新一輪“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”的工具導(dǎo)向和價(jià)值反思：基于政策文本分析的視角

趙國(guó)欽 張戰(zhàn) 沈展西 洪倩

（1 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院, 北京 100081）

（2 浙江省地方稅務(wù)局, 杭州 310009）

1 引言

黨的十九大報(bào)告明確指出“人才是實(shí)現(xiàn)民族振興、贏得國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)主動(dòng)的戰(zhàn)略資源。要堅(jiān)持黨管人才原則, 聚天下英才而用之, 加快建設(shè)人才強(qiáng)國(guó)”。人才資源正在成為城市政府爭(zhēng)奪的對(duì)象。近一年多來(lái), 全國(guó)已有三十多個(gè)城市出臺(tái)人才引進(jìn)政策, 形成了“廣栽梧桐, 爭(zhēng)引鳳凰”的局面:2017年2月, 武漢市政府喊出了“百萬(wàn)大學(xué)生留漢創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”、“百萬(wàn)校友資智回漢”的“雙百萬(wàn)”口號(hào), 引發(fā)了全國(guó)范圍內(nèi)的“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”。隨后, 長(zhǎng)沙、成都等多個(gè)城市先后出臺(tái)人才引進(jìn)政策。2018年北京、上海、廣州等一線城市亦加入競(jìng)爭(zhēng), 使“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”進(jìn)一步白熱化。

探究“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”出現(xiàn)的原因, 筆者認(rèn)為可以從城市發(fā)展內(nèi)部和外部環(huán)境以及關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)條件入手展開(kāi)討論:從外部環(huán)境來(lái)看, 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的邏輯發(fā)生改變: 隨著經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段,發(fā)展從數(shù)量趕超轉(zhuǎn)向質(zhì)量趕超, 發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力由傳統(tǒng)資源要素驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向了創(chuàng)新驅(qū)動(dòng), 發(fā)展著力點(diǎn)也從中低端產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向中高端產(chǎn)業(yè)。而人才作為核心的創(chuàng)新資源, 與其它生產(chǎn)要素比較, 在貫徹新理念、培育新動(dòng)能和壯大新產(chǎn)業(yè)中具有無(wú)可替代的優(yōu)勢(shì)。習(xí)近平總書(shū)記在2018年3月9日參加廣東代表團(tuán)審議時(shí)提出的“三個(gè)第一”, 即“發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù), 人才是第一資源, 創(chuàng)新是第一動(dòng)力”的重要論述深刻闡明了高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在邏輯。以此為背景, 人才作為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的核心資源, 自然成為了地方政府爭(zhēng)奪的對(duì)象。同時(shí), 從城市群體系來(lái)看, 人口集聚規(guī)模的絕對(duì)數(shù)量在某種程度上確立了城市群體系的整體活力, 人口集聚規(guī)模的相對(duì)數(shù)量在某種程度上確立城市群的層級(jí)體系。區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異導(dǎo)致了人口集聚, 人口集聚帶動(dòng)了城市化發(fā)展, 城市化發(fā)展又推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)進(jìn)步（張耀君, 岑俏,2014）。在市場(chǎng)機(jī)制自然作用的鏈條中, 人口集聚在一定程度上強(qiáng)化了區(qū)域城市格局體系。同時(shí), 北京、上海等超大城市的總體人口調(diào)控目標(biāo)確立也為區(qū)域人才格局重塑提供了基礎(chǔ)。因此, 依托人才爭(zhēng)奪實(shí)現(xiàn)人口集聚目的在城市群競(jìng)爭(zhēng)體系中也有邏輯基礎(chǔ)。

從內(nèi)部環(huán)境來(lái)看, 人才大量引入有利于緩解人口紅利逐漸消減對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖擊。短期來(lái)看, 嚴(yán)格的房地產(chǎn)調(diào)控政策以戶籍為門檻, 通過(guò)“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”引入戶籍人口, 有利于加速房地產(chǎn)市場(chǎng)去庫(kù)存, 從而達(dá)到緩解財(cái)政收支矛盾的目的。中期來(lái)看, 伴隨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)轉(zhuǎn)型和區(qū)域發(fā)展格局的重塑, 人才和人口流向的逆轉(zhuǎn)在某種程度上吸引了與之配套的產(chǎn)業(yè)資源的重新分布, 而通過(guò)人才爭(zhēng)奪強(qiáng)化和加速這一過(guò)程成為了城市政府的關(guān)注要點(diǎn)。長(zhǎng)期來(lái)看, 伴隨人口老齡化和全面放開(kāi)二胎政策, 大多數(shù)城市社會(huì)撫養(yǎng)比不斷攀升, 人口撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)不斷加重, 由此帶來(lái)的勞動(dòng)力人口結(jié)構(gòu)老化, 勞動(dòng)參與率低和用工成本攀升、養(yǎng)老保障支出缺口惡化等問(wèn)題都意味著單純依托城市自身內(nèi)部代謝很難回應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)于人才和人口急劇增長(zhǎng)的需求, 城市政府有進(jìn)行人才流動(dòng)干預(yù)的充分動(dòng)機(jī)。

城市發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境激發(fā)了城市政府進(jìn)行人才吸引的動(dòng)機(jī), 而戶籍制度的不斷放開(kāi)則成為推動(dòng)城市人才吸進(jìn)的關(guān)鍵條件: 2014年8月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》弱化了戶口的重要性; 黨的十九大報(bào)告提出了要加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化; 2018年3月, 發(fā)改委《關(guān)于實(shí)施2018年推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)的通知》更是提出了鼓勵(lì)對(duì)高校、職業(yè)院校畢業(yè)生等三類人才實(shí)行零門檻落戶。由此, 城市人才吸引政策競(jìng)相出臺(tái),“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”愈演愈烈。

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)觀測(cè)“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”的初步效果: 2017年,大學(xué)畢業(yè)生留在武漢的人數(shù)達(dá)到30.1萬(wàn), 是2016年的3.1倍, 新落戶大學(xué)畢業(yè)生14.2萬(wàn); 2018年1月以來(lái), 西安新增落戶人口突破“三十萬(wàn)”, 超過(guò)2017年落戶人口總和;成都2017年戶籍人口增加12.71萬(wàn)人, 同比增長(zhǎng)2.6%……一系列數(shù)據(jù)似乎表明各城市間競(jìng)爭(zhēng)取得良好效果, 但同時(shí)也出現(xiàn)了越來(lái)越多的質(zhì)疑聲音, 譬如有媒體注意到政策工具多為住房?jī)?yōu)惠或補(bǔ)貼, 質(zhì)疑政策是否是從房地產(chǎn)去庫(kù)存考慮; 吳江認(rèn)為人才爭(zhēng)奪將對(duì)教育資源配置產(chǎn)生影響1資料來(lái)源: 業(yè)界人士話“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”: 地方政府應(yīng)避免盲目引才,查閱于中華網(wǎng), 2018-04-26.; 曹和平（2017）認(rèn)為“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”本質(zhì)是城市間競(jìng)爭(zhēng), 應(yīng)充分把握產(chǎn)業(yè)升級(jí)的戰(zhàn)略機(jī)遇; 任冠青（2018）認(rèn)為競(jìng)爭(zhēng)趨于“同質(zhì)化”和“零和博弈”, 應(yīng)著眼于塑造和傳遞城市信息。面對(duì)種種正面和負(fù)面的聲音, 我們有必要回顧和梳理近年來(lái)各地方政府人才引進(jìn)的政策文本, 并做細(xì)致解構(gòu)和討論。

人才爭(zhēng)奪的表象是人才流動(dòng)。從現(xiàn)有文獻(xiàn)回顧來(lái)看,對(duì)于人才流動(dòng)的原因討論中, Bogue（1975）系統(tǒng)提出著名的“推-拉理論”, 流入地的優(yōu)勢(shì)條件形成拉力, 流出地的不利條件形成推力, 兩股力量共同作用導(dǎo)致人才在各地流動(dòng)。劉娟（2007）建立了包含隱變量的結(jié)構(gòu)方程模型,評(píng)估了人力資本流動(dòng)的影響因素, 文章認(rèn)為流出地的生存資源稟賦是主要原因, 經(jīng)濟(jì)活力程度有一定影響, 科技教育水平并無(wú)顯著影響。這和鄭文力（2005）提出的“勢(shì)差”具有邏輯一致性。而隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展, 城市的舒適性成為人才流動(dòng)的重要考量因素（Zheng, 2016）。同時(shí),人才流動(dòng)形成人才集聚, 人才集聚又和產(chǎn)業(yè)集聚存在共贏效應(yīng)和乘數(shù)效應(yīng)（孫健, 尤雯, 2008）, 這樣的效應(yīng)在高科技領(lǐng)域尤為明顯（曹雄飛, 霍萍, 余玲玲, 2017）。人才集聚和產(chǎn)業(yè)集聚的互動(dòng)必然對(duì)地方競(jìng)爭(zhēng)增長(zhǎng)有巨大的促進(jìn)作用, 廖諾等（2016）以1982-2013年北京、上海、廣州的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ), 測(cè)度了人才集聚對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)度。面對(duì)人才集聚的巨大誘惑, 人才競(jìng)爭(zhēng)的邏輯路徑不斷得到強(qiáng)化, 而人才爭(zhēng)奪的實(shí)質(zhì)即是政府間競(jìng)爭(zhēng)的邏輯線條也非常清晰。Clemens（2009）認(rèn)為國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)之間除了傳統(tǒng)勞動(dòng)、資本等生產(chǎn)要素以外, 知名企業(yè)也都非常重視無(wú)形要素的競(jìng)爭(zhēng), 并且這些無(wú)形要素和人才關(guān)系緊密。在低一級(jí)尺度, 以往對(duì)于政府間競(jìng)爭(zhēng)主要從政治領(lǐng)域的政治晉升競(jìng)標(biāo)賽（周業(yè)安, 2004）和財(cái)政領(lǐng)域的收支競(jìng)爭(zhēng)（傅勇, 張晏, 2007）等方面進(jìn)行理解, 而隨著GDP考核的弱化和稅收競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)范化, 地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的范圍也日益擴(kuò)展, 陳云賢（2017）將區(qū)域政府競(jìng)爭(zhēng)總結(jié)為8個(gè)方面, 其中就包括對(duì)于人才和科技的競(jìng)爭(zhēng)。地方政府間競(jìng)爭(zhēng)在一定程度上帶來(lái)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件的改善, 但是同樣存在“無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)”和“零和博弈”的問(wèn)題, 之前FDI競(jìng)爭(zhēng)（陳剛, 2013）、稅收優(yōu)惠競(jìng)爭(zhēng)（潘孝珍, 龐鳳喜, 2015）等都已經(jīng)充分證明競(jìng)爭(zhēng)“異化”可能會(huì)帶來(lái)諸多負(fù)面效應(yīng)。

因此, 有必要以地方政府間競(jìng)爭(zhēng)范式來(lái)解讀人才爭(zhēng)奪,而通過(guò)文獻(xiàn)回顧發(fā)現(xiàn), 目前相關(guān)文獻(xiàn)的研究相當(dāng)有限。故本研究嘗試用將人才爭(zhēng)奪置入地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的分析框架, 通過(guò)收集和整理2017年以來(lái)出臺(tái)人才爭(zhēng)奪政策城市的具體措施, 以政策文本分析方法為依托, 剖析地方政府在人才爭(zhēng)奪中的工具偏好, 更進(jìn)一步推導(dǎo)價(jià)值導(dǎo)向, 并針對(duì)競(jìng)爭(zhēng)中無(wú)序或“異化”的問(wèn)題, 提出改進(jìn)的政策建議。

2 研究設(shè)計(jì)和數(shù)據(jù)結(jié)果

2.1 研究設(shè)計(jì)

本文以本輪37個(gè)樣本城市出臺(tái)的人才爭(zhēng)奪政策文件為研究對(duì)象, 從人才吸納的目標(biāo)對(duì)象和招攬人才的優(yōu)惠條件兩方面出發(fā), 通過(guò)共詞分析法和政策文本作用面分析法, 綜合分析本輪如火如荼的“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”的政策工具選擇。其中, 在共詞分析中重點(diǎn)討論人才爭(zhēng)奪的目標(biāo)對(duì)象（即人才引進(jìn)層次）以及政策工具選擇（即出臺(tái)哪些通過(guò)哪些優(yōu)惠條件來(lái)達(dá)到人才引進(jìn)的目的）。以此為基礎(chǔ)構(gòu)建分析框架, 將政策文本信息轉(zhuǎn)化為可量化分析的數(shù)據(jù)信息,對(duì)2017年開(kāi)始的各城市人才新政政策進(jìn)行系統(tǒng)性分析和把握。

在樣本的選擇上, 無(wú)論是從政策頒布的時(shí)間前后性上還是從主流媒體的口徑上來(lái)看, 武漢市2017年頒布的人才引進(jìn)政策可以作為此次城市人才競(jìng)爭(zhēng)的起點(diǎn)。因此, 本文以2017年作為樣本采集時(shí)間起點(diǎn), 通過(guò)官網(wǎng)信息搜索和法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)檢索的方式進(jìn)行樣本收集。在樣本確定上, 筆者以媒體關(guān)于人才爭(zhēng)奪的報(bào)道為線索, 實(shí)時(shí)更新參與到此次“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”的城市的名錄, 并在各城市相關(guān)政府職能部門網(wǎng)站上搜索最新的地方性人才吸納文件; 同時(shí), 在“北大法寶”法律檢索系統(tǒng)中以2017年至今作為檢索時(shí)間段, 檢索“人才引進(jìn)”、“人才獎(jiǎng)勵(lì)”等關(guān)鍵詞, 篩選與本輪“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”相關(guān)的地方政府規(guī)章和地方規(guī)范性文件,補(bǔ)充政策文件信息。通過(guò)上述方法, 經(jīng)過(guò)整理篩選, 最終確定了37個(gè)城市2時(shí)間截止到2018-4-29。樣本城市包括: 保定、北京、成都、廣州、杭州、合肥、遼源、濟(jì)南、昆明、南京、寧波、秦皇島、上海、沈陽(yáng)、石家莊、唐山、武漢、西安、煙臺(tái)、張家口、長(zhǎng)春、長(zhǎng)沙、鄭州、珠海、鎮(zhèn)江、常州、滁州、昆山、?？凇⒏Ｖ?、呼和浩特、麗江、三亞、廈門、深圳、蘇州、錦州。截至論文提交之時(shí), 仍有包括南昌、?？凇⑻旖虻瘸鞘谐雠_(tái)人才吸引文件。的政策文本作為本文的研究對(duì)象。

2.2 政策的作用面分析

根據(jù)Rothwell 和Zegveld（1985）的思想, 本文從作用面的角度將政策文本分為供給面、需求面、環(huán)境面和綜合面四種類型, 供給面政策主要是對(duì)就業(yè)供給方（企業(yè)）的政策支持, 需求面政策主要是對(duì)就業(yè)需求方（人才）的政策支持, 環(huán)境面政策主要指優(yōu)化人才引進(jìn)環(huán)境的政策,如簡(jiǎn)化就業(yè)手續(xù)等。供給面政策和需求面政策對(duì)吸引人才到所在城市就業(yè)起到直接作用, 而環(huán)境面政策對(duì)人才引進(jìn)起到間接作用。綜合面政策包含以上三種類型。

根據(jù)2017年至今的37個(gè)市級(jí)城市人吸引政策, 其作用面統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表所示, 從中可知: 人才吸引政策以需求面居多, 有34個(gè)城市單就人才需求發(fā)布了相關(guān)的政策, 占樣本城市總數(shù)的91.89%, 由此可見(jiàn)人才對(duì)我國(guó)城市發(fā)展的重要性以及政府對(duì)其重視程度; 根據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果, 發(fā)布供給面政策的城市數(shù)量占比達(dá)29.37%, 不到樣本城市總數(shù)的三分之一。對(duì)比供給面占比, 我們可以發(fā)現(xiàn)政府更傾向具有直接作用的需求面政策, 對(duì)供給面政策發(fā)布的很少, 沒(méi)有充分利用優(yōu)秀企業(yè)對(duì)人才的吸引作用。

針對(duì)環(huán)境面政策, 共有30個(gè)城市發(fā)布了相關(guān)政策招攬人才, 占比僅次于需求面政策, 達(dá)81.08%。從數(shù)據(jù)中我們可以看出, 政府在政策設(shè)計(jì)的過(guò)程中也考慮到了政策的系統(tǒng)效應(yīng)。同時(shí)綜合面政策的政府?dāng)?shù)量占比為35.14%, 超過(guò)樣本城市總數(shù)的三分之一。

圖1 各市人才引進(jìn)政策目標(biāo)對(duì)象分布情況

2.3 共詞分析

2.3.1 人才引進(jìn)目標(biāo)對(duì)象

在對(duì)人才引進(jìn)目標(biāo)對(duì)象的劃分中, 本文根據(jù)政策文件頻繁出現(xiàn)的共詞, 以及政策文本特點(diǎn)將目標(biāo)對(duì)象分為高校畢業(yè)生、高端人才、本省人才回歸、海外高層次人才和技術(shù)人才五類。高校畢業(yè)生是指每年從各大高校畢業(yè)的青年學(xué)生, 同時(shí)也包含青年人才; 高端人才是指在某一領(lǐng)域具備行業(yè)優(yōu)勢(shì)的高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才, 包括各類國(guó)際國(guó)內(nèi)科技獎(jiǎng)項(xiàng)獲得者或團(tuán)隊(duì)、“兩院”院士、國(guó)家“千人計(jì)劃”“萬(wàn)人計(jì)劃”專家、國(guó)家實(shí)驗(yàn)室科學(xué)家等; 本省人才回歸是指籍貫在本市所屬省份的人才或團(tuán)隊(duì); 海外高層次人才包括外籍人才、歸國(guó)留學(xué)生、外資研發(fā)機(jī)構(gòu)等; 技術(shù)人才是指在各先進(jìn)制造領(lǐng)域的高技能人才、高級(jí)技師等。各個(gè)城市針對(duì)自身發(fā)展需求在人才政策的出臺(tái)中會(huì)有不同人才層次上的側(cè)重, 同時(shí)各城市出臺(tái)的人才引進(jìn)政策文件中的目標(biāo)對(duì)象不限于一種。通過(guò)整理歸類, 得出了各層次人才引進(jìn)目標(biāo)的數(shù)量分布情況（如圖1所示）。

從圖1中我們可以看出, 需要高端人才、高校畢業(yè)生、海外高層次人才、技術(shù)人才和本省人回歸的城市數(shù)量占樣本城市比重分別為83.78%、56.76%、43.24%、32.43%和8.11%。其中, 大多數(shù)政府都表現(xiàn)出對(duì)高端人才的渴求; 其次, 第二多的是對(duì)高校畢業(yè)生的招攬政策。在37個(gè)樣本城市中, 只有3個(gè)城市提出要促進(jìn)本省人才回歸, 分別是長(zhǎng)春、鄭州和常州。

值得注意的是, 在本輪人才爭(zhēng)奪的各城市政策文件中, 21個(gè)城市（占比56.76%）針對(duì)高校畢業(yè)生的學(xué)歷有不同的要求, 各個(gè)層次的畢業(yè)生都有所涉及。（如圖2所示）。

圖2 各市人才引進(jìn)政策對(duì)目標(biāo)對(duì)象的學(xué)歷門檻

根據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果, 我們可以看出在21個(gè)需要高校畢業(yè)生的城市中, 學(xué)歷門檻為?？频某鞘袛?shù)量占比達(dá)23.81%,門檻為本科的達(dá)47.62%, 門檻為碩士的達(dá)28.57%, 由此可見(jiàn)約一半的城市需要本科生人才就業(yè)。

2.3.2 人才引進(jìn)的政策工具

針對(duì)人才目標(biāo)對(duì)象, 各城市的人才吸引和人才引進(jìn)政策文件中列出了各種形式、力度的鼓勵(lì)資助措施, 涉及從應(yīng)聘到落戶再到家屬子女保障等各個(gè)環(huán)節(jié)。本文通過(guò)對(duì)37個(gè)城市的政策分析, 對(duì)人才引進(jìn)優(yōu)惠條件進(jìn)行共詞統(tǒng)計(jì)和分析, 并對(duì)關(guān)鍵詞進(jìn)行整合梳理, 最終將優(yōu)惠條件分類為現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)、科技研發(fā)支持、工資獎(jiǎng)勵(lì)、稅收優(yōu)惠、創(chuàng)業(yè)支持、買房?jī)?yōu)惠、租房?jī)?yōu)惠、引薦機(jī)構(gòu)獎(jiǎng)勵(lì)、單位獎(jiǎng)勵(lì)、家屬子女保障、應(yīng)聘鼓勵(lì), 共計(jì)11大類。各類優(yōu)惠條件釋義如表2所示。

通過(guò)對(duì)各個(gè)城市政策文件對(duì)待人才優(yōu)惠政策的整理, 得到圖3結(jié)果。在發(fā)布了人才鼓勵(lì)政策的城市中, 采用現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)方式進(jìn)行人才吸引的政府?dāng)?shù)量占比最多, 為67.65%, 其次是科技研發(fā)支持、租房?jī)?yōu)惠（52.94%）、創(chuàng)業(yè)支持（50%）、買房?jī)?yōu)惠（44.12%）、落戶優(yōu)惠（38.24%）。在政策中采用應(yīng)聘優(yōu)惠的城市數(shù)量為4個(gè), 占比最少, 達(dá)11.76%。

表2 人才引進(jìn)優(yōu)惠條件釋義

圖3 人才引進(jìn)優(yōu)惠條件分布情況

同時(shí), 在政策整理的過(guò)程中, 筆者發(fā)現(xiàn)在本輪“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”中落戶優(yōu)惠政策作為各城市吸引人才的重要手段,較之以往嚴(yán)苛的落戶政策有了相當(dāng)程度的放寬, 呈現(xiàn)出不同以往的新特點(diǎn)。因此, 針對(duì)落戶優(yōu)惠, 本文又進(jìn)行了更進(jìn)一步的劃分, 將落戶優(yōu)惠政策細(xì)分為先落戶后就業(yè)、3年內(nèi)落戶和3～10年落實(shí)三個(gè)層次進(jìn)行政策文本統(tǒng)計(jì), 結(jié)果如圖4所示。

圖4 落戶優(yōu)惠政策分布情況

3 結(jié)果分析

3.1 高端人才和高校人才最受追捧, 技術(shù)人才支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)撛趦r(jià)值被低估

面對(duì)可能出現(xiàn)的“劉易斯拐點(diǎn)”, 我國(guó)人口紅利逐漸消退, 在人口增量上漲空間不斷壓縮的大環(huán)境下, 人口的綜合素質(zhì)對(duì)城市持續(xù)發(fā)展的拉動(dòng)作用日趨凸顯, 人才也就成為了城市管理者更為關(guān)注的城市未來(lái)發(fā)展的戰(zhàn)略資源。本輪“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”中, 眾多城市出臺(tái)了針對(duì)不同層次人才的一攬子政策, 并將人才進(jìn)行層級(jí)劃分, 針對(duì)不同層級(jí)制定不同的優(yōu)惠鼓勵(lì)措施, 以匹配不同層次人才的激勵(lì)需求。而在如火如荼的人才招攬比拼中, 各城市對(duì)高端人才和高校青年最為看重, 引進(jìn)高端人才、留住高校畢業(yè)生成為此次“搶人大戰(zhàn)”的主旋律。而另一方面, 發(fā)布技術(shù)人才招攬政策的城市數(shù)量總體不多, 技術(shù)人才在本輪“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”中受到冷遇。

據(jù)統(tǒng)計(jì), 37個(gè)樣本城市中有31個(gè)城市將高端人才列入人才戰(zhàn)略的引進(jìn)重點(diǎn), 占比達(dá)83.78%; 有21個(gè)城市將高校畢業(yè)生列入人才招攬計(jì)劃, 占比56.76%, 是占比第二大的人才吸引目標(biāo)群體。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大背景下,各地區(qū)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變加快, 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型進(jìn)入攻堅(jiān)期。同時(shí), 以人工智能、大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)為代表的新興產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展, 成為決定未來(lái)城市發(fā)展不容忽視的主要力量。在這一發(fā)展階段, 高技術(shù)水平和知識(shí)水平的產(chǎn)業(yè)人才對(duì)于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有無(wú)法替代的作用。因此, 本次人才爭(zhēng)奪中, 各市普遍將高端人才列為此次人才引進(jìn)的行動(dòng)側(cè)重點(diǎn), 為城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供堅(jiān)實(shí)的人才基礎(chǔ)。同時(shí)高校畢業(yè)生成為各市追捧的“香餑餑”, 究其本質(zhì)還是在于高校畢業(yè)生本身是年輕的勞動(dòng)力代表。人口結(jié)構(gòu)往往是城市經(jīng)發(fā)展結(jié)構(gòu)及水平的重要因素。在中國(guó)人口老齡化不斷加劇、社會(huì)養(yǎng)老壓力不斷增加的當(dāng)下, 作為青年勞動(dòng)力典型代表的高校畢業(yè)生顯然是彌補(bǔ)各大城市勞動(dòng)力不足, 保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收支平衡的“強(qiáng)心劑”, 得青年者得未來(lái)。

同時(shí)我們可以看出, 各城市對(duì)大學(xué)生的學(xué)歷有不同要求, 但是總體而言人才政策普遍傾向于高學(xué)歷人群。在21個(gè)對(duì)高校畢業(yè)生明確標(biāo)明學(xué)歷門檻的城市中, 有16個(gè)城市要求人才學(xué)歷在本科及以上, 占比達(dá)76.19%。一方面,地方政府政策資源有限, 更需要注重高校使用, 保證政策資源能更多地向目標(biāo)人才傾向, 而學(xué)歷門檻是執(zhí)行難度較低的篩選依據(jù)。另一方面, 在大學(xué)生中高學(xué)歷人才擁有較好的知識(shí)基礎(chǔ)、較強(qiáng)的學(xué)習(xí)能力, 對(duì)新知識(shí)、新技術(shù)的接受程度也更高。各城市重點(diǎn)吸引高學(xué)歷大學(xué)生就業(yè), 并在工作崗位上不斷給與訓(xùn)練和培養(yǎng), 做到高學(xué)歷人才的理論知識(shí)與企業(yè)和社會(huì)的實(shí)際需求相結(jié)合, 這樣就能實(shí)現(xiàn)城市人才儲(chǔ)備的連貫更迭, 為城市新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供源源不斷的人才資源。

而與高端人才和高校人才廣受追捧形成對(duì)比的是, 本輪人才戰(zhàn)中發(fā)布技術(shù)人才招攬政策的城市數(shù)量并不多。在樣本數(shù)據(jù)中, 發(fā)布技術(shù)人才吸引政策的城市有12個(gè), 占比達(dá)32.43%。在樣本城市中, 大部分城市的二三產(chǎn)業(yè)占比較高, 尤其對(duì)第三產(chǎn)業(yè)服務(wù)型人才需求強(qiáng)烈, 而針對(duì)技術(shù)性人才發(fā)布政策的城市數(shù)量占比不足1/3。隨著城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展, 農(nóng)業(yè)和低附加值粗放型工業(yè)占比逐漸減少, 高附加值的高新技術(shù)工業(yè)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)占比逐漸上升, 尤其是第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重已達(dá)或接近城市GDP總量的50%。第三產(chǎn)業(yè)的涉及面非常廣, 包括金融服務(wù)、旅游、醫(yī)療等高附加值的產(chǎn)業(yè), 而且對(duì)服務(wù)人員的數(shù)量有較大需求。發(fā)展服務(wù)業(yè)不僅可以使企業(yè)收入增長(zhǎng), 政府財(cái)政收入增加, 促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 還能增加就業(yè)人數(shù), 減少失業(yè)率, 緩解城市社會(huì)矛盾。但在本次調(diào)查中, 大多數(shù)城市對(duì)高端人才和高校畢業(yè)生極度渴求, 反而對(duì)擁有職業(yè)技能的技術(shù)性人才重視度不夠, 忽略了技術(shù)性人才對(duì)二三產(chǎn)業(yè)的重要貢獻(xiàn)。這一方面凸顯了以學(xué)歷作為門檻的單一性問(wèn)題,也從側(cè)面反映了技術(shù)人才分類定級(jí)體系不甚完善, 使得政策制定缺乏抓手。

3.2 需求面成政策主要著力點(diǎn), 供給面和環(huán)境面能量有待進(jìn)一步釋放

通過(guò)以上數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)可以發(fā)現(xiàn), 在此次分析的樣本城市中, 對(duì)人才發(fā)布需求面政策的城市有34個(gè), 占比高達(dá)91.89%。城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開(kāi)人才的推動(dòng), 政府在物質(zhì)上給與大力支持, 一是可以保障各類人才的正常生活不受居所遷移帶來(lái)的巨大影響; 二是通過(guò)高額資金吸引人才進(jìn)入該城市就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和科技研發(fā), 不僅能為城市提供新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn), 還有利于前沿科研成果轉(zhuǎn)化為先進(jìn)生產(chǎn)力,加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的速度, 還能以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)轄區(qū)就業(yè), 提升社會(huì)福利。

同時(shí), 在需求面政策中, 通過(guò)工資獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)現(xiàn)吸引人才目的城市數(shù)量有6個(gè), 占發(fā)布需求面政策城市數(shù)量的17.65%, 占比不到1/5?？梢?jiàn)政府還是傾向用現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)來(lái)吸引人才, 在工資方面涉及較少。工資是人才價(jià)值的直接表現(xiàn)形式, 不僅反映出人才對(duì)企業(yè)的貢獻(xiàn)度, 其薪酬也能作為體現(xiàn)人才自我價(jià)值和社會(huì)價(jià)值的有利側(cè)面。在現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)中, 不僅對(duì)人才進(jìn)行工資鼓勵(lì)的城市數(shù)量少, 而且政策中對(duì)工資的支持力度也比較小。通過(guò)對(duì)政策文本進(jìn)行分析,筆者發(fā)現(xiàn)工資鼓勵(lì)包括明確提出工資增長(zhǎng)率和最低工資水平等, 如武漢以政策形式規(guī)定了本碩博人才的最低年薪。但是如果政府希望引進(jìn)更多高端人才和高學(xué)歷畢業(yè)生, 而城市工資水平又不能達(dá)到目標(biāo)人才的要求, 吸引人才的效果將大打折扣。

供給面方面, 發(fā)布供給面政策的城市有11個(gè), 占比達(dá)29.37%, 城市數(shù)量不到樣本城市總數(shù)的三分之一, 分別是北京、成都、濟(jì)南、沈陽(yáng)、石家莊、唐山、西安、煙臺(tái)、張家口、長(zhǎng)春、鄭州、常州、福州。由此可知, 多數(shù)政府沒(méi)有使用供給面政策, 如通過(guò)對(duì)企業(yè)實(shí)行減免稅或直接獎(jiǎng)勵(lì),讓企業(yè)更具人才吸引力。企業(yè)是納稅主體和經(jīng)濟(jì)的主要貢獻(xiàn)者, 同時(shí)也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主要參與者。人才歸根結(jié)底是要到企業(yè)就業(yè)的, 如果有更多的政府繼續(xù)發(fā)布針對(duì)企業(yè)的優(yōu)惠政策, 加大對(duì)企業(yè)的優(yōu)惠力度, 提供更為優(yōu)厚的稅收減免政策和獎(jiǎng)勵(lì)政策, 通過(guò)優(yōu)秀企業(yè)的帶頭作用吸引高質(zhì)量人才來(lái)本城市就業(yè), 同樣可以實(shí)現(xiàn)政府吸引人才的目的。

從環(huán)境面來(lái)看, 越來(lái)越多的城市開(kāi)始注重人才引進(jìn)流程的優(yōu)化。但需要指出的是, 人才引進(jìn)涉及跨部門協(xié)同,從政策設(shè)計(jì)到政策落地同樣需要多部門的協(xié)調(diào)配合。從綜合面來(lái)看, 只有約三分之一的城市注重了政策的多維設(shè)計(jì),而且這些城市大多是人才吸引政策出臺(tái)時(shí)間較晚的城市,一方面反映了部分城市重“搶”不重“留”, 重“搶”不重“用”的政策導(dǎo)向; 另一方面說(shuō)明了各城市政府也在競(jìng)爭(zhēng)中不斷優(yōu)化競(jìng)爭(zhēng)策略。

3.3 政策工具較為單一, 呈現(xiàn)同質(zhì)化現(xiàn)象

從政策工具選擇上, 研究發(fā)現(xiàn)買房?jī)?yōu)惠、落戶優(yōu)惠政策和家屬子女保障政策的城市數(shù)量占比較高, 分別為44.12%、38.24%和29.41%, 這三項(xiàng)鼓勵(lì)政策直指高校畢業(yè)生, 看重的是其背后巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

一是高校畢業(yè)生進(jìn)入社會(huì)后面臨的首要問(wèn)題就是安家落戶, 大批畢業(yè)生對(duì)住房具有很強(qiáng)的剛性需求, 這直接關(guān)乎畢業(yè)生能否長(zhǎng)期留在本城市。房地產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高, 其發(fā)展會(huì)帶動(dòng)上下游多個(gè)相關(guān)行業(yè)的發(fā)展, 對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響巨大。吸引大學(xué)生就業(yè)對(duì)于促進(jìn)相關(guān)城市房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 進(jìn)而帶動(dòng)整個(gè)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重要作用。在這種情況下, 優(yōu)惠的落戶政策無(wú)疑進(jìn)一步加大了高校畢業(yè)生的購(gòu)房可能性, 從而長(zhǎng)久定居, 為城市創(chuàng)造長(zhǎng)期價(jià)值。值得注意的是, 在13個(gè)明確表明落戶優(yōu)惠政策的城市中,有9個(gè)提出先落戶后就業(yè), 其中“新一線”城市占了半壁江山: 武漢、西安、鄭州和長(zhǎng)沙。這些城市僅需憑畢業(yè)證即可辦理落戶, 對(duì)于高校學(xué)生可謂“零門檻”落戶, 這與往年輿論中熱度最高的“最難就業(yè)季”、“落戶難”可謂天壤之別。這些“搶人主力軍們”對(duì)應(yīng)屆畢業(yè)提供從戶口到買方的“一條龍服務(wù)政策”, 解決了畢業(yè)生的后顧之憂, 也就固定住了一個(gè)龐大的消費(fèi)群體。二是高校畢業(yè)生的落戶以及未來(lái)可能連帶的青年家屬的人口流入、生子浪潮, 不僅能夠優(yōu)化本城市的人口結(jié)構(gòu), 還可有效帶動(dòng)本地區(qū)其他產(chǎn)業(yè)尤其是服務(wù)業(yè)的發(fā)展, 進(jìn)而促進(jìn)整個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)提升。但同時(shí)也應(yīng)當(dāng)注意到, 工具同質(zhì)化的現(xiàn)象嚴(yán)重, 以現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼支持（住房、租房和科研等）為代表貨幣化形式的政策工具幾乎可見(jiàn)于所有城市政策文件, 使用現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)、科技研發(fā)支持、租房?jī)?yōu)惠、創(chuàng)業(yè)支持的城市數(shù)量占比超過(guò)一半, 分別為67.65%、52.94%、52.94%和50%。這樣簡(jiǎn)單直接的支持方式可能弱化財(cái)政資金的政策效應(yīng), 帶來(lái)財(cái)政支出效應(yīng)的直接衰減。

4 對(duì)策和建議

研究認(rèn)為, 本輪“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”的焦點(diǎn)是以人才和人口為產(chǎn)業(yè)資源核心要素的政府間競(jìng)爭(zhēng), 其積極面在于推動(dòng)城市政府追逐生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的宏觀目標(biāo), 促進(jìn)區(qū)域資源分布體系的重塑。但是這樣的競(jìng)爭(zhēng)方式也存在政策工具單一, 政策內(nèi)容“同質(zhì)化”以及政策作用面狹窄的共性問(wèn)題。因此, 建議無(wú)論中央還是地方均應(yīng)采取相應(yīng)措施優(yōu)化競(jìng)爭(zhēng)格局, 避免“亂戰(zhàn)”帶來(lái)的無(wú)謂損失。

在中央政府層面, 建議評(píng)估“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”可能誘發(fā)的資源錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)以及零和博弈困局。無(wú)論是前些年的FDI競(jìng)爭(zhēng)、稅收優(yōu)惠競(jìng)爭(zhēng)等地方政府間無(wú)序競(jìng)爭(zhēng), 還是近年來(lái)的高?！叭瞬艩?zhēng)奪戰(zhàn)”, 短期來(lái)看確實(shí)帶來(lái)了統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的直觀提升, 但是中長(zhǎng)期后問(wèn)題逐漸釋放。新一輪“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”同樣面對(duì)這樣的隱憂: 首先, 依托財(cái)政直接和間接補(bǔ)貼的方式進(jìn)行區(qū)域人才流動(dòng)干預(yù), 擾動(dòng)了市場(chǎng)機(jī)制的作用格局, 造成了人力資本要素價(jià)格和要素市場(chǎng)的扭曲, 導(dǎo)致了價(jià)格信號(hào)功能弱化, 不利于人力資源的區(qū)域間合理有效配置。其次, 由“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”所引發(fā)區(qū)域發(fā)展格局變化同樣值得關(guān)注: 一方面, 從縱向上看, 本輪“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”可能在縱向上推動(dòng)人才和人口向一線和二線城市集聚,加劇三四線城市的發(fā)展困難, 拉大不同層級(jí)城市差距, 不利于城市梯隊(duì)的構(gòu)建。另一方面, 從橫向上看, 以戶口和補(bǔ)貼為主要工具的“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”有可能直接強(qiáng)化了“區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力——財(cái)政收支矛盾擴(kuò)大——城市吸引力下降——人才等要素資源流失”的惡性循環(huán)邏輯, 不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展。其次, 對(duì)于單一政策目標(biāo)的過(guò)度關(guān)注可能會(huì)導(dǎo)致對(duì)全局性目標(biāo)追求的失敗。對(duì)于人才吸進(jìn)進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注的同時(shí)也應(yīng)當(dāng)注重宏觀發(fā)展環(huán)境的優(yōu)化。同時(shí),人口的大規(guī)模涌入也將對(duì)公共服務(wù)供給格局造成強(qiáng)烈沖擊, 譬如如何應(yīng)對(duì)學(xué)齡人口激增、新“高考移民”、房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控問(wèn)題等。同時(shí), 無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)改變了博弈者的策略,使得政策目標(biāo)在長(zhǎng)期難以實(shí)現(xiàn)。最后, 我們需要關(guān)注靜態(tài)政策和動(dòng)態(tài)變化之間的矛盾。本輪“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”以政府為主體, 以政策為工具, 這樣的模式可能加劇政策的信息不完全風(fēng)險(xiǎn)。諸多城市被動(dòng)加入“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”也使得政策制定和調(diào)整滯后于環(huán)境變化。以此為基礎(chǔ), 本文建議中央政府應(yīng)引導(dǎo)地方政府結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)和未來(lái)發(fā)展規(guī)劃設(shè)計(jì)人才培養(yǎng)和人才吸引戰(zhàn)略, 糾正無(wú)序同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)傾向。同時(shí),對(duì)于本輪“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”所暴露出來(lái)的問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)性回應(yīng)。

對(duì)于地方政府, 本文建議關(guān)注如下方面的調(diào)整: 一是要厘清政府和市場(chǎng)的關(guān)系。西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于人才的吸引主要是通過(guò)完善的企業(yè)文化和富有競(jìng)爭(zhēng)性的薪酬福利, 政府政策的關(guān)注重點(diǎn)是支持企業(yè)招才引智。但是, 在這一輪人才爭(zhēng)奪中一方面, 政府唱了“主角”, 人才吸引也大多落在了高等院校和科研院所層面; 另一方面, 供給面政策十分有限, 企業(yè)作為吸納人才主體的地位被忽視。這既不利于調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性, 也不利于發(fā)揮企業(yè)作為人才進(jìn)一步培養(yǎng)的平臺(tái)作用。這樣的割裂現(xiàn)象忽略了各類生產(chǎn)要素之間的聯(lián)系, 譬如從某些省份的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看, 對(duì)于科研的投入大幅度增加, 但是有科研機(jī)構(gòu)的規(guī)模以上企業(yè)數(shù)量在減少, 最終可能導(dǎo)致區(qū)域?qū)＠降纳仙? 但是新產(chǎn)品銷售規(guī)模卻逐漸萎縮。因此, 在人才爭(zhēng)奪的過(guò)程中, 必須確立企業(yè)作為主體的人才政策導(dǎo)向, 形成“政府宏觀引導(dǎo)、市場(chǎng)基礎(chǔ)配置、企業(yè)自主用人”的人才政策體系。

二是要注重行動(dòng)策略上的錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)和先發(fā)優(yōu)勢(shì)。一方面, 根據(jù)有限信息的重復(fù)博弈, 先出臺(tái)政策的城市具有先發(fā)優(yōu)勢(shì), 其余城市采取簡(jiǎn)單的“跟隨策略”。此時(shí)這種做法非但不會(huì)取得政策效果, 反而會(huì)導(dǎo)致“跟風(fēng)”城市在博弈中處于下風(fēng), 造成資源錯(cuò)配。另一方面, 城市在謀求“主動(dòng)地位”的過(guò)程中應(yīng)關(guān)注“精準(zhǔn)施策”, 而非“眉毛胡子一把抓”。這樣的“精準(zhǔn)”來(lái)自于城市的自身優(yōu)勢(shì)。產(chǎn)業(yè)是人才粘性最大的載體, 而人才集聚和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集聚的互動(dòng)也最為關(guān)鍵, 城市間政府只能通過(guò)產(chǎn)業(yè)的差異化競(jìng)爭(zhēng)才能體現(xiàn)人才需求的差異化。一些城市盲目追求某一項(xiàng)高新技術(shù)領(lǐng)域的人才, 但是城市既無(wú)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ), 又無(wú)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃, 通過(guò)住房、補(bǔ)貼等政策短期也許可能吸引到人才落戶, 但是卻無(wú)法產(chǎn)生人才對(duì)于地方的“粘性”, 最終結(jié)果只能是人才的流失和財(cái)政資金的浪費(fèi)。同時(shí), 越來(lái)越多的研究表明, 影響人才流動(dòng)的要素越來(lái)越多, 適宜的氣候、輕松的工作節(jié)奏、宜居的環(huán)境所發(fā)揮的作用日益突出。美國(guó)著名風(fēng)險(xiǎn)投資家Paul Graham在“Cites and Ambition”3Paul Graham: Cities and Ambition., 查閱于: http://www.paulgraham.com/cities.html的小文中就捕捉了紐約、巴黎、倫敦、硅谷和伯克利等城市的獨(dú)特味道, 其啟示在人才吸引過(guò)程中,城市可以打造突出城市優(yōu)勢(shì)的城市名牌, 通過(guò)“軟環(huán)境”強(qiáng)化人才流動(dòng)的拉力。

三是要豐富的備擇政策工具。住房固然是影響人才流動(dòng)的重要因素, 但是“筑巢引鳳”的核心要義不是解決人才的住房問(wèn)題, 而是人才對(duì)于組織的嵌入, 并且只有和組織匹配才能最大化人才的效果。因此對(duì)于地方政府而言,一方面應(yīng)通過(guò)引進(jìn)優(yōu)質(zhì)企業(yè), 推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群的城市構(gòu)建人才集聚載體; 另一方面還需堅(jiān)持鼓勵(lì)優(yōu)秀人才創(chuàng)業(yè),并提供對(duì)創(chuàng)業(yè)的引導(dǎo)和失敗的“容錯(cuò)”救濟(jì)機(jī)制, 最終達(dá)到完善區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系的目的。同時(shí), 相比于“落戶”等硬性留人方法, 對(duì)高端人才進(jìn)行柔性引進(jìn), 由人才引進(jìn)邁向人才智力服務(wù)購(gòu)買的方式更切實(shí)際。在政策工具選擇上,現(xiàn)有研究已經(jīng)有很好的實(shí)踐: 山東在全國(guó)率先出臺(tái)《離岸創(chuàng)新人才引進(jìn)使用支持辦法》, 面向全球布局和爭(zhēng)取創(chuàng)新資源; 廣東鼓勵(lì)人才中介組織、獵頭機(jī)構(gòu)和個(gè)人等舉薦人才并給予獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼。中山市支持市內(nèi)企業(yè)在國(guó)內(nèi)外設(shè)立研發(fā)中心、孵化載體等, 方便就近吸引人才智力資源; 上海市支持“雙創(chuàng)”人才在高校、科研院所和企業(yè)的雙向兼職等等。柔性人才引進(jìn)的模式創(chuàng)新和服務(wù)創(chuàng)新均可總結(jié)梳理, 為當(dāng)前各城市在人才吸引方面提供借鑒。

四是要構(gòu)建完備的政策體系。在政策執(zhí)行周期方面要構(gòu)建基于結(jié)果鏈的政策效果評(píng)估體系, 即以政策效果的好壞作為政策調(diào)整、終止或延續(xù)的主要依據(jù)。國(guó)外目前政策研究思路中所提出來(lái)的“循證治理”的邏輯亦是如此。大規(guī)模的人才吸引政策必定需要大規(guī)模的財(cái)政資金作為支撐。但是從以往的人才執(zhí)行來(lái)看, 對(duì)于政策效應(yīng)的及時(shí)全面評(píng)估的部分非常欠缺。因此, 有必要在本輪“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”中, 及時(shí)引入政策評(píng)估機(jī)制, 探索引入第三方評(píng)估和公眾參與等形式, 有效地推動(dòng)人才政策的不斷優(yōu)化, 避免財(cái)政資金的浪費(fèi)。在政策作用面已經(jīng)注重了環(huán)境面政策的設(shè)計(jì),而未來(lái)在政策執(zhí)行上注重跨部門協(xié)同效應(yīng), 構(gòu)建暢通協(xié)同體系。在行政主導(dǎo)的人才政策落實(shí)工作中, 設(shè)計(jì)到組織、人事、戶籍、科技、財(cái)政等諸多部門的橫向協(xié)作以及上下級(jí)整的配合, 以“運(yùn)動(dòng)式”的方式進(jìn)行人才爭(zhēng)奪, 其后需要解決的是人才初入陌生城市面臨的資金、教育、醫(yī)療等各種復(fù)雜的問(wèn)題。從筆者初步查詢的結(jié)果來(lái)看, 目前各個(gè)城市大多沒(méi)有一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu), 甚至一個(gè)系統(tǒng)的辦事流程以方便新進(jìn)人才迅速融入當(dāng)?shù)厣? 而只有將各種政策文件中所提及的組織真正協(xié)同起來(lái)發(fā)揮合力作用, 才真正有可能營(yíng)造方便快捷的人才政策落體支持體系。

五是要理順招才引智和本土培養(yǎng)的關(guān)系。人才積累的兩大重要途徑是人才培養(yǎng)和人才引進(jìn)。而在“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”的大背景下兩者關(guān)系延伸出兩層含義, 一是避免出現(xiàn)過(guò)度重視人才引進(jìn), 而忽略了人才的自主化培養(yǎng), 甚至出現(xiàn)“招來(lái)女婿, 氣跑兒子”的局面。當(dāng)前只有個(gè)別城市政策中申明近年來(lái)引進(jìn)人才可以享受同樣的政策待遇, 而更多的城市則回避或忽視了此問(wèn)題。二是通過(guò)“以用為本”的思想,對(duì)吸納來(lái)的人才進(jìn)行再培養(yǎng), 實(shí)現(xiàn)人才數(shù)量結(jié)構(gòu)與城市發(fā)展訴求相一致, 形成人才吸引-培養(yǎng)-升級(jí)的鏈條, 使得各類人才能夠各顯其能、各盡其用, 真正成為推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的中堅(jiān)力量。

本文嘗試從地方政府間競(jìng)爭(zhēng)角度, 引入政策文本分析方法對(duì)近一年來(lái)引起多方關(guān)注的新一輪“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”現(xiàn)象進(jìn)行討論。但是仍然有諸多問(wèn)題需要進(jìn)一步持續(xù)關(guān)注:首先, 文章初步梳理了參與本輪競(jìng)爭(zhēng)的城市大多面臨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)或房地產(chǎn)去庫(kù)存的壓力, 未來(lái)更多城市的加入可以通過(guò)提供更大樣本規(guī)模數(shù)據(jù), 為推動(dòng)政策擴(kuò)散的關(guān)鍵因素識(shí)別的討論提供基礎(chǔ)。其次, 由于人才競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)仍在進(jìn)行當(dāng)中, 仍有多個(gè)城市先后加速加入競(jìng)爭(zhēng), 所以本文的討論未能充分捕捉競(jìng)爭(zhēng)城市政府博弈互動(dòng)行為的變化趨勢(shì), 同時(shí)也未能充分梳理政策績(jī)效, 這些內(nèi)容都建議成為未來(lái)研究關(guān)切點(diǎn)。最后, 對(duì)于指向制約區(qū)域人才吸引政策效果的多維體制問(wèn)題（如戶籍制度, 和與之伴隨的房地產(chǎn)調(diào)控、高考制度等）亦需要持續(xù)的關(guān)注和討論。