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    郵輪海事監(jiān)管存在的問題及對(duì)策研究

    2018-11-13 19:39:34李思強(qiáng)汪國興
    珠江水運(yùn) 2018年19期
    關(guān)鍵詞:郵輪安全

    李思強(qiáng) 汪國興

    摘 要:隨著人民生活水平的日益提高,近年來我國的郵輪旅游人數(shù)顯著增長。郵輪產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展對(duì)日益繁忙的水上交通運(yùn)輸增加了壓力,同時(shí)對(duì)海事部門提出了更高的要求,大型郵輪安全監(jiān)管已成為一個(gè)熱點(diǎn)問題。文中結(jié)合廣州郵輪監(jiān)管和發(fā)展現(xiàn)狀,探索郵輪監(jiān)管存在的問題及對(duì)策,提出服務(wù)郵輪監(jiān)管的建議,完善我國郵輪安全監(jiān)管制度。

    關(guān)鍵詞:郵輪 海事監(jiān)管 安全

    郵輪是指航行于水域并配備有較為齊全的生活與娛樂設(shè)施,專門用于旅游休閑度假的豪華船舶[1]。郵輪產(chǎn)業(yè)被喻為“漂浮在海上的黃金產(chǎn)業(yè)”,具有很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)效應(yīng)[2],近年來隨著“一帶一路”建設(shè)的推進(jìn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,我國大型郵輪旅游業(yè)發(fā)展迅猛,在郵輪經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí),郵輪的監(jiān)管也不容忽視,如何在確保安全的前提下,做好郵輪的監(jiān)管和服務(wù)工作,是一個(gè)亟需解決的重要問題。

    1.我國郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

    隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展,中國市場越來越受到世界郵輪公司的重視,并呈現(xiàn)出強(qiáng)勁的發(fā)展勢頭。2002年1月,國內(nèi)第一艘海上豪華郵輪“假日”號(hào)在深圳起航,開辟了上海至香港海上旅游專線;2009年,海南三亞的10萬噸級(jí)郵輪碼頭建成,并開始建設(shè)25萬噸郵輪碼頭,逐漸將其打造成亞洲地區(qū)最大的郵輪碼頭;2013年6月,皇家加勒比“海洋水手”號(hào)在吳淞口開啟中國母港首航,拉開了世界郵輪公司搶占中國郵輪市場的序幕,也為中國郵輪產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了強(qiáng)勁的動(dòng)力。

    2017年中國郵輪市場母港郵輪已達(dá)到18艘,郵輪船隊(duì)規(guī)模不斷壯大,市場競爭也日益激烈。據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)測算,2030年我國郵輪旅游人數(shù)將達(dá)到1000萬人次,中國將成為世界上最重要的郵輪市場之一。

    1.1廣州港郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

    2016年1月,“處女星”號(hào)以廣州南沙港為母港開通固定航線,南沙港成為郵輪旅游常規(guī)始發(fā)地,廣州正式開啟郵輪旅游母港時(shí)代。隨后麗星郵輪、星夢郵輪、歌詩達(dá)郵輪等三家郵輪公司先后在廣州開展郵輪業(yè)務(wù),截至2018年9月1日,廣州港已經(jīng)接待過4艘大型國際郵輪,累計(jì)進(jìn)出港277艘次,進(jìn)出港旅客達(dá)到104萬人次,2017年廣州郵輪年進(jìn)出港旅客量已經(jīng)位居全國第三。

    廣州南沙郵輪母港已全面開工,設(shè)計(jì)將建成1個(gè)22.5萬總噸、1個(gè)10萬總噸的郵輪泊位以及一座3.5萬平方米的航站樓,年通過能力可達(dá)75萬-100萬人次,計(jì)劃于2018年底完工,2019年投入運(yùn)營,屆時(shí)將極大促進(jìn)南沙自由貿(mào)易港與各國文化的交流融合,成為廣州“一帶一路”中堅(jiān)力量與粵港澳大灣區(qū)連通世界的重要紐帶。

    2.郵輪海事監(jiān)管現(xiàn)狀

    安全是郵輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根基[4]。不斷壯大的郵輪經(jīng)濟(jì)給區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來新動(dòng)力的同時(shí),也考驗(yàn)著海事部門服務(wù)郵輪經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的能力。我國多地海事部門從進(jìn)出口岸查驗(yàn)、通航環(huán)境維護(hù)、船舶安全檢查、海上應(yīng)急搜救等方面努力為郵輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了安全保障,取得了一系列研究成果。

    2.1海事部門現(xiàn)有的郵輪安全監(jiān)管舉措

    天津東疆海事局組建打造星級(jí)郵輪監(jiān)管團(tuán)隊(duì),推行模塊化安全檢查機(jī)制,力求實(shí)現(xiàn)精細(xì)化監(jiān)管。建立郵輪“健康檔案”,整理所有到港郵輪五年內(nèi)PSC 檢查的缺陷,進(jìn)行技術(shù)統(tǒng)計(jì)分析,找出影響船舶安全的薄弱環(huán)節(jié),對(duì)郵輪實(shí)施從統(tǒng)一步驟到量體裁衣的重點(diǎn)檢查,同時(shí)還編寫了《國際航行郵輪港口國監(jiān)督檢查常見缺陷》,建立了東疆特色的郵輪監(jiān)管體系。

    廈門海事部門倡導(dǎo)郵輪安全誠信管理理念,改變郵輪靠港期間突擊檢查的模式,首次實(shí)施郵輪“開放式PSC檢查”機(jī)制,開辟了“綠色通道”,實(shí)行彈性工作制,為到港郵輪提供快速的通關(guān)及查驗(yàn)服務(wù),確保抵達(dá)廈門港的郵輪第一時(shí)間進(jìn)行“體檢”,即在郵輪進(jìn)港前提前告知船長將進(jìn)行PSC登輪檢查,便于船方合理安排郵輪靠港時(shí)間,主動(dòng)發(fā)現(xiàn)缺陷及時(shí)整改,有效提高檢查效率。

    上海海事局結(jié)合轄區(qū)特點(diǎn),充分利用管理經(jīng)驗(yàn)、方法和可用資源,以安全為底線,以服務(wù)為手段,以需求為導(dǎo)向,通過有效的過程監(jiān)管,著力提高郵輪航行安全,通過優(yōu)質(zhì)的特色服務(wù),著力滿足郵輪實(shí)際需求。集中梳理國際公約中客船部分的相關(guān)條款,提煉出約百余條中英文對(duì)照檢查要點(diǎn),并編制《國際郵輪港口國監(jiān)督手冊》,提出了“國際郵輪全程跟蹤管理服務(wù)”理念。

    2.2廣州海事郵輪安全監(jiān)管舉措

    2016年廣州南沙郵輪母港航線正式開通之前,郵輪監(jiān)管在廣州乃至廣東轄區(qū)范圍仍是個(gè)空白,沒有經(jīng)驗(yàn)可以借鑒[5]。經(jīng)過兩年的探索與實(shí)踐,廣州南沙海事處積極探索管理機(jī)制創(chuàng)新,著力提升智能監(jiān)管服務(wù)水平,保障國際郵輪進(jìn)出港口安全,促進(jìn)口岸通關(guān)高效暢通,為郵輪母港建設(shè)提供專業(yè)優(yōu)質(zhì)的海事服務(wù)。

    一是提升智能監(jiān)管服務(wù)水平。廣州南沙海事處依托廣東海事智慧監(jiān)管服務(wù)平臺(tái),劃定電子警戒區(qū)、禁航區(qū),定制開發(fā)國際郵輪重點(diǎn)應(yīng)用功能,全天候?yàn)檫M(jìn)出廣州港國際郵輪提供全面的船舶進(jìn)出港航行安全監(jiān)控和海上交通信息助航服務(wù);

    根據(jù)廣州港航道復(fù)雜,大型郵輪進(jìn)出港必須單向通航的實(shí)際情況,廣州交管中心與現(xiàn)場海巡船在重點(diǎn)航段、重點(diǎn)時(shí)段聯(lián)合提供交通組織和交通管制服務(wù),努力形成國際郵輪前后1海里范圍“真空”,保障郵輪進(jìn)出港口安全通航;

    率先成立了全國首個(gè)自貿(mào)區(qū)無人機(jī)智慧口岸服務(wù)隊(duì),探索無人機(jī)監(jiān)管服務(wù),構(gòu)建了交管中心遠(yuǎn)程指揮、智慧平臺(tái)智能管控、無人機(jī)空巡覆蓋、海巡船現(xiàn)場巡航的立體監(jiān)管體系,海陸空全方位打造“南沙國際郵輪安全港”。

    二是提升快捷通關(guān)服務(wù)水平。建設(shè)“單一窗口”,推行國際郵輪進(jìn)出口岸申報(bào)審批無紙化,推動(dòng)許可證單證遠(yuǎn)程打印功能落地實(shí)施,實(shí)現(xiàn)申報(bào)、受理、審批、打印全流程“一站式作業(yè)”,有效解決“最后一公里”難題;

    優(yōu)化郵輪通關(guān)服務(wù)模式,主動(dòng)探索誠信船舶通關(guān)零待時(shí)和船舶代理誠信分級(jí)管理機(jī)制,該機(jī)制入選了南沙區(qū)服務(wù)自貿(mào)區(qū)十大創(chuàng)新舉措之一,并被列為廣州市可復(fù)制可推廣經(jīng)驗(yàn),現(xiàn)已在廣東和福建部分海事部門推廣實(shí)施;

    多次組織召集口岸查驗(yàn)單位開展聯(lián)合登臨檢查,避免重復(fù)登輪檢查,使郵輪進(jìn)出口岸累計(jì)查驗(yàn)時(shí)間由原來的4小時(shí)縮短到了1小時(shí)以內(nèi),大大提升了郵輪的通關(guān)效率,方便了旅客上下船,減輕了船方的工作壓力。

    三是提升郵輪安全服務(wù)水平。郵輪證書種類繁多、船員變動(dòng)頻繁,廣州南沙海事處建立完善郵輪監(jiān)管臺(tái)帳,分類整理妥當(dāng)。整理所有到港郵輪在廣州港歷次PSC檢查和日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題及整改情況,并保持與郵輪代理、工作人員的緊密溝通,及時(shí)更新相關(guān)信息,提升監(jiān)管效率。

    在開展郵輪PSC檢查時(shí),推行模塊化安全檢查機(jī)制,力求實(shí)現(xiàn)精細(xì)化監(jiān)管。將郵輪分為8個(gè)檢查區(qū)域,對(duì)每個(gè)區(qū)域制定詳細(xì)檢查指南,每次登輪檢查前,綜合船舶安全檔案,確立重點(diǎn)檢查模塊,航季時(shí)段內(nèi)實(shí)現(xiàn)對(duì)郵輪的全面詳細(xì)檢查。

    四是提升郵輪理論研究水平。組織PSCO、船員管理專家、防污管理專家等骨干力量成立郵輪監(jiān)管攻堅(jiān)小組,與武漢理工大學(xué)、廣州航海學(xué)院等高校聯(lián)合開展南沙自貿(mào)區(qū)國際郵輪創(chuàng)新性管理與服務(wù)研究課題,并結(jié)合南沙自貿(mào)區(qū)實(shí)際情況,提出服務(wù)郵輪母港發(fā)展的建議,形成了《郵輪海事安全管理與服務(wù)研究》、《南沙自貿(mào)區(qū)國際郵輪創(chuàng)新性管理與服務(wù)研究》等課題成果,編寫《南沙海事處郵輪專項(xiàng)監(jiān)管工作指引》,指導(dǎo)現(xiàn)場開展工作,形成南沙海事處郵輪監(jiān)管的獨(dú)有模式。

    3.郵輪海事監(jiān)管目前存在的問題

    一是缺乏針對(duì)性的法律法規(guī)。我國有關(guān)郵輪的法律規(guī)定現(xiàn)在尚屬空白,有關(guān)郵輪交通安全的規(guī)定尚未制定。公約中的規(guī)定是針對(duì)船舶安全做出的一般性標(biāo)準(zhǔn),不能解決我國在郵輪監(jiān)管中面臨的所有具體問題,缺少具有針對(duì)性的安全監(jiān)管規(guī)定。

    二是執(zhí)法力量及專業(yè)素質(zhì)不足。目前大多數(shù)海事機(jī)構(gòu)都沒有成立專門的郵輪監(jiān)管部門,一般都是當(dāng)郵輪到港需要對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管時(shí),從其他部門或崗位抽調(diào)人員進(jìn)行監(jiān)管,這種人員配備模式一方面影響其他工作的正常開展,另一方面郵輪監(jiān)管隊(duì)伍的專業(yè)性也難以得到有效提高。同時(shí),多數(shù)執(zhí)法人員對(duì)專業(yè)英語的掌握不足,在檢查溝通過程中,難免出現(xiàn)不暢,不利于工作的開展。

    三是船員證書繁多,真假難辨。對(duì)于海事部門來說,郵輪停靠時(shí)間短,船員與乘客數(shù)量多,更新快,且郵輪船員證書種類繁雜,檢查工作量巨大,監(jiān)管任務(wù)重、責(zé)任大。船員分屬于不同的國家,培訓(xùn)發(fā)證機(jī)構(gòu)復(fù)雜,良莠不齊,各國所簽發(fā)證書中的真假辨識(shí)與質(zhì)量核查。在較短的靠泊期間內(nèi),需要保證郵輪各船舶、船員證書的有效性完整性符合公約法律法規(guī)與營運(yùn)要求,監(jiān)管難度較大。

    四是多部門合作機(jī)制尚未建立。大型郵輪運(yùn)輸是集運(yùn)輸、旅游二者于一體的運(yùn)輸方式,安全監(jiān)管較為復(fù)雜,不僅涉及到船舶本身的航行安全,船上運(yùn)輸?shù)呢浳镆约班]輪上游客的行為也會(huì)影響郵輪航行安全和環(huán)境保護(hù),需要海事、旅游、邊檢與海關(guān)等多部門進(jìn)行充分的協(xié)調(diào)共管。但是,目前多部門的協(xié)調(diào)合作機(jī)制尚未建立。

    五是應(yīng)急保障能力較為薄弱。以廣州港為例,南沙郵輪母港位于廣東海事局十大危險(xiǎn)水域之一,左側(cè)有虎門大橋和南沙游艇會(huì),右側(cè)有南沙客運(yùn)港等,郵輪母港水域是船舶進(jìn)出廣州、東莞、佛山的咽喉,每天交通流達(dá)到 2000艘次,船舶交叉相遇概率大,碰撞危險(xiǎn)系數(shù)高,是水上交通事故的多發(fā)地帶。珠江口水域,也是臺(tái)風(fēng)、霧天、洪水等危害性季節(jié)性天氣頻繁,對(duì)船舶安全航行影響嚴(yán)重。目前,南沙區(qū)缺少水上應(yīng)急搜救協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),如不能充分整合各個(gè)方面資源去應(yīng)對(duì)水上突發(fā)事件,處置水上突發(fā)事件和風(fēng)險(xiǎn)的能力會(huì)比較薄弱,一旦郵輪在南沙水域發(fā)生水上交通事故,船上幾千名旅客的水上應(yīng)急救援將不能得到有效實(shí)施,所導(dǎo)致的后果會(huì)相當(dāng)嚴(yán)重,不堪設(shè)想。

    4.郵輪海事監(jiān)管建議

    4.1出臺(tái)專門的郵輪海事監(jiān)管規(guī)定

    在郵輪監(jiān)管方面盡管我國有相關(guān)政策和指導(dǎo)意見,但國內(nèi)有關(guān)郵輪的法律規(guī)定明顯滯后。2010年美國通過了《郵輪安全法》,在SOLAS公約、美國法典已有規(guī)定的基礎(chǔ)上,對(duì)郵輪的設(shè)計(jì)、設(shè)施、結(jié)構(gòu)和改造方面規(guī)定了一些特殊的要求。國內(nèi)方面,海關(guān)、邊檢均已出臺(tái)了專門針對(duì)郵輪的管理辦法,建議交通部門盡快出臺(tái)關(guān)于郵輪安全監(jiān)管的更有針對(duì)性的管理法規(guī)及工作指引。

    4.2加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

    針對(duì)郵輪執(zhí)法人員安排專門培訓(xùn),指導(dǎo)加強(qiáng)執(zhí)法人員專業(yè)素養(yǎng)。一方面可以組織相關(guān)執(zhí)法人員學(xué)習(xí)與客船檢查相關(guān)的國際、國內(nèi)法律法規(guī),學(xué)習(xí)熟悉郵輪公司的安全管理體系,拓寬執(zhí)法人員業(yè)務(wù)視野;另一方面可結(jié)合實(shí)際工作情況,開展面向海事現(xiàn)場檢查的專項(xiàng)英語培訓(xùn),營造濃厚的學(xué)習(xí)氛圍,深入打造精湛隊(duì)伍。

    4.3開發(fā)船員信息管理系統(tǒng)

    為滿足郵輪船員證書核查要求,建議開發(fā)船員信息管理系統(tǒng),包括船員電子證書系統(tǒng)和船員誠信檔案管理系統(tǒng)。在每艘郵輪靠港前,提前提交相應(yīng)的船舶、船員證書電子檔案,系統(tǒng)根據(jù)國際國內(nèi)最新的法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定,檢查船員是否已具備和更新相應(yīng)證書,是否符合了公約的最新要求。根據(jù)船員的誠信管理,建立船員的誠信檔案管理系統(tǒng),對(duì)誠信度不高的船員作為重點(diǎn)檢查對(duì)象。

    4.4建立健全多部門協(xié)調(diào)合作機(jī)制

    郵輪監(jiān)管涉及多個(gè)政府和企業(yè)的多個(gè)職能部門,需要多家管理單位和部門之間建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。各口岸單位應(yīng)按照國務(wù)院“三互”大通關(guān)建設(shè)改革方案和交通運(yùn)輸部等四部委聯(lián)合發(fā)文的要求,對(duì)郵輪的聯(lián)合登臨檢查等機(jī)制進(jìn)行有效探索和創(chuàng)新。并充分利用信息化等手段,建立健全協(xié)調(diào)合作機(jī)制,實(shí)現(xiàn)各監(jiān)管主體之間“信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助”,為郵輪運(yùn)營提供更加便利、高效的通關(guān)環(huán)境。

    4.5建設(shè)智能海上管控中心和應(yīng)急搜救中心

    郵輪上船員和旅客的人數(shù)眾多,一旦發(fā)生事故將造成大量的人命傷亡和財(cái)產(chǎn)損失,形成極其惡劣的社會(huì)影響。建議由地方政府牽頭,加大對(duì)海上智能管控的投入,建設(shè)智能海上管控中心;進(jìn)一步整合水上搜救資源,完善水上應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制,建設(shè)海上應(yīng)急搜救中心。健全轄區(qū)拖輪、打撈船、危險(xiǎn)品防控等海上應(yīng)急處理資源庫。組織編制針對(duì)郵輪海上突發(fā)事故的應(yīng)急預(yù)案,根據(jù)預(yù)案要求培訓(xùn)相關(guān)人員的應(yīng)急搜救能力以適任其崗位,及時(shí)組織人員進(jìn)行應(yīng)急演習(xí)。提高水上交通突發(fā)事件應(yīng)急處理能力,確保郵輪水上遇到的突發(fā)事件得到有效處置。

    參考文獻(xiàn):

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