論行政訴訟中調(diào)解制度的完善

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一、行政訴訟中引入調(diào)解制度的背景

(一)我國行政訴訟調(diào)解制度的現(xiàn)狀

新《行政訴訟法》規(guī)定：行政賠償、行政補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解。此規(guī)定只是一個大體上的規(guī)定，在司法實(shí)踐的運(yùn)用中，有必要對其范圍進(jìn)行明確的界定，這對限制行政權(quán)力，保護(hù)相對人的合法權(quán)利具有重要意義。

除了此次《行政訴訟法》新納入的三種案件類型之外，可增設(shè)以下行政案件進(jìn)行調(diào)解：簡易程序案件、行政合同案件和行政裁決案件。

(二)行政訴訟中普遍存在的問題

據(jù)最高人民法院近幾年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，自《行政訴訟法》頒布實(shí)施以來到1997年，在全國各地，行政案件撤訴率不僅一直居高不下，還逐年上升。透過此現(xiàn)象，我們可以發(fā)現(xiàn)訴訟成本、被告方的壓力以及法院的變相調(diào)解都是原告撤訴的可能原因，這些原因的出現(xiàn)導(dǎo)致表面上訴訟爭議得到了解決，但是事實(shí)上矛盾并沒有消失。

二、行政訴訟中引入調(diào)解制度的可行性分析

(一)公正和效率的價值追求

波斯納認(rèn)為，法律的正義必須以經(jīng)濟(jì)上的可行性、合理性為基礎(chǔ)。針對當(dāng)事人成本和司法成本而言，調(diào)解結(jié)案無疑是比判決結(jié)案更能體現(xiàn)訴訟經(jīng)濟(jì)的存在。由于調(diào)解方式的優(yōu)勢在于更強(qiáng)的意思自治性，所以當(dāng)事人更能接受和理解，這在一定程度上也能降低當(dāng)事人的訴訟成本以及減輕當(dāng)事人因長期疲勞訴訟而引起的精神損傷。由此不難發(fā)現(xiàn)調(diào)解的確是解決行政糾紛的一大利器。

(二)出于現(xiàn)實(shí)的需要

1、行政訴訟缺失調(diào)解制度的弊端

在行政訴訟中存在著行政相對人的權(quán)利無法救濟(jì)的情形，例如在行政訴訟中在當(dāng)事人達(dá)成和解并撤訴后，如果其由于權(quán)利沒有得到有效維護(hù)而想再次就此糾紛提起訴訟的，法院是不予受理的。行政訴訟法一直以來被認(rèn)為是公法，而其禁止調(diào)解規(guī)定的一個消極影響就是不利于激發(fā)公民的權(quán)利意識，從而使得行政主體與行政相對人在行政訴訟中的地位不平等更加明顯。

2、保護(hù)當(dāng)事人的訴訟權(quán)利

禁止訴訟調(diào)解侵犯了當(dāng)事人的程序選擇權(quán)，是對行政糾紛解決機(jī)制的一種限制。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)有權(quán)在綜合考慮訴訟成本、訴訟速度、訴訟質(zhì)量后，選擇自己認(rèn)為適合的糾紛解決方式。

(三)行政訴訟調(diào)解具有現(xiàn)實(shí)可能性

日漸平等的公共利益與個人利益，傳統(tǒng)的觀念認(rèn)為行政主體的地位高于行政相對人，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種現(xiàn)象得以改變。伴隨著行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的擴(kuò)大，公民也日趨重視自身的權(quán)利，同時他們也更加關(guān)注行政機(jī)關(guān)的行為，與此同時，我國行政訴訟領(lǐng)域也出現(xiàn)了越來越多的行為方式，其中非權(quán)力性手段也再增多，這就意味著調(diào)解在行政訴訟中有了存在的領(lǐng)域。

三、完善行政訴訟調(diào)解制度的建議

第一，設(shè)立行政調(diào)解機(jī)構(gòu)。我國的信訪機(jī)構(gòu)遍設(shè)于各級機(jī)關(guān)、團(tuán)體，各級黨政部門、人大、政協(xié)及其他社會團(tuán)體等機(jī)構(gòu)均有設(shè)置?！缎旁L條例》規(guī)定：信訪機(jī)構(gòu)的設(shè)立主要是處理信訪事項，合理解決糾紛。所以當(dāng)公民選擇行政協(xié)調(diào)這一方式解決糾紛時，為了節(jié)約公民的成本，促進(jìn)糾紛的及時解決，公民可以直接到信訪部門或信訪機(jī)構(gòu)進(jìn)行投訴，從而保障了了相對人的權(quán)益。

第二，明確行政調(diào)解效力。根據(jù)行政調(diào)解的不同作用，對行政調(diào)解的效率問題作出了不同的規(guī)定，為此我們需要明確行政調(diào)解效力，一般而言，行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政調(diào)解過程中主要發(fā)揮兩方面的效力：一是進(jìn)行協(xié)助、指導(dǎo)，二是裁決判斷，明確了這兩點(diǎn)方可進(jìn)行有效的行政調(diào)解。

第三，規(guī)范行政調(diào)解程序。就我國現(xiàn)行的法律制度而言，行政調(diào)解程序尚不完善，且無諸如《行政調(diào)解法》一類的相關(guān)法律可以依據(jù)。目前較為常見的、穩(wěn)妥的方式是從法律到行政法規(guī)，再到部門規(guī)章制度，進(jìn)行逐一細(xì)化。同時設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)、指導(dǎo)各行政部門及組織的相關(guān)工作。這樣做既能調(diào)動行政調(diào)解權(quán)力機(jī)構(gòu)的積極性、主動性、能動性，又能在嚴(yán)格的程序下防止權(quán)力的濫用，從而避免了侵害行政相對人權(quán)益情況的發(fā)生。

第四，充分發(fā)揮調(diào)解主體的多元化作用，適當(dāng)引導(dǎo)公眾參與。

第五，第三人的作用在行政調(diào)解過程中有很大作用，這里的“第三人”不僅指法院，也包括社會民眾及社會組織，發(fā)揮第三人的作用不但可以提高辦案效率，加速糾紛的解決，而且可以使普通民眾參與到整個案件中來，使廣大民眾通過這些案例收到教育，這對法律的普及大有益處。但需要指出的是，行政訴訟案件的一方是行政機(jī)關(guān)，在行政訴訟調(diào)解中要引導(dǎo)群眾適當(dāng)參與，要選取法制思想好的群眾，更不能影響司法的獨(dú)立性。

四、結(jié)語

基于社會現(xiàn)實(shí)應(yīng)運(yùn)而生的行政訴訟調(diào)解盡管其納入法治正軌之路坎坷，但其在實(shí)踐中彰顯的生命力確應(yīng)引起我們足夠的重視。此次《行政訴訟法》修訂，盡管立法者堅持行政案件不適用調(diào)解為原則、適用調(diào)解制度為例外的立法宗旨，但還是略開了一道口子，這也給予了我們繼續(xù)探索行政訴訟調(diào)解制度在我國適用問題的希望和動力。