推動(dòng)城鄉(xiāng)高質(zhì)量融合發(fā)展

■ 國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委秘書長(zhǎng) 馮 奎

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出一年來(lái)，我國(guó)以城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為抓手，推動(dòng)城鄉(xiāng)高質(zhì)量融合發(fā)展，構(gòu)建新型工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)更加充分、更加平衡的發(fā)展。

城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展面臨不充分不平衡的兩大挑戰(zhàn)

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展取得了巨大的成就。但對(duì)標(biāo)全面建設(shè)小康社會(huì)與現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的要求，中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展還面臨不充分、不平衡兩大挑戰(zhàn)。

城市發(fā)展不充分。2017年底中國(guó)城鎮(zhèn)化率為58．5%，與發(fā)達(dá)國(guó)家75%～80%的城鎮(zhèn)化率相比有較大差距。中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施人均存量只相當(dāng)于西歐的1/3、北美的1/4。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，人口達(dá)到10萬(wàn)人的特大鎮(zhèn)有近300個(gè)，其基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)與現(xiàn)有建制城市相比還有較大差距。中國(guó)一批城市群開(kāi)始顯山露水，但仍然大而不強(qiáng)。如粵港澳大灣區(qū)面積分別是紐約灣區(qū)、東京灣區(qū)、舊金山灣區(qū)的 2．6、4．15、3．1倍，但人均GDP只有它們的32%、41%、18%。

鄉(xiāng)村發(fā)展不充分。農(nóng)村勞動(dòng)力外流，部分地區(qū)出現(xiàn)空心村。農(nóng)民1年務(wù)農(nóng)時(shí)間普遍只有2個(gè)月，農(nóng)村勞動(dòng)力總體上還有億計(jì)的富余量。土地不同程度撂荒，一些村莊環(huán)境污染嚴(yán)重?；鶎又卫硪灿胁煌潭鹊臏o散現(xiàn)象，集體經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)力量不夠。相當(dāng)一部分鄉(xiāng)村死不了，也沒(méi)活好，被稱為“衰而未亡”。

城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。2017年，城鄉(xiāng)居民人均收入倍差仍達(dá)到2．71。城鄉(xiāng)間基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)差距仍然較大，對(duì)生活污水進(jìn)行處理的行政村比例只有20%，集中供水率低于70%。農(nóng)業(yè)部門勞動(dòng)生產(chǎn)率只相當(dāng)于第二產(chǎn)業(yè)的22%、第三產(chǎn)業(yè)的26%左右，低于世界33%左右的平均水平。不平衡現(xiàn)象的根源在于城市要素加速集聚，鄉(xiāng)村發(fā)展的要素不斷流失。

城鄉(xiāng)發(fā)展不充分與不平衡兩大挑戰(zhàn)相互交織。面對(duì)不充分的挑戰(zhàn)，就需要城鄉(xiāng)進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的發(fā)展，不能讓城市不發(fā)展來(lái)等待鄉(xiāng)村發(fā)展，也不能單純指望城市充分發(fā)展之后來(lái)自發(fā)地輻射鄉(xiāng)村。面對(duì)不平衡的挑戰(zhàn)，就要注意城鄉(xiāng)一體、城鄉(xiāng)融合發(fā)展。特別是要看到，平衡是目標(biāo)之一，也是發(fā)展的重要手段。因?yàn)槌青l(xiāng)之間各類生產(chǎn)要素高效、順暢、平衡地流動(dòng)，將使得城鄉(xiāng)發(fā)展都能獲得高質(zhì)量的要素支撐，使得城鄉(xiāng)各取所需各美其美。我們既要看到城鄉(xiāng)充分發(fā)展與平衡發(fā)展是兩個(gè)問(wèn)題，又要能夠把它們看成是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面。

以城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興為抓手,推動(dòng)城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)在推動(dòng)城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展上不斷實(shí)踐與探索。2012年黨的“十八大”提出“城鄉(xiāng)一體”；2017年黨的“十九大”提出城鄉(xiāng)融合的指導(dǎo)思想。2018年“一號(hào)文件”提出建立加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興是兩個(gè)重要抓手。黨的“十八大”開(kāi)啟了新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程?！笆舜蟆敝?，中央相繼召開(kāi)中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議、中央城市工作會(huì)議。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》。黨的“十九大”報(bào)告正式提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，中央農(nóng)村工作會(huì)議對(duì)“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”作出部署。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》，提出黨政一把手是第一責(zé)任人，五級(jí)書記抓鄉(xiāng)村振興。

城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興都是國(guó)家戰(zhàn)略。但當(dāng)前一些基層干部對(duì)城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的關(guān)系認(rèn)識(shí)并不到位，存在的一種認(rèn)識(shí)：城鎮(zhèn)化關(guān)注“城鎮(zhèn)”，鄉(xiāng)村振興關(guān)注“鄉(xiāng)村”，并據(jù)此認(rèn)為城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興內(nèi)在不統(tǒng)一，甚至政策方向上有矛盾，認(rèn)識(shí)上的模糊還帶來(lái)了資源配置決策上的困擾。

無(wú)需回避的是，城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的內(nèi)容并不完全重合，反映在空間形態(tài)與政策重點(diǎn)等方面。城鎮(zhèn)化的空間形態(tài)主要講城市群、都市圈、各類城市、城鎮(zhèn)；鄉(xiāng)村振興的空間形態(tài)主要講小城鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村、田園綜合體等。城鎮(zhèn)化推動(dòng)資源要素流向城鎮(zhèn)、留在城鎮(zhèn)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略主要推動(dòng)資源要素流向鄉(xiāng)村、留在鄉(xiāng)村。

城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興有“不同”的一面，說(shuō)明一個(gè)政策并不能取代另一個(gè)政策，一個(gè)戰(zhàn)略并不能取代另一個(gè)戰(zhàn)略。城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興更有“和”的一面，二者在根本目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)路徑等方面具有內(nèi)在的一致性?！昂投煌笔俏覀冋J(rèn)識(shí)城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的核心。

戰(zhàn)略高度。城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興都是現(xiàn)代化的必由之路，二者不可偏廢。城鎮(zhèn)化水平低，不可能是現(xiàn)代化國(guó)家。城市高度繁榮，鄉(xiāng)村一片衰敗，也不是完整的現(xiàn)代化國(guó)家。城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略齊頭并進(jìn)，才能有效地解決城市發(fā)展不充分、鄉(xiāng)村發(fā)展不充分、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡等問(wèn)題。

根本目標(biāo)。城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興都強(qiáng)調(diào)以人為本，尤其是強(qiáng)調(diào)以農(nóng)民為本。城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興，都將極大改變進(jìn)城農(nóng)民、返鄉(xiāng)農(nóng)民、留守農(nóng)民的生產(chǎn)條件、生活條件。城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興在服務(wù)于農(nóng)民這一點(diǎn)上沒(méi)有任何沖突。

實(shí)現(xiàn)路徑。城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的根本途徑都是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響了城鄉(xiāng)要素的自由流動(dòng)、高效流動(dòng)，影響了城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展。破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村所有問(wèn)題的焦點(diǎn)所在。

作用機(jī)制。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中核心城市、大城市高度發(fā)展，能為鄉(xiāng)村振興帶來(lái)輻射與帶動(dòng)，提供動(dòng)能支持。鄉(xiāng)村振興激活土地、農(nóng)村勞動(dòng)力等要素，也能為城市工商企業(yè)帶來(lái)新的發(fā)展空間，為市民帶來(lái)更高的生活品質(zhì)。二者互相促進(jìn)，能夠形成互相給力的閉環(huán)系統(tǒng)。

綜上，城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興雖然關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容并不重合，但在根本目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)路徑上有高度一致性。當(dāng)前，尤其要抓住破除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵點(diǎn)，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素的流動(dòng)，構(gòu)建新型工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)更加充分、更加平衡的發(fā)展。

推動(dòng)城鄉(xiāng)融合,邁向高質(zhì)量發(fā)展的舉措

首先，把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略擺在優(yōu)先位置。城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展，最大的短板在鄉(xiāng)村。當(dāng)前要認(rèn)真學(xué)習(xí)中央和習(xí)近平總書記關(guān)于鄉(xiāng)村振興的指示要求，研究鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)、步驟，抓緊編制鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃。在具體工作中，要分級(jí)分類、分時(shí)分段推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。特別是根據(jù)鄉(xiāng)村不同發(fā)展水平與狀態(tài)，采取切實(shí)有效的振興舉措。要統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興兩大戰(zhàn)略的關(guān)系，依據(jù)統(tǒng)一規(guī)劃，合理調(diào)配各類資源。

其次，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展要真正以人為本。要繼續(xù)落實(shí)外來(lái)人口在城市落戶方案，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)生活的農(nóng)民工，在城鎮(zhèn)就業(yè)居住5年以上和舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，在城鎮(zhèn)舉家落戶、安居樂(lè)業(yè)。對(duì)于生態(tài)脆弱、生存條件惡劣的連片貧困地區(qū)，要?jiǎng)?chuàng)造條件讓這些地方的農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)脫貧。要確保戶籍制度改革與居住證制度全面實(shí)施。各地負(fù)其責(zé)，細(xì)化落實(shí)人地錢掛鉤政策。優(yōu)化統(tǒng)計(jì)方法，準(zhǔn)備反映人口落戶進(jìn)程。

第三，構(gòu)建城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展的空間形態(tài)。城市群是城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。要以基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、生態(tài)環(huán)境共治共享、產(chǎn)業(yè)就業(yè)提質(zhì)提效為突破口，加快建立城市群的協(xié)同發(fā)展機(jī)制。都市圈是城市群建設(shè)的突破口。要提升核心大城市和中心城市的創(chuàng)新發(fā)展水平，加強(qiáng)核心城市與周邊中小城市的交通網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)，積極培育一批中小城市，尤其是創(chuàng)造條件將一批人口20萬(wàn)人以上的特大鎮(zhèn)有序設(shè)市，提高這些小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)公共服務(wù)能力，提升它們對(duì)人口的吸引力。數(shù)以萬(wàn)計(jì)的小城鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)要素交流、匯合之地，要發(fā)揮小城鎮(zhèn)在鄉(xiāng)村振興中的平臺(tái)作用。特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)、體制活、環(huán)境美，是城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展的重要載體。要加快建設(shè)美好鄉(xiāng)村，使之成為產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的幸福家園。

第四，以重點(diǎn)領(lǐng)域的突破推動(dòng)城鄉(xiāng)新一輪改革。產(chǎn)權(quán)制度改革與要素市場(chǎng)化配置是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展的兩個(gè)“棋眼”。鄉(xiāng)村改革的基礎(chǔ)是農(nóng)民土地資產(chǎn)確權(quán)、集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資及集體成員身份確認(rèn)。要進(jìn)一步盤活農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房，深化農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，讓沉睡的土地?zé)òl(fā)活力。加大政策配套，促進(jìn)城市投資者、消費(fèi)者下鄉(xiāng)，推動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。凡是人員、土地、資金、科技等各類要素流動(dòng)遇到障礙的地方，就是改革重點(diǎn)所在、難點(diǎn)之在。要抓住信息化對(duì)于城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興的催化、融合作用，以信息技術(shù)為支撐，推動(dòng)城鄉(xiāng)市縣整合形成數(shù)字化管理平臺(tái)，提高城鄉(xiāng)治理的智慧化水平。