海曙四明山區(qū)域“+生態(tài)”與“生態(tài)+”的規(guī)劃實(shí)踐

■ 周軼男

本文以浙江省海曙四明山區(qū)域?yàn)槔瑥摹?生態(tài)”和“生態(tài)+”兩方面探索生態(tài)地區(qū)的保護(hù)與利用?！?生態(tài)”即通過界定底線、收縮空間、修復(fù)生態(tài)等途徑，強(qiáng)化生態(tài)底線的約束性，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的最大化。“生態(tài)+”是在保護(hù)前提下的鄉(xiāng)村振興、文化彰顯及產(chǎn)業(yè)提升策略，將約束條件轉(zhuǎn)化為新的競爭力。不同地區(qū)“+生態(tài)”與“生態(tài)+”的方式可能有所不同，但“+生態(tài)”與“生態(tài)+”的有機(jī)結(jié)合應(yīng)該是未來生態(tài)地區(qū)發(fā)展的一種方向。

一、海曙四明山區(qū)域概況

海曙四明山區(qū)域生態(tài)資源優(yōu)越，七分山、二分田、半分水、半分地，是寧波重要的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)、水源保護(hù)地和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，涉及橫街、鄞江、章水、龍觀四鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總面積360km2。

2017年10月，根據(jù)浙江省委省政府《落實(shí)〈關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見〉工作方案》及《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》（環(huán)辦生態(tài)[2017]48號(hào)），寧波市完成國家生態(tài)保護(hù)紅線劃定方案。海曙四明山區(qū)域約45%的土地納入生態(tài)紅線區(qū)。山水林田湖草是生命共同體，要統(tǒng)籌兼顧、整體施策。以國家生態(tài)保護(hù)紅線為底線，海曙四明山區(qū)域有必要全方位、全地域、全過程地開展生態(tài)文明建設(shè)，積極尋求保護(hù)與利用的平衡之道。

二、海曙四明山區(qū)域發(fā)展問題

近年來，海曙四明山區(qū)域持續(xù)開展生態(tài)保育、環(huán)境治理，取得了顯著的成效。但也存在一些問題，突出表現(xiàn)在以下方面：

自然山水有所破壞。由于早期生態(tài)保護(hù)意識(shí)不足，加上經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，四明山區(qū)域存在一定程度的人為破壞。大量的開山采石、屢禁不止的花木種植、不規(guī)范的墓園開發(fā)建設(shè)、尚待改善的水源水質(zhì)等。

村鎮(zhèn)低效蔓延發(fā)展。尤其是工業(yè)用地在鎮(zhèn)村內(nèi)的四處開花?，F(xiàn)狀四鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有工業(yè)用地361．6公頃，除186．5公頃集中在鎮(zhèn)區(qū)外，其余都零散分布在外圍各村內(nèi)，對(duì)鎮(zhèn)村的環(huán)境品質(zhì)、景觀風(fēng)貌、歷史環(huán)境帶來不良影響。

旅游資源整合不足。海曙四明山區(qū)域旅游休閑資源豐富，但各景區(qū)之間缺乏便利的聯(lián)系通道、旅游產(chǎn)品季節(jié)性明顯、中高端產(chǎn)品明顯不足、鄉(xiāng)村等可利用存量資源未得到轉(zhuǎn)化，資源組合優(yōu)勢(shì)尚未發(fā)揮。

開發(fā)建設(shè)亟待規(guī)范。由于涉及生態(tài)控制區(qū)，目前民宿等開發(fā)建設(shè)沖動(dòng)或被一刀切的叫停、或違規(guī)建設(shè)、或“打擦邊球”。如何協(xié)調(diào)保護(hù)和開發(fā)的關(guān)系，是四明山區(qū)域發(fā)展面臨的首要問題。

海曙四明山區(qū)域生態(tài)分區(qū)圖（筆者自繪）

三、海曙四明山區(qū)域規(guī)劃策略

（一）目標(biāo)引領(lǐng)，凝聚保護(hù)和利用的社會(huì)共識(shí)

為避免引起社會(huì)對(duì)生態(tài)保護(hù)的“鄰避效應(yīng)”，規(guī)劃在案例借鑒的基礎(chǔ)上，召開多次研討會(huì)、座談會(huì)，確定海曙四明山區(qū)域外修生態(tài)、內(nèi)修人文、培育新經(jīng)濟(jì)的發(fā)展導(dǎo)向，明確打造山水生態(tài)示范區(qū)、詩畫浙江樣板區(qū)、鄉(xiāng)村振興先行區(qū)。讓社會(huì)各界對(duì)四明山區(qū)域的未來有直觀的感受，進(jìn)而凝聚起生態(tài)保護(hù)與利用的共識(shí)。

（二）+生態(tài)，制定分區(qū)管制的保護(hù)策略

海曙四明山區(qū)域是傳統(tǒng)意義上的生態(tài)保護(hù)區(qū)，生態(tài)保護(hù)是第一任務(wù)。規(guī)劃梳理風(fēng)景名勝區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)、森林公園、生態(tài)公益林、基本農(nóng)田、山體控制線、水體控制線等生態(tài)要素，劃定生態(tài)保護(hù)紅線、生態(tài)控制線、城鎮(zhèn)建設(shè)用地控制線三條控制線，形成生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)、生態(tài)控制區(qū)、生態(tài)協(xié)調(diào)區(qū)、城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)四大分區(qū)。海曙四明山區(qū)域劃定生態(tài)紅線區(qū)161km2，占比44．7%；生態(tài)控制區(qū) 141．1km2，占比 39．2% ；生態(tài)協(xié)調(diào)區(qū) 40．5km2，占比11．2% ；城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū) 17．6km2，占比 4．9%。以此為基礎(chǔ)，分區(qū)細(xì)化管控措施。

生態(tài)紅線區(qū)原則上為禁建區(qū)，按照國家、省有關(guān)規(guī)定實(shí)行正面清單管理。區(qū)內(nèi)應(yīng)加強(qiáng)飲用水水源水質(zhì)管理、低效林改造和植樹造林、風(fēng)景名勝區(qū)景源保護(hù)，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)功能。

生態(tài)控制區(qū)以生態(tài)保護(hù)為主導(dǎo)功能，兼具農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、旅游休閑功能，納入限建區(qū)。規(guī)劃從總量、功能、形態(tài)三方面強(qiáng)化管控。總量上，堅(jiān)持建設(shè)用地總量縮減的原則，在保障農(nóng)村權(quán)益的前提下，現(xiàn)狀村莊建設(shè)用地實(shí)行“拆二建一”，先建后拆；現(xiàn)狀村級(jí)工業(yè)實(shí)行生態(tài)控制區(qū)內(nèi)“拆三建一”（含原址改造）政策，搬遷至生態(tài)控制區(qū)外的工業(yè)集聚區(qū)的，實(shí)行“拆一建一”政策，先拆后建，逐步減少生態(tài)控制區(qū)內(nèi)的工業(yè)用地。功能上，鼓勵(lì)存量更新，實(shí)行負(fù)面清單控制。負(fù)面清單與用地性質(zhì)相對(duì)應(yīng)，便于規(guī)劃審批。負(fù)面清單包括：禁止新增城鎮(zhèn)居住用地（R）、商業(yè)用地（B1）、商務(wù)用地（B2）、工業(yè)用地（M）、物流倉儲(chǔ)用地（W）;禁止新增采礦用地（H5）；生態(tài)控制區(qū)內(nèi)涉及農(nóng)林用地（E2）的，禁止設(shè)置規(guī)模化養(yǎng)殖場。生態(tài)控制區(qū)內(nèi)涉及村莊建設(shè)用地（H14）的，嚴(yán)格控制村莊生產(chǎn)倉儲(chǔ)用地的比例與產(chǎn)業(yè)門類。規(guī)模上不得超過村莊建設(shè)用地的10%；產(chǎn)業(yè)門類上，禁止除農(nóng)產(chǎn)品加工以外的工業(yè)項(xiàng)目。形態(tài)上，合理利用低丘緩坡資源，實(shí)現(xiàn)景觀風(fēng)貌的多樣化。建筑宜依山就勢(shì)而建，控制高差景觀與建筑體量。建設(shè)規(guī)模單個(gè)組團(tuán)不宜超過10km2，組團(tuán)間距離宜大于200m；建筑高度一般不宜超過20米，單體建筑面寬不宜超過40米，避免建設(shè)與整體環(huán)境不協(xié)調(diào)的高層或大體量建筑。此外，對(duì)符合準(zhǔn)入條件的新增項(xiàng)目強(qiáng)化規(guī)范化管理，嚴(yán)格多規(guī)符合性審查，不符合的項(xiàng)目零審批、零進(jìn)入，并在常規(guī)項(xiàng)目審查的基礎(chǔ)上，通過選址論證、選址環(huán)境影響評(píng)價(jià)等程序，明確準(zhǔn)入項(xiàng)目建設(shè)控制要求。

生態(tài)協(xié)調(diào)區(qū)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、旅游休閑為主導(dǎo)功能，同樣實(shí)行建設(shè)用地總量、功能、形態(tài)等控制?？偭可?，堅(jiān)持建設(shè)用地總量不增加，現(xiàn)狀村莊建設(shè)用地實(shí)行“拆一建一”，執(zhí)行土地先拆后建的政策；功能上，保護(hù)農(nóng)田、淺山區(qū)域，積極修復(fù)和合理利用現(xiàn)有采礦用地。實(shí)行負(fù)面清單控制。負(fù)面清單包括：禁止新的開山、開礦、采石、挖沙、修墳立碑等破壞山體活動(dòng)；禁止新建、擴(kuò)建、改建三類工業(yè)，現(xiàn)有的三類工業(yè)限期搬遷；禁止新建、擴(kuò)建二類工業(yè)；禁止任何破壞環(huán)境的建設(shè)行為。形態(tài)上，鎮(zhèn)村建設(shè)布局與山體、農(nóng)田保護(hù)相協(xié)調(diào)，突出山水田園特色。

（三）生態(tài)+，明確新經(jīng)濟(jì)培育的空間與方向

1.新經(jīng)濟(jì)培育的空間篩選

生態(tài)控制區(qū)內(nèi)生態(tài)優(yōu)先、有限準(zhǔn)入，是新經(jīng)濟(jì)培育的潛力空間。規(guī)劃堅(jiān)持底線思維、多規(guī)融合，嚴(yán)格生態(tài)紅線區(qū)剛性管控的前提下，以生態(tài)控制區(qū)為基礎(chǔ)，剔除基本農(nóng)田、省級(jí)生態(tài)公益林與風(fēng)景名勝區(qū)，篩選生態(tài)控制區(qū)內(nèi)新經(jīng)濟(jì)培育的可能空間。并結(jié)合現(xiàn)狀土地使用與規(guī)劃土地利用，判斷實(shí)施難易度，劃分為五大類。一類至五類實(shí)施難度遞增。規(guī)劃新增的農(nóng)村居民點(diǎn)用地、采礦用地納入一類空間；現(xiàn)狀為工業(yè)用地，規(guī)劃為農(nóng)村居民點(diǎn)用地或采礦用地的，納入二類空間，進(jìn)行存量更新；現(xiàn)狀為未利用地或工業(yè)用地，規(guī)劃為一般農(nóng)田的為三類空間；現(xiàn)狀為村莊用地、規(guī)劃為農(nóng)村居民點(diǎn)用地的納入四類空間，進(jìn)行存量更新；土地利用總體規(guī)劃中的林地、園地為五類空間。其中，采礦用地是新經(jīng)濟(jì)培育的首選空間。這些區(qū)域連接生態(tài)控制區(qū)內(nèi)外，是整體施策的重要陣地，在山體治理、植被修復(fù)的基礎(chǔ)上，可因地制宜，按照風(fēng)景游憩型、生態(tài)恢復(fù)型、再生利用型等分類引導(dǎo)，拓展新經(jīng)濟(jì)空間。

2.新經(jīng)濟(jì)培育的方向

從海曙四明山區(qū)域的發(fā)展導(dǎo)向來看，新經(jīng)濟(jì)培育的主要方向?yàn)猷l(xiāng)村振興、文化彰顯以及產(chǎn)業(yè)提升。

鄉(xiāng)村振興方面，生態(tài)惠民，規(guī)劃明確納入生態(tài)地區(qū)即生態(tài)控制區(qū)和生態(tài)紅線區(qū)的36個(gè)行政村、122個(gè)自然村的發(fā)展導(dǎo)向。共保留自然村68個(gè)，撤并自然村54個(gè)。保留型村莊除滿足村民生活需求和必要的村莊基礎(chǔ)設(shè)施改善、公共服務(wù)提升外，禁止村莊建設(shè)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。遷移型村莊充分尊重村民意愿，引導(dǎo)原來零散布局的村莊集中集聚建設(shè)。近期未能遷移的，重點(diǎn)解決好違法建設(shè)處理及村民建房政策延續(xù)等問題。在此基礎(chǔ)上，生態(tài)控制區(qū)內(nèi)外一體，從整體層面優(yōu)化村莊布局體系，培育6個(gè)中心村、19個(gè)特色村，并明確各特色村的發(fā)展導(dǎo)向，助力鄉(xiāng)村振興。

文化彰顯方面，充分挖掘整合四明山區(qū)域文化資源，積極弘揚(yáng)文化節(jié)慶、文化創(chuàng)業(yè)和文化教育培訓(xùn)，凸顯“甬上文明的源頭、浙東紅色文化的搖籃、中國古水利工程的縮影、千年傳統(tǒng)文化的積淀”的文化底蘊(yùn)。關(guān)注文化空間的復(fù)興，塑造桃源書院、鄞江清修堂、它山堰古代水利研學(xué)旅游示范基地、章水四明山紅色研學(xué)旅游基地等特色文化空間。關(guān)注節(jié)慶文化的培育，培育廟會(huì)節(jié)、櫻花節(jié)、竹筍節(jié)、茶文化節(jié)、紅色旅游節(jié)、藝術(shù)節(jié)、采摘節(jié)等一批品牌節(jié)慶活動(dòng)。關(guān)注文化產(chǎn)業(yè)教育，積極發(fā)展集企業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)培訓(xùn)、少兒培訓(xùn)和體驗(yàn)教育為一體的四明山培訓(xùn)基地。

產(chǎn)業(yè)提升方面，規(guī)劃挖掘各鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色，提出建設(shè)鄞江古鎮(zhèn)風(fēng)情小鎮(zhèn)、橫街竹韻桃源小鎮(zhèn)、龍觀康體休閑小鎮(zhèn)、章水紅色文化小鎮(zhèn)等特色小鎮(zhèn)，形成綠色產(chǎn)業(yè)帶。開展全域、全時(shí)、全產(chǎn)品的旅游升級(jí)，整合旅游度假區(qū)、旅游風(fēng)景線、旅游精品點(diǎn)，打造四明山區(qū)域東部鄉(xiāng)村慢生活體驗(yàn)區(qū)；并在“吃、住、游”全產(chǎn)品旅游鏈的基礎(chǔ)上，推進(jìn)旅游+商貿(mào)，旅游+教育，提升旅游產(chǎn)業(yè)的附加值。