全面科學(xué)綜合規(guī)劃開發(fā)地下空間資源再造地下城市

■ 原住房城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長(zhǎng)、中國(guó)土木工程協(xié)會(huì)理事長(zhǎng) 郭允沖

我國(guó)城市土地資源，特別是大中城市的土地資源越來越緊缺；越來越成為城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要制約因素之一，也就必然越來越向地下空間資源開發(fā)利用方向發(fā)展。一段時(shí)期以來，有關(guān)部門、一些地方城市也都非常重視地下空間資源的開發(fā)利用，下發(fā)了文件，制定了一些規(guī)劃，也取得了比較好的成效，但也存在很多問題，值得我們認(rèn)真、全面、系統(tǒng)地分析研究，以做到全面、科學(xué)、綜合地規(guī)劃開發(fā)地下空間資源，使地下空間資源得到合理、充分、有效的開發(fā)利用，緩解城市土地資源短缺的矛盾。

一、地下空間資源開發(fā)的現(xiàn)狀和成效

最近幾年來，城市地下空間開發(fā)取得了很好的成效。地下空間發(fā)展呈現(xiàn)出由單一工程向多個(gè)工程發(fā)展，由單一專業(yè)向多個(gè)專業(yè)發(fā)展，由單一項(xiàng)目向一個(gè)區(qū)域發(fā)展，由一個(gè)小的區(qū)域向一個(gè)大的區(qū)域、幾個(gè)小區(qū)域連成一片的方向發(fā)展，還呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)：

一是有的單個(gè)專業(yè)地下工程發(fā)展很快，取得很大成效。如地鐵工程，至2017年底，已有地鐵運(yùn)營(yíng)的城市31個(gè)，運(yùn)營(yíng)里程4712公里；在建地鐵的城市62個(gè)，在建線路6218公里。

二是上水、下水、燃?xì)獾仁姓こ袒旧隙家堰M(jìn)入地下。2011年底，我國(guó)城市僅供水、排水、燃?xì)?、供?類市政地下管線長(zhǎng)度已超過148萬(wàn)公里。原油、天然氣管線也都進(jìn)入地下。

三是有的專業(yè)工程隨著城市改造也都在逐步進(jìn)入地下。如輸電線路，輸變電設(shè)備，通信線路等等。

四是地下建筑大量增加?！笆濉逼陂g地下建筑年增長(zhǎng)20%，地下建筑占地上建筑的比例由10%提高到15%。

五是地下商業(yè)、餐飲、倉(cāng)儲(chǔ)、地下停車場(chǎng)、地下公路等也發(fā)展很快。

二、地下空間資源開發(fā)存在的問題

城市地下空間資源開發(fā)建設(shè)雖然取得了比較好的成效，但也存在很多問題，最大的問題就是，沒有把城市地下空間資源作為一個(gè)整體全面統(tǒng)籌規(guī)劃，全面統(tǒng)籌開發(fā)建設(shè)。以往的地下工程項(xiàng)目大體上可以分為三類：一類是某一專業(yè)工程開發(fā)建設(shè)的地下工程，如地鐵工程、城市上下水、燃?xì)獾鹊叵鹿芫€、原油成品油天然氣地下管線、通信地下管線(弱電)、輸變電地下管線(強(qiáng)電)等。第二類是城市地面建筑(包括飯店、賓館、商場(chǎng)等公共建筑和住宅建筑)向地下延伸的地下工程，如各種地下室、地下停車場(chǎng)、地下倉(cāng)庫(kù)、地下商業(yè)等。這類地下工程都是跟著地上建筑的建設(shè)而形成的。第三類是工礦企業(yè)在廠區(qū)范圍內(nèi)的地下建設(shè)的各種管線或地下倉(cāng)庫(kù)、地下室、地下停車場(chǎng)等。它們有一個(gè)共同的特點(diǎn)就是，這些地下工程都是就其本身的特點(diǎn)和需要，就其單一專業(yè)、單一工程、單一建筑、單一區(qū)域自身的地下空間資源開發(fā)建設(shè)，沒有考慮整個(gè)城市地下空間資源的整體統(tǒng)籌開發(fā)利用。有的工程成線狀分布，如第一類的地鐵、各種地下管線，有的工程成點(diǎn)狀分布，如第二類、第三類地面建筑向地下延伸建設(shè)的各種地下室、地下停車場(chǎng)等。從整個(gè)城市地下空間資源整體來看，這些地下工程都是分散的、孤立的、零星的。這就不可避免的產(chǎn)生很多很嚴(yán)重的后果：

第一，浪費(fèi)了大量的、寶貴的、地下空間資源。這些點(diǎn)狀的、線狀的、分散的、孤立的、零星的地下工程把一個(gè)整體的地下空間資源分割得支離破碎、雞零狗碎、七零八落，已經(jīng)開發(fā)建成的這些點(diǎn)狀的、線狀的、分散的、孤立的、零星的地下工程項(xiàng)目之間的未開發(fā)的空間資源有大有小，形狀不一、標(biāo)高不一，這些空間資源，特別是分散的、零星的小塊的空間資源就很難再開發(fā)利用；有的直接不能再開發(fā)利用。造成了地下空間資源的極大浪費(fèi)。

第二，由于已經(jīng)建成的地下工程項(xiàng)目都是就其自身工程的使用而建設(shè)的，地下工程項(xiàng)目之間，特別是相鄰項(xiàng)目之間都不能互聯(lián)互通，有的地下工程項(xiàng)目還成了相鄰地下工程項(xiàng)目的障礙。這就造成將來地下空間全面開發(fā)后也不能做到互聯(lián)互通。這將嚴(yán)重影響了地下交通和地上與地下的交通。

第三，由于已經(jīng)建成的地下工程項(xiàng)目都是各行業(yè)、各專業(yè)、各部門、各單位按自身標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建成的，造成標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范不統(tǒng)一，這給以后的地下空間開發(fā)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)施工帶來很多困難。如有的地鐵項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)要通過已有的有很深樁基礎(chǔ)的地下工程時(shí)，就要對(duì)原來項(xiàng)目的樁基礎(chǔ)重新處理，有的要把原來的樁基礎(chǔ)打掉，改造成板基礎(chǔ)，這就對(duì)其設(shè)計(jì)、施工增加了很大的難度，也增加了很大風(fēng)險(xiǎn)。

第四，由于原有的地下工程項(xiàng)目都是各行業(yè)、各部門、各專業(yè)、各單位自行開發(fā)建設(shè)的，所以造成既有地下工程項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工的很多基礎(chǔ)信息統(tǒng)計(jì)嚴(yán)重缺失，有的還由于歷史太長(zhǎng)等原因，很多城市很多項(xiàng)目根本沒有這方面的檔案資料，據(jù)2012年對(duì)253個(gè)城市初步調(diào)查統(tǒng)計(jì)，只有少數(shù)城市建立了檔案資料管理，而且對(duì)檔案資料統(tǒng)計(jì)的內(nèi)容、范圍、名稱、詳細(xì)程度很不統(tǒng)一，這就對(duì)以后的地下空間開發(fā)建設(shè)帶來很大的困難

第五，由于各行業(yè)、各專業(yè)的地下工程是分?jǐn)?shù)管理的，它們的各種信息資源不能在行業(yè)乏間、部門之間、專業(yè)之間互相共享，不能互相利用，這就很容易發(fā)生安全事故。我們大家經(jīng)?？梢钥吹竭@樣的新聞：某城市在某施工項(xiàng)目作業(yè)時(shí)把上下水管或燃?xì)夤?、通信電纜挖斷了。不但造成大面積停水、停電事故，有的還造成道路和建筑物坍塌以及人員傷亡事故。如2010年7月28日，南京地下廢棄化工管道爆炸事故導(dǎo)致13人死亡，120人受傷。2013年11月22目，中石化黃維輸油管泄露引發(fā)的管網(wǎng)爆燃特大事故，共造成62人遇難，136人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失7．5億元。還有這幾年發(fā)生了好幾個(gè)城市好幾次某項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)鉆探時(shí)把在建的或在運(yùn)營(yíng)地鐵隧道打穿，造成嚴(yán)重事故。

第六，從整體上看，城市地下空間資源的開發(fā)利用還很不夠，大多數(shù)城市剛剛開始，即使是開發(fā)的比較好的上海、北京等大城市，也還有很大很大的開發(fā)空間。

三、全面提高城市地下空間資源開發(fā)利用重要性的認(rèn)識(shí)

城市的土地資源可以分為地上的土地資源和地下的空間資源。如果把地上的土地資源看成為“基本的或初生的土地資源”的話，則地下空間資源可以稱為“再生土地資源”；如果把地上的土地資源稱為“一次土地資源”的話，則地下空間資源可以稱為“二次土地資源”。很多大中城市的地上的土地資源已經(jīng)非常緊缺，辦法之一就是向地下空間要土地資源，就是要開發(fā)利用“再生土地資源”，或者叫“二次土地資源”。如果把“再生土地資源”或“二次土地資源”像“基本土地資源”或“一次土地資源”(即地上土地資源）那樣全面的、統(tǒng)籌的、整體的規(guī)劃開發(fā)利用的話，則城市土地資源還有很多很大的開發(fā)余地，可以再造無數(shù)個(gè)地下城市，大多數(shù)城市土地資源緊缺的矛盾將得到解決。

況且有的工程項(xiàng)目建在地下比建在地上有很多優(yōu)點(diǎn)。如各種管線管網(wǎng)架在地上空間，縱橫交錯(cuò)，像蜘蛛網(wǎng)似的，既影響城市的美觀，又影響有的空中作業(yè)。

南方城市經(jīng)常發(fā)生雷雨天氣或者刮大風(fēng)時(shí)路邊大樹或者部分樹枝被刮倒，把附近的架空通信線路、電力線路壓斷，造成局部地區(qū)停電、通信中斷。如果把這些通信線路、電力線路建在地下就不存在著這些問題。還比如地鐵的噪音在地下，不影響人們的工作學(xué)習(xí)生活。

四、全面、科學(xué)、綜合地規(guī)劃開發(fā)建設(shè)城市地下空間資源，再造地下城市

(一)全面普查地下工程的開發(fā)利用情況

首先要全面地、系統(tǒng)地、完整地普查各行業(yè)、各部門、各專業(yè)、各單位所有的地下空間資源全部的已經(jīng)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的具體情況，如用途、名稱、地理的精確位置、設(shè)計(jì)施工全部圖紙、各種重要參數(shù)、如建筑物的面積、標(biāo)高、結(jié)構(gòu)、各種管網(wǎng)的用途、地理位置、管道的材質(zhì)、管徑、標(biāo)高、年輸送量。要全面、系統(tǒng)地設(shè)計(jì)一個(gè)普查統(tǒng)計(jì)的表格系統(tǒng)，要限定時(shí)間必須完成上報(bào)。

(二)要對(duì)地下空間資源進(jìn)行全面的、整體的、統(tǒng)籌的規(guī)劃。要研究制定地下空間資源規(guī)劃開發(fā)建設(shè)的原則。要堅(jiān)持7個(gè)原則：

1．全面性的原則

就是要把各行業(yè)、各專業(yè)、各部門、各單位(包括人防工程)所有的地下空間資源開發(fā)的需求，全部的、全面的納入統(tǒng)一的城市地下資源開發(fā)規(guī)劃。

2．整體性的原則

就是要徹底摒棄原來線狀、點(diǎn)狀的、分散的、孤立的、零星的局部的區(qū)域的開發(fā)模式，要把城市全部的、所有的地下空間資源，作為一個(gè)整體的城市地下空間資源統(tǒng)一規(guī)劃。

3．統(tǒng)籌性的原則

就是要把各行業(yè)、各部門、各專業(yè)、各單位地下空間資源開發(fā)需求，按照其特點(diǎn)進(jìn)行統(tǒng)籌研究、統(tǒng)盤考慮、統(tǒng)一規(guī)劃。

一是要把地下空間開發(fā)規(guī)劃與地上規(guī)劃統(tǒng)籌銜接。

二是要根據(jù)城市總體規(guī)劃制定地下空間資源開發(fā)的近期規(guī)劃、遠(yuǎn)期規(guī)劃，及其統(tǒng)籌銜接。

三是要根據(jù)城市總體規(guī)劃及其地下工程項(xiàng)目的性質(zhì)、需求、特點(diǎn)制定地下空間資源開發(fā)的先后順序、優(yōu)先規(guī)劃開發(fā)的順序，如各種上下水管網(wǎng)、地鐵、停車場(chǎng)優(yōu)先等。

四是要根據(jù)地下工程項(xiàng)目不同的特點(diǎn)進(jìn)行分類，將相同相似的項(xiàng)目相對(duì)的集中規(guī)劃，合理劃分。如地下一層以各種管線管廊為主，地下建筑為輔；地下二層以地鐵、地下公路、地下公共交通為主，地下建筑為輔；地下三層、四層以地下停車場(chǎng)、地下商業(yè)、各種地下室為主。

五是各行業(yè)、各專業(yè)、各項(xiàng)目的規(guī)劃開發(fā)不能只考慮自身的特點(diǎn)和需求，還要全面考慮其他行業(yè)、其他專業(yè)、其他項(xiàng)目的特點(diǎn)和需求，做到互相補(bǔ)充，互惠互利，相得益彰。如地鐵的車站周圍可以規(guī)劃開發(fā)建設(shè)各種商業(yè)百貨、超市、餐飲等，以利于乘地鐵的上下班族，在乘地鐵的同時(shí)可以完成購(gòu)物任務(wù)，尤其是在周末下班乘地鐵時(shí)同時(shí)完成購(gòu)買各種生活用品，而不需要周日特意去商場(chǎng)、超市購(gòu)物，可以大大節(jié)省時(shí)間，做到一舉兩得。香港的地鐵車站做得非常好，達(dá)到非常好的效果。值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

4．先規(guī)劃后開發(fā)的原則

地下空間開發(fā)存在問題的一個(gè)重要原因，就是規(guī)劃滯后，規(guī)劃不全面、不系統(tǒng)。所以要把整個(gè)城市地下空間資源作為一個(gè)整體進(jìn)行全面的、系統(tǒng)的、統(tǒng)籌的規(guī)劃，在開發(fā)建設(shè)時(shí)可以根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)、需求，分步、分階段開發(fā)建設(shè)，但規(guī)劃要適當(dāng)超前，先開發(fā)的必須為后開發(fā)的留有互聯(lián)互通、相互銜接的空間和余地。

5．統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的原則

要認(rèn)真研究各種各類地下工程項(xiàng)目的不同特點(diǎn)，分門別類地制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，如地下建筑的樓層及其標(biāo)高，地下道路標(biāo)高、車道及其寬度，停車場(chǎng)的標(biāo)高、出入口的標(biāo)準(zhǔn)等。

6．高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量的原則

地下工程與地上工程相比，安全管理、維修管理、日常管理相對(duì)困難程度都要大很多，因此地下工程項(xiàng)目必須堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量，要適當(dāng)提高工程的設(shè)計(jì)壽命的時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)，建議把地下工程的設(shè)計(jì)壽命標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一提高到150年。

7．立法先行的原則

要認(rèn)真學(xué)習(xí)借鑒其他國(guó)家地下空間規(guī)劃開發(fā)的先進(jìn)理念，要認(rèn)真分析研究我國(guó)城市地下空間資源規(guī)劃開發(fā)的經(jīng)驗(yàn)、存在的問題，統(tǒng)籌研究制定城市地下空間資源全面、系統(tǒng)、整體規(guī)劃、開發(fā)、建設(shè)、管理的法律。

(三)全面做好地下工程項(xiàng)目的安全管理

地下工程的建設(shè)及其日常運(yùn)營(yíng)管理與地上工程相比，如果發(fā)生應(yīng)急情況及事故，人員疏散、救災(zāi)救援困難程度要大很多，因此，地下空間資源開發(fā)、地下工程項(xiàng)目的建設(shè)及其日常運(yùn)營(yíng)管理要特別重視安全管理，首先要在規(guī)劃上、工程項(xiàng)目的建設(shè)上最大程度地留有安全的空間和余地。要做到二通、二防。一通是通路，要做到四個(gè)互聯(lián)互通，一個(gè)是所有地下空間工程項(xiàng)目之間都要做到互聯(lián)互通，第二個(gè)是所有地下工程項(xiàng)目要與地面互聯(lián)互通，要有足夠的地下與地上的出入口，確保地下與地上通道的暢通無阻，以保證如有緊急情況、事故發(fā)生時(shí)，地下人員能盡快地暢通地離開地下安全到達(dá)地面。二通是通風(fēng)，所有的地下工程項(xiàng)目要有足夠的通風(fēng)能力；地下工程項(xiàng)目之間的通風(fēng)設(shè)備設(shè)施也要做到互聯(lián)互通，這是第三個(gè)互聯(lián)互通，以確保在地下空間工作、生活的人員有充足的新鮮空氣。一防是防火。地下工程項(xiàng)目如果發(fā)生火災(zāi)，則消防救災(zāi)非常困難，因此地下空間開發(fā)規(guī)劃要從總體上研究制定消防設(shè)施設(shè)備的建設(shè)，各行業(yè)、各專業(yè)、各項(xiàng)目都要根據(jù)自身的特點(diǎn)配備足夠的消防設(shè)備，如消防栓、噴淋系統(tǒng)、干粉滅火器、泡沫滅火器等。二防是防水。地下上下水管網(wǎng)很多，如果發(fā)生滲漏、爆裂事故，極有可能使地下工程的各種設(shè)施設(shè)備破壞而不能正常運(yùn)營(yíng)，且救災(zāi)搶險(xiǎn)也很困難，因此，在整個(gè)地下空間開發(fā)規(guī)劃時(shí)要從總體上做好防水規(guī)劃設(shè)計(jì)，如制定嚴(yán)格的各種上下水管網(wǎng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，要統(tǒng)籌規(guī)劃排水救災(zāi)的設(shè)施、設(shè)備，各專業(yè)、各行業(yè)、各項(xiàng)目工程都要有足夠的排水救災(zāi)能力，各專業(yè)、各行業(yè)、各項(xiàng)目的排水設(shè)施設(shè)備也要做到互聯(lián)互通，這是第四個(gè)互聯(lián)互通。

五、要加強(qiáng)對(duì)城市地下空間資源規(guī)劃開發(fā)建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

城市地下空間資源規(guī)劃開發(fā)建設(shè)存在很多問題，很重要的一個(gè)原因就是，各行業(yè)、各專業(yè)、各部門、各單位各行其是，都自行制定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范；如石油行業(yè)的原油、天然氣管網(wǎng)、地下輸電線路、上下水管網(wǎng)等等都有自己的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，也都由自己管理。所以，要做到全面地系統(tǒng)地整體地規(guī)劃開發(fā)地下空間資源，首先要在體制上做到地下空間資源的規(guī)劃、開發(fā)建設(shè)、日常運(yùn)營(yíng)管理；要實(shí)行業(yè)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理，由一個(gè)部門統(tǒng)籌管理，各城市都要成立一個(gè)統(tǒng)籌管理地下空間資資源規(guī)劃、開發(fā)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理的機(jī)構(gòu)，如“城市地下空間資源統(tǒng)一規(guī)劃開發(fā)建設(shè)委員會(huì)”，統(tǒng)一統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)、管理地下空間資源的規(guī)劃與開發(fā)建設(shè)。

今后，如果能做到城市地下空間資源的全面、科學(xué)、整體、綜合的規(guī)劃和開發(fā)建設(shè)，大多數(shù)城市土地資源緊缺的矛盾就能得到很好的緩解。