四十年農(nóng)村改革主要?dú)v程及啟示

全面振興鄉(xiāng)村要把自下向上推動的改革和自上向下推動的改革有機(jī)地結(jié)合起來，依靠農(nóng)村全面深化改革有效地解決“三農(nóng)”問題，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

40年來，農(nóng)村改革始終以調(diào)整農(nóng)村生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系、農(nóng)民與土地關(guān)系、農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村關(guān)系、國家與農(nóng)民關(guān)系等為主軸，帶來了“三農(nóng)”的巨大變化。特別是十八大以來，農(nóng)村全面深化改革帶來的農(nóng)村發(fā)展成就更加顯著。不僅發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，創(chuàng)造了農(nóng)業(yè)奇跡，為中國解決溫飽問題作出了重大貢獻(xiàn)，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，而且農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、農(nóng)村土地供給及農(nóng)民資金積累等對工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的作用也十分巨大。

農(nóng)村改革前基本背景

農(nóng)村改革是以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開啟的，核心是將集體土地和農(nóng)民集體勞動轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民家庭承包土地并由家庭經(jīng)營，農(nóng)民與土地之間的關(guān)系發(fā)生了深刻變化。改革前，我國實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，國家推行重工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，在農(nóng)村實(shí)行人民公社體制，土地集體所有，農(nóng)民集體勞動。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，人民公社體制在絕大多數(shù)時候?qū)嵭小叭壦小㈥?duì)為基礎(chǔ)”。所謂“三級”，就是公社、大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)，不同級別的集體，國家賦予了不同的資源配置和分配職能。公社按照上級下達(dá)的計(jì)劃，決定大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)的生產(chǎn)任務(wù)，即生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少、銷售多少農(nóng)產(chǎn)品，集體收益總體上怎么分配？都是由公社說了算的，大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)是沒有決策權(quán)的，更不用說農(nóng)民家庭了。當(dāng)然，后來在一些地方允許農(nóng)民家庭擁有自留地，農(nóng)民家庭才有對自留地的一定生產(chǎn)決策權(quán)。大隊(duì)主要動員組織生產(chǎn)，落實(shí)公社下達(dá)的計(jì)劃，管理生產(chǎn)隊(duì)。生產(chǎn)隊(duì)直接管理農(nóng)民，特別是負(fù)責(zé)組織勞動力開展生產(chǎn)活動，監(jiān)督勞動力生產(chǎn)過程。

在人民公社體制下，一是按計(jì)劃配置農(nóng)業(yè)資源，往往可能導(dǎo)致資源配置無效。最典型的是按照以糧為綱安排糧食生產(chǎn)的時候，不適合糧食生產(chǎn)的土地，如低洼地、灘涂，都安排了糧食生產(chǎn)，結(jié)果可想而知。二是對農(nóng)業(yè)勞動過程的監(jiān)督基本上是無效的，出工不出力，干多干少一個樣，最終結(jié)局是農(nóng)民在集體勞動過程中設(shè)法偷懶成為常態(tài)。三是以糧為綱，農(nóng)民生產(chǎn)的糧食實(shí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷，農(nóng)民生產(chǎn)其他農(nóng)副產(chǎn)品要么被禁止，要么被限制，所有農(nóng)產(chǎn)品都通過計(jì)劃調(diào)撥。

農(nóng)村改革主要?dú)v程

農(nóng)村改革，以農(nóng)村集體土地大包干為起點(diǎn)，進(jìn)一步又經(jīng)歷了由包干到組再到包干到農(nóng)戶的不同階段和不同具體形式，最終在全國推行的是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。與過去大集體相比，農(nóng)村大包干除生產(chǎn)資料占用和使用存在差異外，一個顯著特點(diǎn)是在分配上實(shí)行“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”，通過調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系來促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的作用機(jī)制大致這樣：農(nóng)業(yè)勞動過程免去外部監(jiān)督，實(shí)行自我監(jiān)督，農(nóng)民勞動時間和質(zhì)量與勞動成果分配高度關(guān)聯(lián)。正是靠這一機(jī)制，才有效地激發(fā)了農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的積極性。

改革初期，人們受“左”的思想影響較大，普遍關(guān)心大包干是否為社會主義所容？通過思想解放運(yùn)動，以及大包干后糧食生產(chǎn)與糧食產(chǎn)量所顯現(xiàn)出來的巨大成效，讓質(zhì)疑大包干的左傾思想逐漸失去了事實(shí)的支撐。人多地少是我國基本國情，長期面臨吃飯難題。糧食短缺在新中國成立后長期困擾著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。1983年，全國少數(shù)地方已經(jīng)出現(xiàn)不同程度的賣糧難，這意味著大包干有效化解了我國糧食供給難題，不僅農(nóng)民因?yàn)榇蟀啥霎a(chǎn)增收，而且城里人也因糧食豐收而受益。正是這一年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在全國普遍推行，成為我國首輪農(nóng)村土地承包的標(biāo)志年份。

1982年，全國糧食總產(chǎn)量比改革初期增產(chǎn)了5000多萬噸，邁上一個新臺階，達(dá)到3.6億噸；1984年，全國糧食總產(chǎn)量又進(jìn)一步增產(chǎn)，達(dá)到4億噸，短短兩年又邁上一個新臺階；1985年，全國糧食雖然有所減產(chǎn)，但仍然是豐收年，總產(chǎn)量達(dá)到3.8億噸，賣糧難成為全國比較普遍的現(xiàn)象。

1985年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制普遍推行并在我國農(nóng)業(yè)發(fā)展歷史上創(chuàng)造奇跡，農(nóng)產(chǎn)品普遍短缺的矛盾明顯緩解。但是，農(nóng)產(chǎn)品供給與需求的結(jié)構(gòu)性矛盾越來越突出，農(nóng)村改革重點(diǎn)轉(zhuǎn)向以市場化為導(dǎo)向的農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革。糧食由統(tǒng)購轉(zhuǎn)變?yōu)楹贤嗁?，并允許合同訂購?fù)獾募Z食到農(nóng)貿(mào)市場銷售，農(nóng)民和收購商自由定價。糧食外其他農(nóng)產(chǎn)品的市場自由交易逐步放開。

農(nóng)產(chǎn)品流通體制以市場化為導(dǎo)向的改革，雖然在糧食領(lǐng)域有所反復(fù)，但在其他農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域基本上無法阻擋地不斷推進(jìn)。正是因?yàn)檗r(nóng)產(chǎn)品流通體制改革的成效不斷顯現(xiàn)，才在我國經(jīng)濟(jì)體制改革取向的爭議中將農(nóng)村改革引向城市，將市場化導(dǎo)向的農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革引向其他更多商品。

到了20世紀(jì)90年代，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革不斷推進(jìn)。除糧食外其他農(nóng)產(chǎn)品市場體系不斷建立，農(nóng)貿(mào)市場和農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場發(fā)揮越來越重要的作用。1992年，糧食消費(fèi)市場放開，糧票退出歷史舞臺，憑票供應(yīng)農(nóng)產(chǎn)品的時代結(jié)束了。到了2004年，糧食收購市場也放開了。在糧食市場全面放開的同時，建立起最低收購價等支持保護(hù)制度和國家宏觀調(diào)控糧食市場制度。

推動鄉(xiāng)村振興，既要發(fā)揮財(cái)政自上向下推動鄉(xiāng)村發(fā)展的作用，也要發(fā)揮地方的能動性和創(chuàng)造性，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村自我發(fā)展。圖為四川省遂寧市船山區(qū)永河現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)河沙鎮(zhèn)鳳凰咀村的豐生科技園。

在農(nóng)產(chǎn)品市場化改革的同時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料市場化改革帶來了農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系等重大變化。20世紀(jì)90年代初，國家逐步放開了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料由供銷社單一渠道供應(yīng)的管制，允許各類主體經(jīng)營種子、化肥、農(nóng)藥等。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料市場沒有放開前，農(nóng)業(yè)物化技術(shù)及其他技術(shù)推廣主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)推廣機(jī)構(gòu)擔(dān)當(dāng)，屬于行政主導(dǎo)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料市場放開后，過去的行政主導(dǎo)型農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣在很大程度上逐步被市場經(jīng)營主體替代。

無論是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，還是農(nóng)產(chǎn)品流通和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供應(yīng)市場化改革，都屬于微觀領(lǐng)域的。在農(nóng)村基層不斷推進(jìn)改革進(jìn)程中，國家與農(nóng)民關(guān)系及城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村關(guān)系方面的矛盾開始不斷累積，到了本世紀(jì)初以農(nóng)村稅費(fèi)改革為中心的城鄉(xiāng)二元體制突破成為我國農(nóng)村改革的重點(diǎn)之一。

在城鄉(xiāng)二元體制下，我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村教育等社會基本服務(wù)被作為是農(nóng)民的事，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的事應(yīng)由農(nóng)民辦，城市政府和縣級以上政府一般不承擔(dān)農(nóng)村公共支出的責(zé)任。在這種體制下，國家允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了籌集當(dāng)?shù)剞r(nóng)村公共支出資金，對農(nóng)民征收稅費(fèi)，即除國家規(guī)定農(nóng)民必須繳納農(nóng)業(yè)稅作為地方稅源外，還允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向農(nóng)民征收其他稅費(fèi)，向農(nóng)民分派義務(wù)工和積累工。

隨著農(nóng)村改革不斷推進(jìn)，農(nóng)村不斷發(fā)展，到了20世紀(jì)90年代后期，農(nóng)民繳納的稅費(fèi)越來越多，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)越來越重，成為經(jīng)濟(jì)社會不穩(wěn)定的主要因素。當(dāng)時，農(nóng)民的順口溜“頭稅（農(nóng)業(yè)稅）輕、二費(fèi)（農(nóng)業(yè)稅附加和規(guī)定農(nóng)民承擔(dān)的集體義務(wù)）重、三費(fèi)（農(nóng)村干部搭車的收費(fèi)）是個無底洞”，成為當(dāng)時形容農(nóng)民難以承受的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。再加上一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村干部收取農(nóng)民稅費(fèi)方式粗暴，有的農(nóng)民為了避免鄉(xiāng)村干部粗暴收費(fèi)帶來的困擾，干脆到金融機(jī)構(gòu)貸款繳納稅費(fèi)。對此不僅農(nóng)民怨聲載道，而且社會反對的聲音也很大。

進(jìn)入新世紀(jì)，我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，確立工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)和城市帶動鄉(xiāng)村方針，從試點(diǎn)到在全國范圍內(nèi)不斷深化農(nóng)村稅費(fèi)改革，到2006年又徹底結(jié)束了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的歷史。不僅如此，農(nóng)民種地還能夠從政府領(lǐng)取各類補(bǔ)貼，新型農(nóng)民合作醫(yī)療和養(yǎng)老保險制度也逐步建立起來?；旧嫌缮霞壵袚?dān)鄉(xiāng)村公共支出，推進(jìn)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)水平提高的城鄉(xiāng)一體化稅費(fèi)體制逐步建立健全。黨的十八大以來，城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)縮小，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保障和養(yǎng)老保險實(shí)現(xiàn)并軌，道路等基礎(chǔ)設(shè)施正在提檔升級，農(nóng)村教育等社會基本服務(wù)不斷改善。

農(nóng)村改革的主要經(jīng)驗(yàn)

自黨的十一屆三中全會以來，我國農(nóng)村改革走過了40年歷程，經(jīng)歷了從經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制改革到全面深化改革。從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制來看，20世紀(jì)80年代，主要推行家庭承包經(jīng)營，推動農(nóng)產(chǎn)品流通和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供應(yīng)市場化改革。90年代進(jìn)行的農(nóng)產(chǎn)品流通市場改革，進(jìn)一步推動農(nóng)村商品流通市場化改革，直接帶來了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的“異軍突起”，同時農(nóng)村富余勞動力大規(guī)模轉(zhuǎn)移，沖破了城鄉(xiāng)二元體制。

進(jìn)入新世紀(jì)，國家管理農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制大轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)一體化新格局不斷形成。到了新時代，農(nóng)村走向全面深化改革，并著力構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制。不難看出，在這40年中，農(nóng)民與土地的關(guān)系始終是改革主線，市場化是改革基本方向，破除城鄉(xiāng)二元體制是國家管理農(nóng)村體制改革中心任務(wù)。

40年的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革大致經(jīng)歷及其取得的基本經(jīng)驗(yàn)告訴我們：要進(jìn)一步深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，要深化農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)農(nóng)村要素及農(nóng)村資源資產(chǎn)市場機(jī)制體制改革，要不斷推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制改革，這樣才能為鄉(xiāng)村振興，特別是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，源源不斷地帶來活力、推力和創(chuàng)新力。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革不僅是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑，而且是鄉(xiāng)村振興的重要推動力量。

從鄉(xiāng)村振興長遠(yuǎn)目標(biāo)來看，我國農(nóng)村改革要重點(diǎn)以農(nóng)產(chǎn)品市場機(jī)制體制創(chuàng)新轉(zhuǎn)向農(nóng)村產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)完善及激勵機(jī)制創(chuàng)新，要重點(diǎn)推動農(nóng)村資源要素優(yōu)化配置和市場化改革，要重點(diǎn)以農(nóng)業(yè)發(fā)展機(jī)制體制創(chuàng)新轉(zhuǎn)向加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化及城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制體制創(chuàng)新。

農(nóng)產(chǎn)品市場深化改革要以價格形成機(jī)制為核心，并配套市場體系建設(shè)體制改革。農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制改革，要兼顧農(nóng)民和消費(fèi)者利益，讓農(nóng)民有更多的價格形成話語權(quán)，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價機(jī)制建立，推動農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷對接機(jī)制完善。

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革要繼續(xù)以農(nóng)村土地為核心，并配套其他農(nóng)村集體資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革。農(nóng)村承包地實(shí)行集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)“二權(quán)”分置，到農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置，種植大戶、家庭農(nóng)場、合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體通過土地流轉(zhuǎn)獲得經(jīng)營權(quán)，更大膽投資農(nóng)業(yè)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁更足。到2018年年底，幾乎所有農(nóng)民都能夠拿到新的土地承包經(jīng)營權(quán)證。十九大提出承包地二輪到期后再延30年，農(nóng)民握有土地承包經(jīng)營權(quán)證，權(quán)益更有保障，流轉(zhuǎn)更加放心。十八屆三中全會，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革從承包地推向征地、宅基地和經(jīng)營性建設(shè)用地等多個領(lǐng)域，農(nóng)民宅基地推行所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)三權(quán)分置，城鄉(xiāng)資源均衡配置機(jī)制加快構(gòu)建，這些制度安排必將有力地推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。

推動農(nóng)村改革的重要啟示

如何推動改革？基層創(chuàng)新、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，發(fā)揮成功模式溢出效應(yīng)。把某個或者某些地方的農(nóng)村基層改革創(chuàng)造的成功經(jīng)驗(yàn)，系統(tǒng)地進(jìn)行總結(jié)，上升到中央文件，然后通過中央文件下發(fā)，動員和組織其他地方學(xué)習(xí)落實(shí)。新時代圍繞推動鄉(xiāng)村振興，要繼續(xù)發(fā)揮農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)作用，繼續(xù)堅(jiān)持重大改革先試點(diǎn)的做法，自下向上推動農(nóng)村改革。在絕不能放棄并且要高度重視農(nóng)民首創(chuàng)和地方首創(chuàng)改革路徑的同時，還要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)自上向下推動改革，更要將自下向上和自上向下推動改革有機(jī)地結(jié)合起來，為鄉(xiāng)村振興提供動力和源泉。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的普遍推行，其重大意義是多方面的。除了為中國農(nóng)業(yè)創(chuàng)造奇跡貢獻(xiàn)了第一推動力量外，還促進(jìn)了社會主義初級階段的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的形成，為新時代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革完善奠定了最重要的基礎(chǔ)。同時，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)踐中農(nóng)民“草根”探索到中央和全社會的認(rèn)可，還為農(nóng)村改革提供了一條由基層到頂層的推動發(fā)展路徑經(jīng)驗(yàn)。

同樣地，農(nóng)村稅費(fèi)改革，直接減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，穩(wěn)定了農(nóng)村社會，終結(jié)了2600多年“皇糧國稅”歷史。農(nóng)村稅費(fèi)改革，還創(chuàng)造了新世紀(jì)國家管理農(nóng)村經(jīng)濟(jì)新體制。國家通過向農(nóng)村提供公共品，加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，補(bǔ)齊農(nóng)村社會保障等公共服務(wù)短板。向農(nóng)民發(fā)放補(bǔ)貼等方式增加了農(nóng)民轉(zhuǎn)移性收入，不僅有效地縮小了城鄉(xiāng)差距，而且還創(chuàng)造了由頂層向基層推動農(nóng)村發(fā)展的新路徑。

自上向下推進(jìn)改革或者實(shí)踐，一般要借助行政手段。頂層設(shè)計(jì)好，制訂中央文件，或者最高行政管理部門下發(fā)文件，并配套財(cái)政資金，由中央到農(nóng)村層層推動。這種推動方式，對于獲得財(cái)政項(xiàng)目資金的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化某個領(lǐng)域，可能是有效果的。如農(nóng)田水利項(xiàng)目，一些地方高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后水渠等可以建成，但是否能夠發(fā)揮作用？能否帶來經(jīng)濟(jì)效益？這些往往是很難說的。我們曾在云南山區(qū)調(diào)研了解到，在一些山區(qū)，建好的水渠農(nóng)民不用，這是為什么？原來節(jié)水技術(shù)進(jìn)步后輸水節(jié)水管普及，農(nóng)民可以承受使用成本，使用輸水管不僅可以節(jié)水，而且可以有效地避免占用其他農(nóng)戶承包田所帶來的困擾。

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺，農(nóng)村公共品和公共服務(wù)都需要政府加大投入，優(yōu)先安排、優(yōu)先保障。目前，我國財(cái)政投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的項(xiàng)目數(shù)量多、主管部門多，其中一些投入是上級主管部門設(shè)計(jì)的，與基層實(shí)際發(fā)展所需要的投入不完全吻合。解決財(cái)政投入分散和需求脫節(jié)，必須進(jìn)一步做好涉農(nóng)財(cái)政資金整合。

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略任重道遠(yuǎn)。推動鄉(xiāng)村振興，既要發(fā)揮財(cái)政自上向下推動鄉(xiāng)村發(fā)展的作用，也要發(fā)揮地方的能動性和創(chuàng)造性，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村自我發(fā)展。鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級，鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)走向與城鎮(zhèn)均等化，各級財(cái)政投入不能缺位，必須依賴自上向下的力量來推動建設(shè)和發(fā)展。鄉(xiāng)村振興，是全面振興，除了自上向下的財(cái)政投入推動外，還必須地方參與和配合，甚至地方更要發(fā)揮主導(dǎo)作用。

為了全面振興鄉(xiāng)村，如何更加有效地推動改革深化？總體上說，要把自下向上推動的改革和自上向下推動的改革有機(jī)地結(jié)合起來，依靠農(nóng)村全面深化改革有效地解決“三農(nóng)”問題，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。