的運(yùn)作邏輯。

農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，國(guó)家不再向鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行資源動(dòng)員和汲取，這一變化在減輕農(nóng)戶負(fù)擔(dān)的同時(shí)，帶來(lái)的是村級(jí)組織動(dòng)員能力及治理能力的弱化，特別是村集體經(jīng)濟(jì)原本就不夠發(fā)達(dá)的村莊，治理資源再度萎縮。為解決這一問(wèn)題，國(guó)家自農(nóng)村稅費(fèi)改革之后不斷向鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行資源輸入，試圖以此來(lái)帶動(dòng)鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村發(fā)展的新前景。部分村莊確實(shí)在這一資源輸入的大背景下實(shí)現(xiàn)了村莊的有效治理與村莊發(fā)展，但大多數(shù)的村莊卻未能有效承接資源的輸入；相反鄉(xiāng)村基層組織在資源輸入過(guò)程中形成了“分利秩序”的格局，鄉(xiāng)村治理陷入內(nèi)卷化的困境，這又成為了鄉(xiāng)村良性發(fā)展與基層有序治理研究中的新課題。