哈薩克斯坦非政府組織研究

王凱 戴瑤曦

摘 要：哈薩克斯坦是中亞五國中面積最大實(shí)力最強(qiáng)的國家，自1991年前蘇聯(lián)解體至2016年獨(dú)立25年以來，國家實(shí)力逐漸增強(qiáng)，區(qū)域內(nèi)大國影響力顯著提升。本文旨在研究在此過程中哈薩克斯坦非政府組織在政府與公民社會(huì)兩者間起到的作用和產(chǎn)生的影響。

關(guān)鍵詞：哈薩克斯坦 非政府組織 公民社會(huì)

一、非政府組織與政府之間的合作與發(fā)展

哈薩克斯坦非政府組織的發(fā)展歷程可以分為四個(gè)階段。

第一個(gè)發(fā)展階段是1980年代到1993年之間。在政治氣候轉(zhuǎn)向，國家放棄共產(chǎn)主義，走向民主的框架下，中央對(duì)地方的控制出現(xiàn)權(quán)力真空，社會(huì)動(dòng)蕩，西方思想開始滲透并廣泛傳播。期間產(chǎn)生了大批非政府組織，主要是涉及人權(quán)方面的居多，達(dá)到400多個(gè)。這些組織標(biāo)榜西方民主思想，致力于推進(jìn)國家政治民主化，并為公民權(quán)利提供保障。還有保戶生態(tài)方面的組織。還有一些由前蘇聯(lián)政府組織演變而來。本階段國家面對(duì)非政府組織這種新生事物，沒有相應(yīng)的法律法規(guī)來規(guī)范。同時(shí)初期的非政府組織缺乏系統(tǒng)的發(fā)展規(guī)劃和管理，領(lǐng)導(dǎo)者也缺乏經(jīng)驗(yàn)。

第二個(gè)發(fā)展階段是1994年到1997年之間。1996年哈薩克斯坦頒布了《社會(huì)團(tuán)體法》，據(jù)此注冊的非政府組織為1600個(gè)左右。本階段非政府組織大量發(fā)展，主要是由于外國的支持，因?yàn)槠涮攸c(diǎn)是大部分非政府組織資金主要來源于美國和西歐的國際組織。這些國際組織不僅提供基金援助，同時(shí)也對(duì)非政府組織領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行培訓(xùn)。

第三個(gè)階段是1998年到2002年之間。2001年政府頒布了《哈薩克斯坦非盈利組織法》，對(duì)非政府組織的權(quán)利、地位、涉及領(lǐng)域、機(jī)構(gòu)設(shè)置、改組、終止等方面做出了規(guī)定，導(dǎo)致國際組織的援助資金逐步減少。同時(shí)由于經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷，政府對(duì)非政府組織的預(yù)算相應(yīng)減少。一些非政府組織對(duì)政策的把握不準(zhǔn)，資金難以為繼，不得不關(guān)閉。本階段非政府組織的數(shù)量呈明顯下降趨勢。

第四個(gè)發(fā)展階段是2003年至今。哈薩克斯坦2003年頒布《政府支持非政府組織法》，是政府與非政府組織開啟合作的重要標(biāo)志事件，其中闡述了政府對(duì)非政府組織應(yīng)負(fù)的責(zé)任，包括提供信息和方法，互相協(xié)商，培訓(xùn)管理技能等方面。

二者的合作主要是以民間論壇為平臺(tái)。2003年舉辦第一屆論壇，確定政府與非政府組織建立合作伙伴關(guān)系；2005年召開第二屆，建立了非政府組織聯(lián)盟，引入了秩序，并提出非政府組織與商業(yè)部門互動(dòng)的建議；第三屆論壇于2007年召開，非政府組織開始配合國家資助項(xiàng)目在國內(nèi)不同地區(qū)開展工作；2009年召開的第四屆民間論壇具有重大意義，全國所有的地區(qū)都召開了會(huì)議，成立工作小組，就服務(wù)的目標(biāo)群體的問題與國家部門進(jìn)行溝通。結(jié)果是決定建立相互作用委員會(huì)，作為地方和中央政府的咨詢機(jī)構(gòu)。2011年召開第五屆，600多名國外代表齊聚阿斯塔納，探討公民社會(huì)的發(fā)展以及非政府組織的未來議程。

政府與非政府組織的合作通常有兩種形式。一是政府發(fā)布項(xiàng)目交由非政府組織去完成；二是由非政府組織自己發(fā)現(xiàn)問題，并向政府反映。前者對(duì)應(yīng)政府-非政府組織系統(tǒng)對(duì)社會(huì)的輸出，后者對(duì)應(yīng)社會(huì)-非政府組織系統(tǒng)對(duì)政府的反饋。

二、非政府組織的特點(diǎn)

一是數(shù)量繁多。根據(jù)哈薩克斯坦司法部數(shù)據(jù)，已注冊的非政府組織有36815個(gè)。其中，8134個(gè)公共協(xié)會(huì)、4831個(gè)基金會(huì)，1288個(gè)法律實(shí)體組織，1331個(gè)宗教組織以及合作社、私人組織、非營利聯(lián)合股份公司等其他7965個(gè)組織。

二是涉及領(lǐng)域廣。大約有42%的非政府組織提供社會(huì)領(lǐng)域（教育、公共健康和文化）的服務(wù)項(xiàng)目，24%保護(hù)社會(huì)弱勢群體的利益，34%專注于人權(quán)活動(dòng)、環(huán)境和性別政策。

三是分布與地區(qū)發(fā)展水平正相關(guān)。南部地區(qū)和阿拉木圖的非政府組織數(shù)量最多，其次是東部和北部地區(qū)，西部最少。城市數(shù)量多，鄉(xiāng)村數(shù)量少。

四是與公民社會(huì)契合度高。超過20萬人在非政府部門工作，約有200萬人受益于非政府組織的服務(wù)。2009年關(guān)于271個(gè)非政府組織的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，非政府組織的服務(wù)對(duì)象一半是城市居民，另一半包括鄉(xiāng)村居民、州政府、商業(yè)、國家政府和國際組織。

三、非政府組織存在的問題

與政府之間的問題

通過合作，非政府組織幫助政府解決力所能及的問題。雖然非政府組織與政府有合作機(jī)制，但并非所有的非政府組織都能獲得合作的機(jī)會(huì)，相當(dāng)多部分的政府合同只與一小部分非政府組織簽定。政府仍對(duì)非政府組織“心存芥蒂”，原因是非政府組織中有一些組織受國外組織資助，具有政治目的，是顏色革命的隱患，所以起初并不認(rèn)為非政府組織是強(qiáng)有力的合作伙伴。非政府組織的意見通常只在項(xiàng)目初期被考慮，而在決策是則作用甚微。但專家指出，政府低估了非政府組織的潛力，降低了其發(fā)展的可持續(xù)性。

另一個(gè)問題是政府對(duì)非政府組織的控制。根據(jù)2015年11月頒布的新的非政府組織法，要求所有國內(nèi)外非政府組織提供詳盡的信息，涉及工作人員、資產(chǎn)、資助者、活動(dòng)范圍、過去和現(xiàn)在的項(xiàng)目等諸多信息，如果拒絕將會(huì)被罰款或禁止活動(dòng)。這會(huì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生寒蟬效應(yīng)，也不利于非政府組織的發(fā)展。

與公民社會(huì)之間的問題

非政府組織主要還是缺乏公眾的信任。因?yàn)榉钦M織還不夠透明，很少披露資金來源，民眾對(duì)資金的運(yùn)用缺乏了解。而非政府組織雖然是非營利性質(zhì)的，但也要面對(duì)不同的利益相關(guān)者：捐助者和目標(biāo)群體。非政府組織更多對(duì)捐助者負(fù)責(zé)，而對(duì)目標(biāo)群體負(fù)責(zé)較少。這就導(dǎo)致了很多時(shí)候非政府組織并不能完全維護(hù)目標(biāo)群體的利益，無法給予他們真正想要的東西。比如50%的公民希望非政府組織服務(wù)于兒童和青年，但事實(shí)上只有15%的非政府組織在這個(gè)領(lǐng)域活動(dòng)。同時(shí)非政府組織技能的缺乏，公眾認(rèn)知水平的低下，也是兩者無法有效對(duì)接的因素之一。

自身存在的問題

非政府組織自身可持續(xù)發(fā)展的最大障礙在于透明度和人力資源。目前，除了政府社會(huì)采購的項(xiàng)目可以提供資金，其他來源還包括國際組織、私營企業(yè)、其他非政府組織、外國公司、城市居民、教育機(jī)構(gòu)、本國企業(yè)、銀行、宗教團(tuán)體等。很多非政府組織為了獲得這些資金而組建。一些注冊后就進(jìn)入“休眠狀態(tài)”，接近一半數(shù)量的非政府組織運(yùn)營時(shí)間很短，不超過五年，這直接導(dǎo)致了大量的無效花費(fèi)。因此，要解決此類問題，必須提高資金透明度，既讓民眾滿意，也清除那些“騙錢”的組織。

另一個(gè)問題是人力資源有限。雖然非政府組織成員很多，但具有專業(yè)知識(shí)的人員卻很少，組織也缺少人力資源可持續(xù)發(fā)展的計(jì)劃和措施。據(jù)調(diào)查，25%的非政府組織因缺乏合格的專業(yè)人才而導(dǎo)致發(fā)展緩慢。只有14%的非政府組織具有培養(yǎng)人才的措施，通過人員培訓(xùn)維持組織的發(fā)展。

結(jié)論

目前主要的非政府組織是哈薩克斯坦為發(fā)展民間社會(huì)的需求而建立的，反映了主要社會(huì)群體在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、公民權(quán)利方面的訴求。在政府與公民社會(huì)兩個(gè)系統(tǒng)之間發(fā)揮承接的作用，更有效的促進(jìn)了兩者的聯(lián)系與互動(dòng)。

美國國際開發(fā)署 2011年數(shù)據(jù)。

2 美國國際開發(fā)署 2010年數(shù)據(jù)。

3 Diachenko 2008

4 Makhmutova and Akhmetova，2011

（作者單位：新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院政治學(xué)研究生）