郵輪海事監(jiān)管存在的問題及對(duì)策研究

李思強(qiáng) 汪國興

摘 要：隨著人民生活水平的日益提高，近年來我國的郵輪旅游人數(shù)顯著增長。郵輪產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展對(duì)日益繁忙的水上交通運(yùn)輸增加了壓力，同時(shí)對(duì)海事部門提出了更高的要求，大型郵輪安全監(jiān)管已成為一個(gè)熱點(diǎn)問題。文中結(jié)合廣州郵輪監(jiān)管和發(fā)展現(xiàn)狀，探索郵輪監(jiān)管存在的問題及對(duì)策，提出服務(wù)郵輪監(jiān)管的建議，完善我國郵輪安全監(jiān)管制度。

關(guān)鍵詞：郵輪 海事監(jiān)管 安全

郵輪是指航行于水域并配備有較為齊全的生活與娛樂設(shè)施，專門用于旅游休閑度假的豪華船舶[1]。郵輪產(chǎn)業(yè)被喻為“漂浮在海上的黃金產(chǎn)業(yè)”，具有很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)效應(yīng)[2]，近年來隨著“一帶一路”建設(shè)的推進(jìn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國大型郵輪旅游業(yè)發(fā)展迅猛，在郵輪經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，郵輪的監(jiān)管也不容忽視，如何在確保安全的前提下，做好郵輪的監(jiān)管和服務(wù)工作，是一個(gè)亟需解決的重要問題。

1.我國郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，中國市場越來越受到世界郵輪公司的重視，并呈現(xiàn)出強(qiáng)勁的發(fā)展勢頭。2002年1月，國內(nèi)第一艘海上豪華郵輪“假日”號(hào)在深圳起航，開辟了上海至香港海上旅游專線；2009年，海南三亞的10萬噸級(jí)郵輪碼頭建成，并開始建設(shè)25萬噸郵輪碼頭，逐漸將其打造成亞洲地區(qū)最大的郵輪碼頭；2013年6月，皇家加勒比“海洋水手”號(hào)在吳淞口開啟中國母港首航，拉開了世界郵輪公司搶占中國郵輪市場的序幕，也為中國郵輪產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了強(qiáng)勁的動(dòng)力。

2017年中國郵輪市場母港郵輪已達(dá)到18艘，郵輪船隊(duì)規(guī)模不斷壯大，市場競爭也日益激烈。據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)測算，2030年我國郵輪旅游人數(shù)將達(dá)到1000萬人次，中國將成為世界上最重要的郵輪市場之一。

1.1廣州港郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

2016年1月，“處女星”號(hào)以廣州南沙港為母港開通固定航線，南沙港成為郵輪旅游常規(guī)始發(fā)地，廣州正式開啟郵輪旅游母港時(shí)代。隨后麗星郵輪、星夢郵輪、歌詩達(dá)郵輪等三家郵輪公司先后在廣州開展郵輪業(yè)務(wù)，截至2018年9月1日，廣州港已經(jīng)接待過4艘大型國際郵輪，累計(jì)進(jìn)出港277艘次，進(jìn)出港旅客達(dá)到104萬人次，2017年廣州郵輪年進(jìn)出港旅客量已經(jīng)位居全國第三。

廣州南沙郵輪母港已全面開工，設(shè)計(jì)將建成1個(gè)22.5萬總噸、1個(gè)10萬總噸的郵輪泊位以及一座3.5萬平方米的航站樓，年通過能力可達(dá)75萬-100萬人次，計(jì)劃于2018年底完工，2019年投入運(yùn)營，屆時(shí)將極大促進(jìn)南沙自由貿(mào)易港與各國文化的交流融合，成為廣州“一帶一路”中堅(jiān)力量與粵港澳大灣區(qū)連通世界的重要紐帶。

2.郵輪海事監(jiān)管現(xiàn)狀

安全是郵輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根基[4]。不斷壯大的郵輪經(jīng)濟(jì)給區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來新動(dòng)力的同時(shí)，也考驗(yàn)著海事部門服務(wù)郵輪經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的能力。我國多地海事部門從進(jìn)出口岸查驗(yàn)、通航環(huán)境維護(hù)、船舶安全檢查、海上應(yīng)急搜救等方面努力為郵輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了安全保障，取得了一系列研究成果。

2.1海事部門現(xiàn)有的郵輪安全監(jiān)管舉措

天津東疆海事局組建打造星級(jí)郵輪監(jiān)管團(tuán)隊(duì)，推行模塊化安全檢查機(jī)制，力求實(shí)現(xiàn)精細(xì)化監(jiān)管。建立郵輪“健康檔案”，整理所有到港郵輪五年內(nèi)PSC 檢查的缺陷，進(jìn)行技術(shù)統(tǒng)計(jì)分析，找出影響船舶安全的薄弱環(huán)節(jié)，對(duì)郵輪實(shí)施從統(tǒng)一步驟到量體裁衣的重點(diǎn)檢查，同時(shí)還編寫了《國際航行郵輪港口國監(jiān)督檢查常見缺陷》，建立了東疆特色的郵輪監(jiān)管體系。

廈門海事部門倡導(dǎo)郵輪安全誠信管理理念，改變郵輪靠港期間突擊檢查的模式，首次實(shí)施郵輪“開放式PSC檢查”機(jī)制，開辟了“綠色通道”，實(shí)行彈性工作制，為到港郵輪提供快速的通關(guān)及查驗(yàn)服務(wù)，確保抵達(dá)廈門港的郵輪第一時(shí)間進(jìn)行“體檢”，即在郵輪進(jìn)港前提前告知船長將進(jìn)行PSC登輪檢查，便于船方合理安排郵輪靠港時(shí)間，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)缺陷及時(shí)整改，有效提高檢查效率。

上海海事局結(jié)合轄區(qū)特點(diǎn)，充分利用管理經(jīng)驗(yàn)、方法和可用資源，以安全為底線，以服務(wù)為手段，以需求為導(dǎo)向，通過有效的過程監(jiān)管，著力提高郵輪航行安全，通過優(yōu)質(zhì)的特色服務(wù)，著力滿足郵輪實(shí)際需求。集中梳理國際公約中客船部分的相關(guān)條款，提煉出約百余條中英文對(duì)照檢查要點(diǎn)，并編制《國際郵輪港口國監(jiān)督手冊》，提出了“國際郵輪全程跟蹤管理服務(wù)”理念。

2.2廣州海事郵輪安全監(jiān)管舉措

2016年廣州南沙郵輪母港航線正式開通之前，郵輪監(jiān)管在廣州乃至廣東轄區(qū)范圍仍是個(gè)空白，沒有經(jīng)驗(yàn)可以借鑒[5]。經(jīng)過兩年的探索與實(shí)踐，廣州南沙海事處積極探索管理機(jī)制創(chuàng)新，著力提升智能監(jiān)管服務(wù)水平，保障國際郵輪進(jìn)出港口安全，促進(jìn)口岸通關(guān)高效暢通，為郵輪母港建設(shè)提供專業(yè)優(yōu)質(zhì)的海事服務(wù)。

一是提升智能監(jiān)管服務(wù)水平。廣州南沙海事處依托廣東海事智慧監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)，劃定電子警戒區(qū)、禁航區(qū)，定制開發(fā)國際郵輪重點(diǎn)應(yīng)用功能，全天候?yàn)檫M(jìn)出廣州港國際郵輪提供全面的船舶進(jìn)出港航行安全監(jiān)控和海上交通信息助航服務(wù)；

根據(jù)廣州港航道復(fù)雜，大型郵輪進(jìn)出港必須單向通航的實(shí)際情況，廣州交管中心與現(xiàn)場海巡船在重點(diǎn)航段、重點(diǎn)時(shí)段聯(lián)合提供交通組織和交通管制服務(wù)，努力形成國際郵輪前后1海里范圍“真空”，保障郵輪進(jìn)出港口安全通航；

率先成立了全國首個(gè)自貿(mào)區(qū)無人機(jī)智慧口岸服務(wù)隊(duì)，探索無人機(jī)監(jiān)管服務(wù)，構(gòu)建了交管中心遠(yuǎn)程指揮、智慧平臺(tái)智能管控、無人機(jī)空巡覆蓋、海巡船現(xiàn)場巡航的立體監(jiān)管體系，海陸空全方位打造“南沙國際郵輪安全港”。

二是提升快捷通關(guān)服務(wù)水平。建設(shè)“單一窗口”，推行國際郵輪進(jìn)出口岸申報(bào)審批無紙化，推動(dòng)許可證單證遠(yuǎn)程打印功能落地實(shí)施，實(shí)現(xiàn)申報(bào)、受理、審批、打印全流程“一站式作業(yè)”，有效解決“最后一公里”難題；

優(yōu)化郵輪通關(guān)服務(wù)模式，主動(dòng)探索誠信船舶通關(guān)零待時(shí)和船舶代理誠信分級(jí)管理機(jī)制，該機(jī)制入選了南沙區(qū)服務(wù)自貿(mào)區(qū)十大創(chuàng)新舉措之一，并被列為廣州市可復(fù)制可推廣經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)已在廣東和福建部分海事部門推廣實(shí)施；

多次組織召集口岸查驗(yàn)單位開展聯(lián)合登臨檢查，避免重復(fù)登輪檢查，使郵輪進(jìn)出口岸累計(jì)查驗(yàn)時(shí)間由原來的4小時(shí)縮短到了1小時(shí)以內(nèi)，大大提升了郵輪的通關(guān)效率，方便了旅客上下船，減輕了船方的工作壓力。

三是提升郵輪安全服務(wù)水平。郵輪證書種類繁多、船員變動(dòng)頻繁，廣州南沙海事處建立完善郵輪監(jiān)管臺(tái)帳，分類整理妥當(dāng)。整理所有到港郵輪在廣州港歷次PSC檢查和日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題及整改情況，并保持與郵輪代理、工作人員的緊密溝通，及時(shí)更新相關(guān)信息，提升監(jiān)管效率。

在開展郵輪PSC檢查時(shí)，推行模塊化安全檢查機(jī)制，力求實(shí)現(xiàn)精細(xì)化監(jiān)管。將郵輪分為8個(gè)檢查區(qū)域，對(duì)每個(gè)區(qū)域制定詳細(xì)檢查指南，每次登輪檢查前，綜合船舶安全檔案，確立重點(diǎn)檢查模塊，航季時(shí)段內(nèi)實(shí)現(xiàn)對(duì)郵輪的全面詳細(xì)檢查。

四是提升郵輪理論研究水平。組織PSCO、船員管理專家、防污管理專家等骨干力量成立郵輪監(jiān)管攻堅(jiān)小組，與武漢理工大學(xué)、廣州航海學(xué)院等高校聯(lián)合開展南沙自貿(mào)區(qū)國際郵輪創(chuàng)新性管理與服務(wù)研究課題，并結(jié)合南沙自貿(mào)區(qū)實(shí)際情況，提出服務(wù)郵輪母港發(fā)展的建議，形成了《郵輪海事安全管理與服務(wù)研究》、《南沙自貿(mào)區(qū)國際郵輪創(chuàng)新性管理與服務(wù)研究》等課題成果，編寫《南沙海事處郵輪專項(xiàng)監(jiān)管工作指引》，指導(dǎo)現(xiàn)場開展工作，形成南沙海事處郵輪監(jiān)管的獨(dú)有模式。

3.郵輪海事監(jiān)管目前存在的問題

一是缺乏針對(duì)性的法律法規(guī)。我國有關(guān)郵輪的法律規(guī)定現(xiàn)在尚屬空白，有關(guān)郵輪交通安全的規(guī)定尚未制定。公約中的規(guī)定是針對(duì)船舶安全做出的一般性標(biāo)準(zhǔn)，不能解決我國在郵輪監(jiān)管中面臨的所有具體問題，缺少具有針對(duì)性的安全監(jiān)管規(guī)定。

二是執(zhí)法力量及專業(yè)素質(zhì)不足。目前大多數(shù)海事機(jī)構(gòu)都沒有成立專門的郵輪監(jiān)管部門，一般都是當(dāng)郵輪到港需要對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，從其他部門或崗位抽調(diào)人員進(jìn)行監(jiān)管，這種人員配備模式一方面影響其他工作的正常開展，另一方面郵輪監(jiān)管隊(duì)伍的專業(yè)性也難以得到有效提高。同時(shí)，多數(shù)執(zhí)法人員對(duì)專業(yè)英語的掌握不足，在檢查溝通過程中，難免出現(xiàn)不暢，不利于工作的開展。

三是船員證書繁多，真假難辨。對(duì)于海事部門來說，郵輪停靠時(shí)間短，船員與乘客數(shù)量多，更新快，且郵輪船員證書種類繁雜，檢查工作量巨大，監(jiān)管任務(wù)重、責(zé)任大。船員分屬于不同的國家，培訓(xùn)發(fā)證機(jī)構(gòu)復(fù)雜，良莠不齊，各國所簽發(fā)證書中的真假辨識(shí)與質(zhì)量核查。在較短的靠泊期間內(nèi)，需要保證郵輪各船舶、船員證書的有效性完整性符合公約法律法規(guī)與營運(yùn)要求，監(jiān)管難度較大。

四是多部門合作機(jī)制尚未建立。大型郵輪運(yùn)輸是集運(yùn)輸、旅游二者于一體的運(yùn)輸方式，安全監(jiān)管較為復(fù)雜，不僅涉及到船舶本身的航行安全，船上運(yùn)輸?shù)呢浳镆约班]輪上游客的行為也會(huì)影響郵輪航行安全和環(huán)境保護(hù)，需要海事、旅游、邊檢與海關(guān)等多部門進(jìn)行充分的協(xié)調(diào)共管。但是，目前多部門的協(xié)調(diào)合作機(jī)制尚未建立。

五是應(yīng)急保障能力較為薄弱。以廣州港為例，南沙郵輪母港位于廣東海事局十大危險(xiǎn)水域之一，左側(cè)有虎門大橋和南沙游艇會(huì)，右側(cè)有南沙客運(yùn)港等，郵輪母港水域是船舶進(jìn)出廣州、東莞、佛山的咽喉，每天交通流達(dá)到 2000艘次，船舶交叉相遇概率大，碰撞危險(xiǎn)系數(shù)高，是水上交通事故的多發(fā)地帶。珠江口水域，也是臺(tái)風(fēng)、霧天、洪水等危害性季節(jié)性天氣頻繁，對(duì)船舶安全航行影響嚴(yán)重。目前，南沙區(qū)缺少水上應(yīng)急搜救協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如不能充分整合各個(gè)方面資源去應(yīng)對(duì)水上突發(fā)事件，處置水上突發(fā)事件和風(fēng)險(xiǎn)的能力會(huì)比較薄弱，一旦郵輪在南沙水域發(fā)生水上交通事故，船上幾千名旅客的水上應(yīng)急救援將不能得到有效實(shí)施，所導(dǎo)致的后果會(huì)相當(dāng)嚴(yán)重，不堪設(shè)想。

4.郵輪海事監(jiān)管建議

4.1出臺(tái)專門的郵輪海事監(jiān)管規(guī)定

在郵輪監(jiān)管方面盡管我國有相關(guān)政策和指導(dǎo)意見，但國內(nèi)有關(guān)郵輪的法律規(guī)定明顯滯后。2010年美國通過了《郵輪安全法》，在SOLAS公約、美國法典已有規(guī)定的基礎(chǔ)上，對(duì)郵輪的設(shè)計(jì)、設(shè)施、結(jié)構(gòu)和改造方面規(guī)定了一些特殊的要求。國內(nèi)方面，海關(guān)、邊檢均已出臺(tái)了專門針對(duì)郵輪的管理辦法，建議交通部門盡快出臺(tái)關(guān)于郵輪安全監(jiān)管的更有針對(duì)性的管理法規(guī)及工作指引。

4.2加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

針對(duì)郵輪執(zhí)法人員安排專門培訓(xùn)，指導(dǎo)加強(qiáng)執(zhí)法人員專業(yè)素養(yǎng)。一方面可以組織相關(guān)執(zhí)法人員學(xué)習(xí)與客船檢查相關(guān)的國際、國內(nèi)法律法規(guī)，學(xué)習(xí)熟悉郵輪公司的安全管理體系，拓寬執(zhí)法人員業(yè)務(wù)視野；另一方面可結(jié)合實(shí)際工作情況，開展面向海事現(xiàn)場檢查的專項(xiàng)英語培訓(xùn)，營造濃厚的學(xué)習(xí)氛圍，深入打造精湛隊(duì)伍。

4.3開發(fā)船員信息管理系統(tǒng)

為滿足郵輪船員證書核查要求，建議開發(fā)船員信息管理系統(tǒng)，包括船員電子證書系統(tǒng)和船員誠信檔案管理系統(tǒng)。在每艘郵輪靠港前，提前提交相應(yīng)的船舶、船員證書電子檔案，系統(tǒng)根據(jù)國際國內(nèi)最新的法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定，檢查船員是否已具備和更新相應(yīng)證書，是否符合了公約的最新要求。根據(jù)船員的誠信管理，建立船員的誠信檔案管理系統(tǒng)，對(duì)誠信度不高的船員作為重點(diǎn)檢查對(duì)象。

4.4建立健全多部門協(xié)調(diào)合作機(jī)制

郵輪監(jiān)管涉及多個(gè)政府和企業(yè)的多個(gè)職能部門，需要多家管理單位和部門之間建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。各口岸單位應(yīng)按照國務(wù)院“三互”大通關(guān)建設(shè)改革方案和交通運(yùn)輸部等四部委聯(lián)合發(fā)文的要求，對(duì)郵輪的聯(lián)合登臨檢查等機(jī)制進(jìn)行有效探索和創(chuàng)新。并充分利用信息化等手段，建立健全協(xié)調(diào)合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各監(jiān)管主體之間“信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助”，為郵輪運(yùn)營提供更加便利、高效的通關(guān)環(huán)境。

4.5建設(shè)智能海上管控中心和應(yīng)急搜救中心

郵輪上船員和旅客的人數(shù)眾多，一旦發(fā)生事故將造成大量的人命傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，形成極其惡劣的社會(huì)影響。建議由地方政府牽頭，加大對(duì)海上智能管控的投入，建設(shè)智能海上管控中心；進(jìn)一步整合水上搜救資源，完善水上應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，建設(shè)海上應(yīng)急搜救中心。健全轄區(qū)拖輪、打撈船、危險(xiǎn)品防控等海上應(yīng)急處理資源庫。組織編制針對(duì)郵輪海上突發(fā)事故的應(yīng)急預(yù)案，根據(jù)預(yù)案要求培訓(xùn)相關(guān)人員的應(yīng)急搜救能力以適任其崗位，及時(shí)組織人員進(jìn)行應(yīng)急演習(xí)。提高水上交通突發(fā)事件應(yīng)急處理能力，確保郵輪水上遇到的突發(fā)事件得到有效處置。

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