基于生態(tài)系統(tǒng)服務和農(nóng)戶福祉的生態(tài)補償效果評估研究進展

郝海廣,勾蒙蒙,張惠遠,張 強,劉煜杰

中國環(huán)境科學研究院,北京 100012

生態(tài)補償作為聯(lián)系生態(tài)系統(tǒng)服務提供者和受益者、整合生態(tài)保護與經(jīng)濟社會發(fā)展的有效途徑,在全球范圍內(nèi)得到了廣泛應用[1-3]。為保障國家生態(tài)安全,我國實行了天然林資源保護、退耕還林還草、森林生態(tài)效益補償、草原生態(tài)保護補助獎勵、重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付等一系列生態(tài)補償政策,影響范圍廣,資金總量大,在國際上引起了高度關注[4- 6]。生態(tài)補償政策實施效果如何？是否能夠達到生態(tài)補償政策制定的目標？這逐漸引起學術界和管理層的重視,關于生態(tài)補償效果評估的研究成果日趨豐富。

生態(tài)補償政策通過調(diào)整生態(tài)保護利益相關方的利益關系,以達到生態(tài)保護的目的,即生態(tài)補償政策實施的目的和手段是利益調(diào)控和效益權衡。生態(tài)補償政策實施效率主要體現(xiàn)為成本收益的關系,也就是生態(tài)補償能否以最小的代價獲取最大的效果。

生態(tài)補償以保護生態(tài)系統(tǒng)、提升生態(tài)系統(tǒng)服務功能為基本出發(fā)點和目標,以往研究通常注重對生態(tài)系統(tǒng)服務的評價及由此制定和調(diào)整生態(tài)補償政策。然而,生態(tài)補償?shù)耐緩胶褪侄问菂f(xié)調(diào)利益相關方關系,生態(tài)補償政策的成功與否在很大程度上取決于利益相關者對其的態(tài)度和參與程度[7- 8],生態(tài)補償機制的建立與完善需要充分重視利益相關者的角色和作用[9]。在我國,生態(tài)補償?shù)膶ο笠话闶巧鷳B(tài)保護區(qū)域內(nèi)的農(nóng)戶,其在生態(tài)保護政策執(zhí)行中扮演著關鍵角色,生態(tài)補償政策的實施必然會對農(nóng)戶生計和福祉產(chǎn)生一定的影響,并最終關系到生態(tài)補償政策的成效和可持續(xù)性。因此,生態(tài)系統(tǒng)服務和農(nóng)戶福祉是驗證生態(tài)補償是否能達到“雙贏”的目標的重要指標,也是體現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)與社會經(jīng)濟系統(tǒng)最為直接的指標,生態(tài)補償?shù)男Ч苍谶@兩個方面體現(xiàn)最為充分。是否達到生態(tài)系統(tǒng)服務功能提升和農(nóng)戶福祉水平可持續(xù)提高,是評估生態(tài)補償政策效果的主要依據(jù),也逐漸成為了生態(tài)補償政策設計與優(yōu)化重要的科學命題。

為了明確生態(tài)補償效果評估的關鍵指標和內(nèi)容,本文對生態(tài)補償政策制定和實施的根本目標進行分析,進而總結出生態(tài)補償效果評估理論框架及其涉及的科學問題,并以此為依據(jù)對相關文獻進行梳理,明確當前研究進展和未來需要深入研究的重點方向,以期為生態(tài)補償政策評估研究提供新的視角,為進一步完善我國生態(tài)補償政策提供理論依據(jù)。

1 生態(tài)補償效果評估框架與關鍵問題

伴隨著生態(tài)補償項目的實施,生態(tài)補償?shù)南嚓P研究也在不斷推進[10]。目前對生態(tài)補償?shù)难芯靠煞譃樯鷳B(tài)補償理論探索、補償標準、補償方式等方面的政策實施前期研究及生態(tài)補償政策實施后效果評估研究兩個方面[11]。經(jīng)過幾十年的理論與實踐,國內(nèi)外學者在生態(tài)補償?shù)闹贫ㄅc應用方面進行了大量的研究,但對現(xiàn)有生態(tài)補償項目效果評估等后期階段的研究相對較少。為此眾多學者倡導應加強生態(tài)補償效果評估的相關研究,構建系統(tǒng)、完整的生態(tài)補償效果評估框架。

學者們普遍將生態(tài)補償效果定義為“額外增益”。即在評估生態(tài)補償效果時,首先強調(diào)生態(tài)系統(tǒng)服務這一最初的目標[12-14],其中額外性和成本有效性是衡量生態(tài)補償效果的重要指標,包括通過付費所購買的生態(tài)系統(tǒng)服務以及在給定的預算約束下所能獲得的生態(tài)系統(tǒng)服務[15]。圍繞“額外增益”,王飛等[16]基于GIS技術對黃土高原生態(tài)系統(tǒng)服務價值對生態(tài)補償?shù)捻憫M行了空間分析,Wang等[17]通過比較西雙版納地區(qū)退耕還林還草工程實施前后生態(tài)系統(tǒng)服務的變化評估了區(qū)域生態(tài)補償?shù)男Ч?。除改善生態(tài)系統(tǒng)服務外,生態(tài)補償效果還體現(xiàn)在改善當?shù)厣鐓^(qū)居民的生計結構上。從成本-效益的角度來看,對農(nóng)戶生計的補貼(包括金錢補貼、技術補貼、物質補貼等)是生態(tài)補償成本的主要支出范圍[18]。大多數(shù)研究通過調(diào)查問卷和實地訪談的形式,對農(nóng)戶生計改善情況及參與生態(tài)補償?shù)囊庠傅确矫孢M行了定性和定量的分析[19],是對生態(tài)補償效果評估的重要組成部分。

總的來說,生態(tài)補償政策實施效果評估涉及生態(tài)系統(tǒng)服務評估和農(nóng)戶福祉評估兩個過程,雖然不同研究對生態(tài)補償效果評估框架內(nèi)兩個過程的評估持不同的觀點,但框架核心內(nèi)容和關鍵科學問題可概述為5個方面,即生態(tài)補償對提升區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務的綜合評價、生態(tài)補償政策實施的成本效益、生態(tài)補償對于改善當?shù)剞r(nóng)戶福祉的作用、農(nóng)戶參與生態(tài)補償?shù)囊庠?、生態(tài)補償綜合優(yōu)化調(diào)控技術。圍繞這5個方面,下文對相關文獻進行搜集和梳理,歸納總結已有研究進展及需要深入研究的問題,提出基于生態(tài)系統(tǒng)服務和和農(nóng)戶福祉的生態(tài)補償效果評估研究重點方向。

圖1 生態(tài)補償效果評估框架Fig.1 Framework of assessment on the performances of ecological compensation policy

2 生態(tài)補償效果評估研究進展

2.1 生態(tài)補償對生態(tài)系統(tǒng)服務的影響是效果評估的熱點,但缺乏對生態(tài)系統(tǒng)服務權衡關系的考慮

生態(tài)補償以保護生態(tài)系統(tǒng)、提升生態(tài)系統(tǒng)服務功能為基本出發(fā)點和目標,通過調(diào)控生態(tài)系統(tǒng)結構和布局,對區(qū)域內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)服務產(chǎn)生影響[20]。因此,生態(tài)系統(tǒng)服務提升是衡量生態(tài)補償效果最重要的指標。自我國實施生態(tài)補償政策以來,許多學者已經(jīng)在國家[21]及區(qū)域[22]尺度上對生態(tài)補償實施前后生態(tài)系統(tǒng)服務的變化進行了全面研究,且大多數(shù)研究結果表明生態(tài)補償政策實施提升了區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務功能。然而在生態(tài)補償實踐中,并非所有的生態(tài)系統(tǒng)服務都會得到提升,如Sun等[23]研究表明森林面積的增加可能導致流域產(chǎn)流減少,尤其是在半干旱地區(qū)[24]。退耕還林還草工程增加了黃土高原植被覆蓋率,但流域產(chǎn)流和土壤含水量卻顯著下降[25]。Wang等[17]對西南地區(qū)的研究也發(fā)現(xiàn)退耕還林政策的實施在小流域尺度內(nèi)提高了土壤保持功能,但凈初級生產(chǎn)力和流域產(chǎn)流則表現(xiàn)為下降趨勢。

上述研究結果說明,生態(tài)系統(tǒng)服務并不是孤立存在的,而是彼此關聯(lián),表現(xiàn)出不同程度此消彼長的權衡關系。生態(tài)補償政策實施在提升某些生態(tài)系統(tǒng)服務的同時,可能導致其他生態(tài)系統(tǒng)服務降低。厘清生態(tài)系統(tǒng)服務之間的關系,不僅關乎生態(tài)補償政策的適用性,更關乎政策實施的效果[20]。目前,在生態(tài)補償實施效果評估過程中,對生態(tài)系統(tǒng)服務變化機理、不同生態(tài)系統(tǒng)服務之間的權衡與取舍方面的研究仍然相對缺乏。今后相關研究需要在深入分析生態(tài)補償實施前后生態(tài)系統(tǒng)服務變化機理的基礎上,充分考慮生態(tài)系統(tǒng)服務之間的關系、生態(tài)補償實施的機會成本等,對生態(tài)補償政策及其布局進行優(yōu)化,使生態(tài)補償?shù)男б孢_到最大化[7,26-28]。

2.2 生態(tài)補償政策實施的成本效益評估逐漸受到重視,理論方法應用存在一定局限

生態(tài)補償政策實施的成本效益比值決定了這一政策的成敗和資金使用效率[29]。Zheng等[2]發(fā)現(xiàn)“稻改旱”工程生態(tài)補償項目的成本效益比為1∶1.5,認為“稻改旱”項目是一個成功的生態(tài)補償項目。馬慶華等[30]對新安江流域生態(tài)補償政策實施的成本和效益進行定性和定量分析,對黃山市實施新安江流域生態(tài)補償政策的成效比以及外部效應內(nèi)部化程度指數(shù)進行計算,進而衡量新安江流域生態(tài)補償政策的實施效果。也有研究從農(nóng)戶的角度,模擬分析農(nóng)戶參與生態(tài)補償政策的成本收益,進而指出可以有效降低政策投入成本的生態(tài)補償標準[31]。

生態(tài)補償成本效益評估研究已取得了一定進展,但仍存在一定的缺陷。一方面,生態(tài)系統(tǒng)服務價值是最重要的生態(tài)補償收益,但科學界對生態(tài)系統(tǒng)服務的供給、流動、需求及其之間的關系還缺乏系統(tǒng)化的界定[32],在價值評估與核算方面還未形成統(tǒng)一標準,導致價值評估方法和結果大相徑庭,與實際偏離較多,對生態(tài)補償政策制定和生態(tài)系統(tǒng)管理實踐作用有限[15]。盡管眾多學者從生態(tài)系統(tǒng)服務供需方面構建并逐步完善了生態(tài)系統(tǒng)結構、過程、功能、服務與價值的級聯(lián)式框架[33-34],但由于生態(tài)系統(tǒng)服務供需之間存在空間間隔[35],簡單的供需平衡研究依然存在供需時空不匹配的問題[36-37]。因此,基于生態(tài)系統(tǒng)服務機制及過程的評估方法仍需進一步研究[38]。另一方面,生態(tài)補償最終目的是調(diào)節(jié)利益相關方的關系[39],在生態(tài)系統(tǒng)服務價值評估過程中應遵循利益相關方高度接受和認可的原則。由于利益相關方關聯(lián)的不確定性、非市場性和被動性特征,基于利益相關方的生態(tài)系統(tǒng)服務價值評估仍然具有局限性。戴君虎等[40]總結出以人類的支付意愿為基本原則的生態(tài)系統(tǒng)服務價值評估理論框架,并將各項服務的具體價值分配到不同尺度的利益相關者,增強了價值評估結果的應用價值和可操作性,為確定生態(tài)補償標準及對象、評估生態(tài)補償效益奠定了基礎。

2.3 生態(tài)補償政策對農(nóng)戶生計的影響存在不確定性,并最終決定生態(tài)補償?shù)某尚?/h3>

盡管生態(tài)補償政策的初衷是為了提升生態(tài)系統(tǒng)服務和實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)服務的流動、供應和市場化[20,41],但在生態(tài)補償實踐中還對改善農(nóng)戶生計和減貧具有重要作用[42]。有的學者甚至將生態(tài)補償?shù)奶匦詺w納為現(xiàn)實性、資源型、條件性和有利于窮人4個方面[43]。從客觀上來講,我國中西部貧困地區(qū)往往是生態(tài)系統(tǒng)服務功能重要區(qū)域,也是生態(tài)補償政策實施的重點地區(qū)。農(nóng)戶作為生態(tài)補償重要的主體之一,其生計能力的大小直接或間接影響著生態(tài)環(huán)境保護和自然資源利用,事關生態(tài)補償?shù)某尚?甚至決定著生態(tài)補償政策的持續(xù)性和有效性[19]。生態(tài)補償主要向農(nóng)戶提供實物、資金、智力與政策等方面的支持,且往往導致農(nóng)戶耕地、林地、草地、魚塘等生產(chǎn)用地面積減少,兩個方面共同影響農(nóng)戶的生計資本與生計策略[44]。量化生態(tài)補償政策對農(nóng)戶生計資本的影響,對系統(tǒng)優(yōu)化生態(tài)補償設計、科學指導生態(tài)補償實施、切實保障農(nóng)戶利益具有十分重要的現(xiàn)實意義[45]。

自英國國際發(fā)展署(DFID)提出可持續(xù)生計分析框架以來,國內(nèi)外眾多學者在這一框架下系統(tǒng)分析生了態(tài)補償政策對農(nóng)戶生計資本的影響[45]。大多數(shù)研究結果表明生態(tài)補償政策的實施調(diào)整了農(nóng)民的收入結構,并在一定程度上增加了農(nóng)民的經(jīng)濟收入[46-47]。然而受到研究對象、研究角度及研究區(qū)域異質性的影響,生態(tài)補償對農(nóng)戶生計資本影響的研究結果往往沒有一致的結論。如姜冬梅等[48]的研究結果表明生態(tài)補償對農(nóng)牧民收入不存在顯著影響,也有結果表明生態(tài)補償政策實施后,大部分農(nóng)戶的總體收入水平反而呈現(xiàn)下降趨勢[49]。事實上,單一的框架并不一定適用于所有的地區(qū)及特定的情況,由于可持續(xù)生計分析框架過度依賴“資本概念”,局限于經(jīng)濟水平的分析,未充分考慮時間維度與歷史因素,未能融入生態(tài)環(huán)境變遷等長期變化趨勢,導致了研究結論存在較大的不確定性[50-52]。除此之外,生態(tài)補償對農(nóng)戶生計類型轉變的影響目前還未有清晰、統(tǒng)一的結論[53]。

2.4 農(nóng)戶參與生態(tài)補償?shù)囊庠负褪軆斠庠甘芏喾N因素影響,定量模擬是研究趨勢

作為調(diào)節(jié)利益相關者之間利益關系的經(jīng)濟手段,生態(tài)補償政策制定及其實施過程中農(nóng)戶參與意愿和受償意愿正日益受到學者和決策者的重視。國際森林中心(CIFOR)在定義生態(tài)補償時指出,生態(tài)補償應以自愿性為基礎[54],Wunder[55]也認為生態(tài)補償中應遵守利益相關方自愿交易的原則。農(nóng)戶作為生態(tài)補償?shù)淖畛鮿恿屯茝V者,其參與生態(tài)補償?shù)囊庠负褪軆斠庠甘侵贫ㄉ鷳B(tài)補償政策重要的參考依據(jù)[4]。對農(nóng)戶受償意愿進行調(diào)查研究是生態(tài)補償政策成效評估的重要組成部分,分析不同農(nóng)戶受償意愿之間的差異及其原因,有利于推動實行差別化的生態(tài)補償,提高生態(tài)補償資金的效率[56]。

對農(nóng)戶參與意愿和受償意愿的研究主要通過調(diào)查問卷和實地訪談分析農(nóng)戶的偶然行為[57],采用條件價值法(CVM)、Logistic模型、樣本選擇模型及多元線性回歸模型等分析方法對農(nóng)戶意愿及其驅動力進行綜合分析。農(nóng)戶受償意愿的形成具有系統(tǒng)復雜性、多因素關聯(lián)性、區(qū)域差異性和特殊性等特征,是多因素綜合影響的結果,但最根本因素是利益因素[8]。學術界普遍認為機會成本是農(nóng)戶參與生態(tài)補償意愿的決定性因素[9,56],自身家庭狀況、資源稟賦、生計類型、生態(tài)資本和受教育程度等也會對農(nóng)戶參與生態(tài)補償意愿產(chǎn)生一定的影響[45]。此外,農(nóng)戶對生態(tài)保護的認識、生態(tài)補償資金分配的公平性、土地的空間條件、產(chǎn)權和土地承包權、對土地的依賴程度等因素都會對農(nóng)戶參與意愿產(chǎn)生重要的影響[58-62]。

雖然對農(nóng)戶參與生態(tài)補償意愿及受償意愿已有了深入的研究,但能綜合體現(xiàn)自然稟賦和經(jīng)濟條件的空間差異性和受償者本身差異性,在確定生態(tài)補償標準和具體實踐應用中,仍然難以實行。以退耕還林工程為例,補償金額只在不同的區(qū)域上做了微小的區(qū)分,對不同區(qū)域類型和補償對象之間的差異考慮不夠,因此很難調(diào)動農(nóng)戶參與的積極性[63],其深層次的原因在于沒有定量模擬生態(tài)補償實施區(qū)域具體的社會經(jīng)濟、環(huán)境和政治條件以及各種驅動力的綜合作用。

2.5 生態(tài)補償政策優(yōu)化是研究的重點方向,但缺乏較為主流和統(tǒng)一的理論框架和分析工具

在生態(tài)補償效果評估過程中,理論框架起到簡化人文與生態(tài)系統(tǒng)之間的關系、組織評估思路與結構的作用。為此,眾多學者從綜合生態(tài)系統(tǒng)服務與人類福祉的生態(tài)補償機制和生態(tài)系統(tǒng)管理途徑入手,對人文-自然系統(tǒng)的耦合關系進行了研究[29]。如Sun等[64]建立了基于主體的模型、貝葉斯信念網(wǎng)絡模型及輿論動力學模型在內(nèi)的生態(tài)補償框架,揭示了生態(tài)補償對土地利用和農(nóng)戶生計潛在的影響。Bailey等[65]將彈性概念作為生態(tài)系統(tǒng)管理的重要工具,在概念框架中著重強調(diào)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)、農(nóng)戶生計和相關機構之間的動態(tài)關系,為產(chǎn)品供給、農(nóng)戶生計保障以及生態(tài)系統(tǒng)服務的提高提供了巨大的潛力。Li等[66]綜合運用InVEST模型和成本收益模型,將生態(tài)系統(tǒng)服務與多個尺度利益相關者的福祉有機聯(lián)系起來,為綜合自然與人文兩個方面評估生態(tài)保護政策提供了框架和方法。胡振通等[67]從生態(tài)績效、收入影響、政策滿意度3個方面對草原生態(tài)補償政策進行了評估,并進一步分析了三者之間的關系。

盡管這些框架的建立為生態(tài)補償政策設計和效果評估提供了更為綜合的視角,然而集成地球系統(tǒng)的綜合模型還處于起步階段[68],探討社會人文過程與生態(tài)系統(tǒng)結構、過程和功能的協(xié)同進化關系是今后研究的關鍵問題之一,區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)綜合模型將是未來研究的重點[69]。

3 研究展望

生態(tài)系統(tǒng)服務和農(nóng)戶福祉是生態(tài)補償政策制定和效果評估的重要依據(jù),生態(tài)補償、生態(tài)系統(tǒng)服務、農(nóng)戶福祉三者之間的耦合關系是貫穿生態(tài)補償設計和成效評估過程中關鍵的科學問題。千年生態(tài)系統(tǒng)評估報告明確指出生態(tài)系統(tǒng)的狀態(tài)和變化趨勢與人類福祉具有密切關系,并指出生態(tài)系統(tǒng)服務對人類福祉的影響及其相互作用的研究具有廣泛的社會需求和應用前景,可為生態(tài)補償?shù)日叩闹朴喬峁┛茖W依據(jù)[70]。

生態(tài)補償是涉及生態(tài)學、經(jīng)濟學、社會學等多學科領域的系統(tǒng)工程,但關于生態(tài)補償?shù)亩鄬W科交叉研究和政策實踐仍處于起步階段[71]?，F(xiàn)有的研究多側重于比較政策實施前后生態(tài)系統(tǒng)結構、服務功能的變化,或偏向于生態(tài)補償產(chǎn)生的社會經(jīng)濟效應方面,鮮見統(tǒng)籌生態(tài)系統(tǒng)服務和農(nóng)戶福祉的生態(tài)補償效果評估與優(yōu)化調(diào)控的理論方法與實證研究[72]。在基礎理論和技術層面存在的問題主要表現(xiàn)為：(1)生態(tài)系統(tǒng)服務變化及其權衡機制不明確,生態(tài)系統(tǒng)服務價值化方法和標準不統(tǒng)一;(2)以生態(tài)效益評估為主,對農(nóng)戶福祉和農(nóng)戶生計等社會經(jīng)濟效益的評估相對較少;(3)生態(tài)補償?shù)纳鷳B(tài)效益存在不確定性,從成本效益的角度分析生態(tài)補償效率的研究尚不多見;(4)生態(tài)補償與農(nóng)戶生計及其生態(tài)補償意愿之間的耦合機制尚不明確,定量研究仍是難點問題;(5)鮮見同時考慮生態(tài)補償對生態(tài)系統(tǒng)服務功能與農(nóng)戶生計影響的綜合研究,造成研究結果不能很好為生態(tài)補償政策制定和實施提供有力支撐。

綜合生態(tài)系統(tǒng)服務與農(nóng)戶福祉的生態(tài)補償效果評估,是研究的前沿。在今后研究工作中,需注重對生態(tài)系統(tǒng)服務之間權衡關系、生態(tài)系統(tǒng)服務價值的科學計算、政策實施的機會成本核算及人類福祉的科學定量等研究,加強綜合自然、人文兩個因素的生態(tài)補償評估與調(diào)控模型與方法體系方面的研究,將生態(tài)系統(tǒng)服務和人類福祉作為未來生態(tài)補償政策評估的基本考量,通過綜合兩方面在政策實施后的變化情況、以及帶來的效益與投入成本之間的比例,反映生態(tài)補償政策實施的效果和效率,最終實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)服務功能提升和農(nóng)戶福祉水平可持續(xù)提高“雙贏”。