美國行政解釋及其司法審查標(biāo)準(zhǔn)初探

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鄭州大學(xué)法學(xué)院

羅斯福新政以來，美國行政機(jī)構(gòu)除了具有執(zhí)法的功能，還在一定程度上具備了“準(zhǔn)立法”和“準(zhǔn)司法”的功能。這是社會關(guān)系的日趨多樣、分工的愈發(fā)精細(xì)使得行政機(jī)構(gòu)所面臨的問題兼具復(fù)雜性和技術(shù)性引起的，社會發(fā)展和公民對于行政機(jī)關(guān)提高效率的必然要求。如今實(shí)踐中，國會通過了措詞寬泛、標(biāo)準(zhǔn)模糊法律，行政機(jī)構(gòu)在履行職能過程中通過解釋細(xì)化法律。而行政機(jī)構(gòu)發(fā)布的解釋經(jīng)常擴(kuò)展法律法規(guī)的內(nèi)容的含義，甚至一份指行政解釋文件又可能產(chǎn)生另一份行政解釋的情況也越來越多。在行政機(jī)構(gòu)提供越來越多解釋和細(xì)致法律規(guī)章過程中，原來的幾句話甚至幾個(gè)詞語可能產(chǎn)生幾十?dāng)?shù)百頁的文字。本文所說的行政解釋指的是當(dāng)國會沒有清楚說明某一法律條文的含義時(shí)或國會的立法意圖難以確定時(shí)，行政機(jī)關(guān)在其職授權(quán)范圍內(nèi)依照職權(quán)和法定程序，對法律條文如何具體應(yīng)用以及法律條文或者詞語的含義所作出的合理解釋。

雖然美國《行政程序法》第553節(jié)授予行政機(jī)關(guān)可以發(fā)布行政解釋，但沒有具體指明面對行政解釋法院應(yīng)該如何處理。尤其是如果法院卷入到對行政機(jī)關(guān)為了執(zhí)行法律而作出解釋的實(shí)質(zhì)性審查中，深入探究背后的政策問題，勢必導(dǎo)致多數(shù)行政解釋無法通過司法審查的同時(shí)，也使自身也墜入政治旋渦中。因此法院在審查的過程中，并不是直接忽視行政解釋而重新解釋法律，而是依據(jù)一定的審查原則、方法對于行政解釋給予一定程度的尊重。在“謝弗林案”之前，美國各級法院對行政解釋司法審查問題態(tài)度不一，標(biāo)準(zhǔn)也比較混亂，未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。美國法院對行政解釋的形成統(tǒng)一的司法審查原則是謝弗林案之后形成的，斯卡利亞大法官曾稱形成這一原則的謝弗林案是行政法領(lǐng)域最重要的一個(gè)判決。

一、美國行政解釋產(chǎn)生的原因及意義

“立法性規(guī)則”這個(gè)稱呼實(shí)際上在《行政程序法》里并沒有明確表述。所謂“立法性規(guī)則”是實(shí)踐中法院和研究者對通過程序法要求的程序制定出來的規(guī)則的一種稱呼，因?yàn)樗男ЯΦ韧谥贫ǚ?。行政程序法?guī)定規(guī)則制定程序?yàn)槿齻€(gè)步驟:第一步公開擬制定的規(guī)則并對其內(nèi)容予以說明；第二步聽取利害關(guān)系人的評論和建議并予以全面衡量；第三步最終通過的規(guī)則向公眾發(fā)布，并有解釋立法基礎(chǔ)和目的附帶說明。

但立法性規(guī)則存在以下問題：制定規(guī)則的繁瑣程序不能讓其快速出臺，難以及時(shí)滿足行政機(jī)構(gòu)需要；不能及時(shí)修改適應(yīng)技術(shù)變遷或因作為規(guī)則制定前提的關(guān)系、概念理解的變化，規(guī)則被認(rèn)為不符合現(xiàn)實(shí)；制定法經(jīng)常要求行政機(jī)構(gòu)頒布大量的規(guī)則，但實(shí)際上行政機(jī)構(gòu)不具有足夠的資源和精力去完成；通常規(guī)則制定程序過于復(fù)雜，行政機(jī)構(gòu)通過這一方式，而傾向于對現(xiàn)有規(guī)則進(jìn)行解釋來使其適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。

通常行政解釋的制定不需要經(jīng)非正式程序環(huán)節(jié)，也不需要經(jīng)過正式程序環(huán)節(jié)。同時(shí)因行政解釋不會修改制定法賦予公民的權(quán)利和義務(wù)，所以在其制定的過程中公民也沒有參與的必要。因此行政機(jī)關(guān)在做出行政解釋時(shí)擁有更大的自由裁量權(quán)。規(guī)則制定成本較高并且耗時(shí)耗力，行政解釋制定則簡便、科學(xué)性強(qiáng)，不會拖累行政效率。所以行政機(jī)構(gòu)經(jīng)常通過行政解釋滿足實(shí)際需要就不足為奇了?，F(xiàn)實(shí)中美國行政解釋表現(xiàn)形式多種多樣，如解釋性規(guī)則、政策說明、指南、意見函等。

但是行政解釋的制定也必須遵循一定的原則。首先，行政解釋的目的是對授權(quán)法律法規(guī)的具體適用進(jìn)行解釋說明，本質(zhì)上是為了滿足行政管理的需要，不能背離國會的授權(quán)。其次，行政解釋必須遵守憲法和現(xiàn)有法律的規(guī)定，不能與憲法和法律對立。再次，行政解釋的內(nèi)容必須合理，全面客觀地考慮制定的內(nèi)容以及可能造成的影響。最后，行政解釋的制定仍要遵循一定程序，必要時(shí)應(yīng)采取非正式程序制定。

行政解釋雖然不是“法”，僅是行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中對現(xiàn)有法律的條文或者詞語概念所做的具體解釋，雖然在學(xué)理上被認(rèn)為不具有拘束力，但在實(shí)踐中常常能夠拘束對行政相對人。

二、行政解釋司法審查標(biāo)準(zhǔn)

美國《行政程序法》并沒有直接指明法院在面對行政解釋引起爭議和訴訟時(shí)應(yīng)該如何處理，而且對于法院在審理中應(yīng)該是尊重還是忽視這些行政解釋均也未置可否?！缎姓绦蚍ā返?06節(jié)雖規(guī)定了有關(guān)司法審查的條款，但僅僅涉及法院如何對法律進(jìn)行審查，而沒有提到行政解釋。由于行政機(jī)關(guān)在其被授權(quán)的特定領(lǐng)域內(nèi)往往相對于法院更加專業(yè)，因此法院在很長一段時(shí)間內(nèi)在如何處理行政解釋的問題上總是搖擺不定，也缺乏判斷其合理性的必要、統(tǒng)一的依據(jù)。同時(shí)在行政權(quán)擴(kuò)張、立法成本巨大的時(shí)代，法院為了整個(gè)國家穩(wěn)定、有序、高效地運(yùn)轉(zhuǎn)，在涉及行政解釋問題上，需要保持適當(dāng)?shù)目酥啤?/p>

1944年的“斯基德莫案”是最早涉及法院怎樣對待行政解釋的，最高法院在判決中指出行政解釋雖然沒有“控制的力量”，但由于行政機(jī)構(gòu)的考量具備全面性，使得作出的行政解釋雖無控制的力量，也具有一定程度上的說服力，這被稱為“斯基德莫原則”。在斯基德莫原則下，盡管法院要考慮行政解釋，但最終如何對法律進(jìn)行解釋的決定權(quán)是依然在法院。這一判決也標(biāo)志著美國法院開始在一定程度上承認(rèn)行政機(jī)關(guān)可以在國會授權(quán)的范圍對支配其活動的法律法規(guī)作出解釋。斯基德莫原則的適用范圍是狹窄的，因?yàn)橹挥性谛姓C(jī)構(gòu)對法律的解釋與法院的解釋意見相同時(shí)，法院才會“尊重”行政機(jī)關(guān)。

1984年“謝弗林訴自然資源保護(hù)委員會”使得法院對行政解釋的態(tài)度有了實(shí)質(zhì)上的變化，本案中控辯雙方的主要矛盾是行政機(jī)關(guān)對國會在1977年清潔空氣法修正案中規(guī)定的“固定的污染來源”一詞的含義所發(fā)布的行政解釋。在本案判詞中斯蒂文斯法官在寫下了此后非常著名的一段話：法院在審查行政機(jī)關(guān)對它所執(zhí)行的法律的解釋的時(shí)候，面臨著兩個(gè)問題:第一，法院應(yīng)審查是國會對行政解釋所涉及的問題是否曾有明確表態(tài)。如果國會表示的很清楚，那么無論是法院還是行政機(jī)構(gòu)都不能再作出解釋，必須遵從國會規(guī)定。第二，如果法院認(rèn)為國會就所審查的問題并沒有直接表態(tài)或者模糊不清時(shí)，那么應(yīng)考察行政機(jī)構(gòu)所作的解釋是否合理，如果行政機(jī)構(gòu)的解釋是合理的，法院就不能用自己的解釋來代替行政機(jī)構(gòu)的解釋。此后法院和理論界將此稱為了謝弗林原則或者“謝弗林兩步法”。相比斯基德莫原則，謝弗林原則無疑極大的放寬了法院對于行政解釋的審查尺度，強(qiáng)調(diào)在法律規(guī)定不存在或者具體含義模糊不清時(shí)，行政解釋只要是“合理”的，法院就應(yīng)該認(rèn)可，不能再做出獨(dú)立判斷。

由于謝弗林案確立了行政解釋司法審查的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，因此自該案裁判以來，幾乎成為了美國司法界和法學(xué)界援引率最高的“不朽判決”，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了多數(shù)人耳熟能詳?shù)摹榜R伯里訴麥迪遜案”、“馬卡洛訴馬里蘭州案”等案件。

根據(jù)謝弗林原則，行政法律解釋的主導(dǎo)權(quán)由法院轉(zhuǎn)移到了執(zhí)行法律的行政機(jī)構(gòu)。法院尊重行政解釋的正當(dāng)性在于：第一，行政國家中行政機(jī)構(gòu)面對具有高度專業(yè)性、技術(shù)性的行政管理活動擁有專業(yè)人員和分析處理能力，法院通常只能畏葸不前，當(dāng)涉及行政管理問題時(shí)，行政機(jī)構(gòu)具有更多的優(yōu)勢。第二，法律并非完美無缺的，常常留下了用傳統(tǒng)法律解釋傳統(tǒng)所無法解釋清楚的縫隙和含混，這些問題的解決需要政策判斷和政策選擇，應(yīng)由實(shí)際執(zhí)行法律的行政機(jī)關(guān)而非法院進(jìn)行政策判斷和選擇。因?yàn)榇蠖嗲闆r下，解決法律概念模糊不清這一問題本質(zhì)上是一個(gè)行政管理問題而不是一個(gè)法律問題。最終，對于行政解釋，法院的作用是對行政機(jī)關(guān)的解釋進(jìn)行監(jiān)督，并在行政機(jī)關(guān)作出不合理的解釋時(shí)予以撤銷。

最高法院通過謝弗林案的審判確定了在面對行政解釋，法院應(yīng)該怎樣對待。但行政部門在解釋法律時(shí)，形式多樣，謝弗林案并沒有指出那些種類的行政解釋法院才能適用謝弗林原則。而“米德案”之所以被法院和評論者推崇，關(guān)鍵在于回答了這個(gè)問題?！懊椎掳浮敝凶罡叻ㄔ褐赋鲆粋€(gè)機(jī)構(gòu)可以通過裁決、通知和評論規(guī)則制定，或者通過一些其他“可比的國會意圖”的“立法類型的活動”來行使國會授權(quán)的權(quán)力。由蘇特大法官撰寫的判詞中指出并非所有的行政解釋都適用謝弗林原則，只有以正規(guī)的形式、通過正規(guī)的程序的行政解釋，法院在進(jìn)行審查時(shí)才給予較高程度的尊重，適用謝弗林原則，因?yàn)橐哉匠绦虬l(fā)布的行政解釋更容易讓人相信此時(shí)行政機(jī)構(gòu)擁有國會的授權(quán)；而對于行政機(jī)關(guān)不是以上述方式發(fā)布的行政解釋，例如單純是一封表明行政機(jī)構(gòu)觀點(diǎn)的回信或一項(xiàng)對政策的宣告，完全不必考慮謝弗林原則。這一判決無疑極大的縮小了謝弗林原則的適用范圍，不符合行政機(jī)關(guān)的特點(diǎn)和發(fā)展趨勢?！懊椎掳浮痹谝欢ǔ潭壬鲜菍Α爸x弗林原則”的背離，其明確只有當(dāng)國會授權(quán)行政機(jī)關(guān)出于執(zhí)行法律的目的制定規(guī)則的權(quán)力，方能開啟“謝弗林尊重”適用，這會在實(shí)踐中導(dǎo)致法院和當(dāng)事人更加難以判斷行政解釋。

二零一三年“阿林頓市訴聯(lián)邦通訊委員會案”也是一個(gè)對謝弗林原則有著重要影響的案件。讓人玩味的是米德案中的唯一異議人斯卡利亞大法官正是阿林頓案判決的執(zhí)筆者。阿林頓案中，由斯卡利亞大法官執(zhí)筆的判決認(rèn)為無須考慮行政機(jī)關(guān)是否具有解釋的權(quán)力，只要立法漏洞所涉問題屬于行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)，其解釋在法院審理中就應(yīng)適用謝弗林原則。然而，“阿林頓案”并沒有推翻“米德案”的判決，也就意味著在未來很長的時(shí)間內(nèi)，對于行政解釋的司法審查依然存在一定爭議。

三、結(jié)語

經(jīng)過這么多年的發(fā)展，如今的美國正如斯特勞斯教授指出的那樣，擁有數(shù)以萬計(jì)的行政解釋和其它行政指導(dǎo)性文件，行政解釋已經(jīng)成為美國法治體系和行政管理活動中重要一部分。同時(shí)美國最高法院通過判例確立了對行政解釋進(jìn)行司法審查的原則。這具有重要意義：首先，行政機(jī)關(guān)可以通過對國會制定的法律解釋，將能實(shí)現(xiàn)政策快速變化，適應(yīng)行政國家需要，不斷完善自身；其次，行政機(jī)關(guān)解釋法律的權(quán)力，依舊是在執(zhí)行國會立法，即使是對立法的解釋，也必須依照立法原意和社會現(xiàn)實(shí)，其行為始終在司法機(jī)關(guān)監(jiān)督之下，法院仍可以撤銷行政機(jī)關(guān)不合理的解釋。

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