我國通航建筑物行業(yè)管理制度現(xiàn)狀與評價

汪煒 何平

摘 要：目前在我國通航建筑物行業(yè)管理制度總體上是上世紀的法律法規(guī)，對我國整體通航建筑物行業(yè)的有序法治發(fā)展造成了一定制約。為了回應現(xiàn)實的制度需要，有必要對我國通航建筑物行業(yè)相關(guān)的管理制度進行現(xiàn)狀的梳理以及評價，這是為了制定符合我國現(xiàn)狀與國情制度的重要前提。

關(guān)鍵詞：通航建筑物 行業(yè)管理 制度評價

我國整體的同行建筑物行業(yè)管理制度對于我國目前內(nèi)河水運量來說是不能滿足其現(xiàn)實的需求的，航運業(yè)的發(fā)展與通航建筑物通過能力不能滿足船舶過閘需要的矛盾十分突出，為了保證航運業(yè)整體的高速發(fā)展，從路徑來看，需要完善通航建筑物管理制度體系，保證相關(guān)的政策要求實現(xiàn)，解決現(xiàn)實中的管理問題，首先也對現(xiàn)有的制度見習梳理與評價，在此基礎(chǔ)上才能建立區(qū)符合國情和客觀規(guī)律的相關(guān)制度，這是重要的前提與背景。

1.我國通航建筑物行業(yè)管理制度現(xiàn)狀

1.1國家政策

（1）國家戰(zhàn)略政策

《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》（2015）集中闡述了“一帶一路”戰(zhàn)略的具體內(nèi)容?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)以政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通為主要內(nèi)容，其中基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通是“一帶一路”建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域。明確要求建設(shè)中應抓住交通基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)鍵通道、關(guān)鍵節(jié)點和重點工程，暢通陸水聯(lián)運通道，強化基礎(chǔ)設(shè)施綠色低碳化建設(shè)和運營管理。

《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》（2016）是長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略實施的指導性文件。長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略定位于堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，共抓大保護，不搞大開發(fā)。該綱要明確指出，加快交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，是推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的先手棋；要著力推進長江水脈暢通，把長江全流域打造成黃金水道。明確要求，全面推進干線航道系統(tǒng)化治理，重點解決下游“卡脖子”、中游“梗阻”、上游“瓶頸”問題，進一步提升干線航道通航能力；統(tǒng)籌推進支線航道建設(shè)，圍繞解決支流“不暢”問題，有序推進航道整治和梯級渠化，形成與長江干線有機銜接的支線網(wǎng)絡(luò)。特別強調(diào)，強化法律保障是各項任務(wù)落到實處的重要措施。

《珠江-西江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃》（2014）是珠江-西江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略實施的指導性文件。該規(guī)劃要求按照梯級開發(fā)、擴能改造與新建過船設(shè)施并舉的原則，加快建設(shè)龍灘、百色等樞紐過船設(shè)施，促進珠江樞紐設(shè)施連通云貴，形成與高等級航道相適應的過船設(shè)施；改善流域過船設(shè)施建設(shè)與管理體制。提出大力推進珠江-西江水運發(fā)展，加強船閘、樞紐、航道、信息平臺等公益性項目建設(shè)，并把大藤峽樞紐船閘建設(shè)，長洲、貴港、西津、紅花船閘擴建，百色水利樞紐、龍灘水電站通航設(shè)施建設(shè)確定為交通建設(shè)重點工程。

上述國家戰(zhàn)略雖然以“經(jīng)濟”為著力點，但都是影響全面的系統(tǒng)工程。其中，關(guān)于航道建設(shè)的任務(wù)與要求，與通航建筑物關(guān)聯(lián)密切。

（2）內(nèi)河水運發(fā)展一般政策

《國務(wù)院關(guān)于加快長江等內(nèi)河水運發(fā)展的意見》（國發(fā)〔2011〕2號）與通航建筑物管理關(guān)聯(lián)的內(nèi)容主要有：①統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。要合理利用和有效保護水運資源，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水運、水利、水電發(fā)展，創(chuàng)新體制機制，加強各有關(guān)部門的協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮地方各級人民政府和社會各方面發(fā)展內(nèi)河水運的積極性。②通航保障。對新建水利水電樞紐和橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施，要充分考慮內(nèi)河水運發(fā)展要求；對已存在礙航、斷航問題的內(nèi)河航道，要在充分論證通航價值和可行性的基礎(chǔ)上逐步建設(shè)通航設(shè)施。③法律支撐。建立和完善內(nèi)河水運發(fā)展有關(guān)法律法規(guī)體系，加快制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章，依法保護內(nèi)河水運資源，維護內(nèi)河水運合法權(quán)益，規(guī)范部門、地方和企業(yè)的行為。

（3）交通運輸改革政策

《交通運輸部關(guān)于全面深化交通運輸改革的意見》（交政研發(fā)〔2014〕242號）要求沖破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬、提高推進發(fā)展的能力，以推進交通運輸治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化交通運輸改革的總目標。到2020年，形成更加完善的交通運輸體制機制，更加成熟規(guī)范、運行有效的交通運輸法規(guī)體系，發(fā)揮法治在綜合交通運輸體系建設(shè)中的引領(lǐng)和規(guī)范作用。

航道管理體制改革，應完善國家與地方航道管理機構(gòu)的職責體系；加快推進長江航道管理體制改革，建立健全跨區(qū)域內(nèi)河航道管理機構(gòu)，完善部屬航道管理機構(gòu)與地方航道管理機構(gòu)的聯(lián)動機制；理順通航建筑物管理體制，建立健全運轉(zhuǎn)高效的三峽等樞紐通航管理體制。

（4）內(nèi)河水運發(fā)展規(guī)劃政策

《水運“十三五”發(fā)展規(guī)劃》（2016）與通航建筑物管理有關(guān)的內(nèi)容有：①推動航道養(yǎng)護管理法制化、標準化、規(guī)范化、智能化；②積極理順、健全通航建筑物管理體制，建立上下游船閘聯(lián)合調(diào)度機制，完善水運與水利水電樞紐協(xié)調(diào)共建機制；③完善水運與水利等部門協(xié)調(diào)機制，加強規(guī)劃、建設(shè)、運行調(diào)度等銜接協(xié)調(diào)；④推動航道養(yǎng)護市場化改革，完善航道管理養(yǎng)護協(xié)調(diào)機制，建立購買社會服務(wù)的航道養(yǎng)護管理機制；⑤加強通航建筑物等航道設(shè)施的專業(yè)化管養(yǎng)；⑥完善《航道法》有關(guān)配套法規(guī)體系，加強標準建設(shè)；⑦充分考慮航運需求，推動高等級航道和其他重要航道閘壩復航。

《“十三五”現(xiàn)代綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃》（2017）規(guī)定，到2020年，基本建成安全、便捷、高效、綠色的現(xiàn)代綜合交通運輸體系，部分地區(qū)和領(lǐng)域率先基本實現(xiàn)交通運輸現(xiàn)代化。要求加快內(nèi)河高等級航道建設(shè)，統(tǒng)籌航道整治與河道治理，增強長江干線航運能力，推進西江航運干線和京杭運河高等級航道擴能升級改造；要求加強長江、西江、京杭運河、淮河重要支流航道建設(shè)；在具備水資源開發(fā)條件的農(nóng)村地區(qū)，統(tǒng)籌內(nèi)河航電樞紐建設(shè)和航運發(fā)展。

1.2法律制度

《通航建筑物管理辦法》屬于《航道法》的配套立法，位于部門規(guī)章的層級。其主要內(nèi)容包括兩個層面，一是國家層面立法，主要呈現(xiàn)在《航道法》中，《航道法》是《通航建筑物管理辦法》最重要的依據(jù)性法律，其規(guī)定的新制度，其體現(xiàn)的新理念需要在《通航建筑物管理辦法》中細化和體現(xiàn)。另外還有各部法律與通航建筑物管理都有或多或少的聯(lián)系，其中最為密切的是《水法》和《安全生產(chǎn)法》。立法的關(guān)聯(lián)更多表現(xiàn)在通航建筑物建設(shè)應符合有關(guān)規(guī)劃，應符合環(huán)保、節(jié)能、防洪等方面技術(shù)標準的要求。還有一部分國家制度的法律法規(guī)涉及到通航建筑物管理相關(guān)行政法規(guī)，包括《航道管理條例》（2008）、《河道管理條例》（2017）、《防汛條例》（2011）、《水文條例》（2009）、《國內(nèi)水路運輸管理條例》（2012）等相關(guān)的內(nèi)容。第二個是地方層面立法，從法律的表現(xiàn)形式看，有地方法規(guī)和地方規(guī)章；從立法的內(nèi)容看，有航道管理綜合性立法和通航建筑物（船閘）管理專門性立法；從立法主體看，有省級立法與市級立法。

1.3標準規(guī)范

通航建筑物的規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)和使用都應符合航道技術(shù)等級、航道發(fā)展規(guī)劃要求和批準的設(shè)計要求。為此，國家出臺了一系列標準規(guī)范，確保通航建筑物能發(fā)揮安全與效率雙重功能。這些標準規(guī)范包括：

（1）《內(nèi)河通航標準》（GB50139-2014）；

（2）《內(nèi)河助航標志》（GB5863-1993）；

（3）《船閘總體設(shè)計規(guī)范》（JTJ305 -2001）

（4）《船閘設(shè)計規(guī)范》（TJT261-266-87）

（5）《通航河流上攔河建筑物通航標準和技術(shù)要求審批管理辦法》（征求意見稿）。

具體的標準規(guī)范一般不宜直接出現(xiàn)在立法文件，但需明確適用有關(guān)標準規(guī)范的原則。特別注意的是2017年《標準化法》修改后，只有國家標準才可能是強制性標準，行業(yè)標準、地方標準只能是推薦性標準。

2.我國通航建筑物行業(yè)管理制度評價

通航建筑物管理是一個關(guān)系著流域地區(qū)社會、經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的重大問題，管理制度的好壞直接影響著航行暢通以及通航服務(wù)能力、水平的發(fā)揮。我國現(xiàn)行的通航建筑物管理法律制度對我國水運事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但制度設(shè)計中明顯帶有計劃經(jīng)濟時代的痕跡，無法適應我國市場經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求，特別是《航道法》頒布后，制度的更新不夠及時，存在著一些制度性缺陷和問題。

2.1法律法規(guī)和其他相關(guān)規(guī)定之間缺乏一致性

《水法》、《航道管理條例》均明確了通航建筑物的建設(shè)要求，但對于通航建筑物的管理卻無具體操作性、一致性規(guī)定。如《水法》中規(guī)定由建設(shè)單位承擔復航設(shè)施建設(shè)，但未明確公益性通航建筑物運行、管理與維護的責任方與經(jīng)費來源；《航道管理條例》中規(guī)定“國家航道和地方航道上的過船建筑物，按照國務(wù)院規(guī)定管理”，但對于管理維護責任及管理維護費用的表述僅見于《航道管理條例實施細則》。因此，在實際工作中各利益關(guān)聯(lián)方在通航建筑物的管理范圍、內(nèi)容和模式上出現(xiàn)較大分歧難以避免。

2.2通航建筑物性質(zhì)和管理的法律依據(jù)滯后

通航建筑物投資主體多元，存在方式各異，但法律對其涵義、性質(zhì)缺少明確的界定，管理上沒有統(tǒng)一的要求，其結(jié)果就是相關(guān)各方依據(jù)不同的法律、法規(guī)對管理體制、管理范圍做出不同的解讀，直接導致通航建筑物管理主體、建設(shè)主體、運行主體管理權(quán)限不清。如水電樞紐業(yè)主行使通航建筑物的管理權(quán)力并委托航道管理部門行使運行管理權(quán)，兩者關(guān)系由管理關(guān)系演變成委托方與受委托的關(guān)系，導致通航建筑物管理的公益性和建設(shè)業(yè)主經(jīng)濟利益的制度性矛盾和運作上的沖突。航、電功能的主次關(guān)系和利益分享關(guān)系未形成清晰、穩(wěn)定的制度，導致通航建筑物管理和運行中出現(xiàn)行業(yè)利益沖突和管理者責、權(quán)、利沖突。

2.3通航建筑物管理的經(jīng)費來源缺乏法律保障

明確通航建筑物管理資金來源、權(quán)責、模式等，是通航建筑物安全、高效運行的基礎(chǔ)。但我國法律未對管理經(jīng)費進行明確規(guī)定，現(xiàn)實中既存在不同區(qū)域的差別，也存在各個通航建筑物的不同。由于存在通航建筑物運行安全責任和經(jīng)費保障責任的分離，在通航建筑物發(fā)生故障緊急停航時，因搶修經(jīng)費落實較遲緩影響搶修時間的情況時有出現(xiàn)。特別在有些水電、水利樞紐的管理中還會出現(xiàn)發(fā)電與航運功能實現(xiàn)的沖突。

2.4流域整體性管理缺少有效的法律支持

我國通航建筑物在流域范圍內(nèi)沒有實現(xiàn)整體性管理，管理體制在治理層級和治理功能等方面不同程度呈現(xiàn)"碎片化"的特征。以廣西西江干線為例，西津船闡位處南寧市，貴港航運樞紐船闡、桂平航運樞紐船闡位處貴港市，長洲水利樞紐船闡位處梧州市，有關(guān)通航建筑物的規(guī)劃和建設(shè)、水上安全監(jiān)管、運輸管理分別由所在地的不同部門負責監(jiān)管，既存在不同市域管理的差別，也存在不同部門之間管理界限的模糊，無法對同一流域的通航建筑物形成整體管理。

2.5部門之間協(xié)調(diào)機制法律保障存在缺失

通航建筑物具有多功能性、公益性等特征，運行管理中客觀需要高效的協(xié)調(diào)機制作為基礎(chǔ)性保障。但我國目前部門之間的協(xié)調(diào)機制缺少充足的制度性保障，造成協(xié)調(diào)困難，在發(fā)生通航運行費用承擔、維修技術(shù)能力認定、航運與發(fā)電矛盾、應急處理等問題時，容易造成各自為陣的情況，難以形成多贏的局面。

（本文受中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助（項目批準號：2016VI023）重點項目《長江流域立法問題研究》資助）

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