環(huán)境污染第三方治理法律機制完善研究

劉巧云 鄭州大學(xué) 河南鄭州 450000

引言

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展,污染問題日益嚴重,我們對污染治理方式的探索也從未停息.在傳統(tǒng)的治污模式效果甚微的背景下,環(huán)境污染第三方治理法律機制應(yīng)運而生,并在實踐中取得了一定成效.然而由于社會治污實踐的發(fā)展變化及其復(fù)雜性,該機制也出現(xiàn)了一些制度上和執(zhí)行上的問題.對該機制的完善將極大促進我國治污之路的發(fā)展.

一、環(huán)境污染第三方治理法律機制概述

2015年1月4日國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》,第一次將環(huán)境污染第三方治理寫入國家政策,文件指出環(huán)境污染第三方治理為排污者通過繳納或按合同約定支付費用,委托環(huán)境服務(wù)公司治理污染的新模式.環(huán)境污染第三方治理即排污企業(yè)與獨立的具有專業(yè)技術(shù)的第三方環(huán)境服務(wù)公司簽訂合同,約定由排污企業(yè)支付費用,環(huán)境服務(wù)公司提供污染治理、環(huán)保設(shè)施運營等環(huán)境服務(wù)的市場化污染治理模式.該法律機制的主體范圍包括排污企業(yè)、第三方環(huán)境服務(wù)公司和政府.環(huán)境污染第三方治理從本質(zhì)上說是一種市場行為,區(qū)別于環(huán)境代執(zhí)行制度.環(huán)境代執(zhí)行制度是一種行政行為,指,環(huán)境行政職能部門責(zé)令造成環(huán)境污染事故的環(huán)境違法者限期整治環(huán)境,違法者拒不履行整治環(huán)境的法定義務(wù),或整治不達標的,環(huán)境行政職能部門有權(quán)指定具備治理能力的單位代為治理,但違法者需要承擔(dān)污染治理的費用的制度.環(huán)境待執(zhí)行制度在一定程度上體現(xiàn)了環(huán)境污染第三方治理的理念,但由環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)主導(dǎo)的環(huán)境代執(zhí)行制度明顯劣于市場化的環(huán)境污染第三方治理機制.

二、現(xiàn)行機制法律問題分析

從環(huán)境污染第三方治理多年的實踐中可以看出,現(xiàn)行法律機制雖日漸成熟,但在運行中仍不能完全滿足社會實踐的需要,在第三方治理法律機制主體的法律關(guān)系、法律效力以及責(zé)任制度的設(shè)計等方面暴露出一些短板.

(一)法律效力層次低

一個法律機制的執(zhí)行力不僅取決于它的制度內(nèi)容設(shè)計,還取決于其法律地位.十八屆三中全會上做出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出"建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護市場化機制,推行環(huán)境污染第三方治理",決定首次提出了環(huán)境污染第三方治理這一概念.2014年國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》,詳細明確的規(guī)定了環(huán)境污染第三方治理法律機制的指導(dǎo)思想、基本原則以及主要目標等,為第三方治理機制的創(chuàng)新與完善提供了政策性指導(dǎo)和整體導(dǎo)向.該意見是我國第一部,也是現(xiàn)階段唯一一部具有較高法律效力、比較全面系統(tǒng)規(guī)定環(huán)境污染第三方治理的法律文件.它為環(huán)境污染第三方治理有關(guān)的具體法律制度建設(shè)提供了政策引導(dǎo)和支持.但在我國現(xiàn)行的環(huán)境保護基本法中并沒有明確規(guī)定環(huán)境污染第三方治理法律制度,該文件中的內(nèi)容也沒有上升到法律層面,這使得其法律效力層次明顯低于環(huán)境法的基本制度.法律效力層次低,執(zhí)行依據(jù)后臺不夠強硬,執(zhí)行力和適用范圍當(dāng)然性的低于其他基本制度.因此環(huán)境污染第三方治理不夠高的法律效力層次影響了環(huán)境污染第三方治理適用的深度和廣度.

(二)排污企業(yè)與第三方的博弈關(guān)系

第三方環(huán)境服務(wù)公司市場化、產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化的污染治理方式提高了治污效率的效果,但由于排污企業(yè)與第三方治污企業(yè)不同的利益目標和價值追求,使得兩者間的關(guān)系復(fù)雜且難以控制,同時也阻礙了環(huán)境污染第三方治理的運行.

1、雙方關(guān)系分析

排污企業(yè)與第三方環(huán)境服務(wù)公司的關(guān)系有以下幾種:第一基于委托合同形成的委托關(guān)系,即排污企業(yè)以簽訂合同的方式委托第三方環(huán)境服務(wù)公司進行污染治理,以達到合同約定的要求,并向環(huán)境服務(wù)公司支付報酬,在此過程中形成的關(guān)系.第二排污與治污過程中的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系,即在雙方合同約定期內(nèi),環(huán)境服務(wù)公司監(jiān)督排污企業(yè)的排污行為,看排污企業(yè)排放的污染物在數(shù)量、濃度、種類等方面是否符合合同約定;排污企業(yè)監(jiān)督環(huán)境服務(wù)公司的治污行為,看環(huán)境服務(wù)公司是否按照合同的約定治理污染,是否達到合同約定的標準.第三互利共贏和風(fēng)險共擔(dān)關(guān)系,即排污企業(yè)將污染治理的任務(wù)委托給環(huán)境服務(wù)公司,由其進行專業(yè)化的設(shè)施運營和污染治理,排污企業(yè)由此獲得更多的時間和精力進行市場營利活動,創(chuàng)造更多的財富,也可以提高治污效率和效果;環(huán)境服務(wù)公司由此獲得政府激勵措施和企業(yè)報酬帶來的收益,也可以帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,雙方由此達到互利共贏.但環(huán)境服務(wù)公司的盈利與排污企業(yè)的經(jīng)營效益密切相關(guān),而當(dāng)環(huán)境服務(wù)公司的治污效果達不到政府規(guī)定的治污標準時,雙方都要承擔(dān)責(zé)任,因此具有風(fēng)險共擔(dān)關(guān)系.

2、合同運行中的風(fēng)險

在實際運營中,由于排污企業(yè)和環(huán)境服務(wù)公司的利益追求不同,雙方關(guān)系往往不能按照上述的理想模式發(fā)展.比如排污企業(yè)為減少高排放帶來的治污成本,而與環(huán)境服務(wù)公司合謀,共同欺騙政府監(jiān)管部門,逃避治理費用.又比如當(dāng)環(huán)境服務(wù)公司的治污效果不能達到政府向企業(yè)要求的治污標準時,雙方相互推諉責(zé)任.排污企業(yè)認為環(huán)境治理責(zé)任已通過合同方式轉(zhuǎn)讓給環(huán)境服務(wù)公司,而環(huán)境服務(wù)公司則認為不達標的后果是排污企業(yè)不按合同約定排放污染物造成的,雙方的責(zé)任承擔(dān)缺乏法律依據(jù).此外,第三方治污企業(yè)若對自身劣勢進行隱瞞,欺騙排污企業(yè)而謀取不正當(dāng)利益,這對排污企業(yè)將造成重大影響.

(三)法律責(zé)任制度有漏洞

環(huán)境污染第三方治理法律機制的發(fā)展需要相應(yīng)的法律制度做保障,由于責(zé)任主體的多樣性以及規(guī)則依據(jù)的復(fù)雜性使環(huán)境污染第三方治理責(zé)任制度在公平合理的分配法律責(zé)任上出現(xiàn)一些漏洞.

1、責(zé)任主體不明確

按照污染者承擔(dān)責(zé)任的原則,當(dāng)治污效果不達標時應(yīng)由排污企業(yè)承擔(dān)責(zé)任,但排污企業(yè)與環(huán)境服務(wù)公司雙方以合同方式聯(lián)系在一起時,治污責(zé)任是否可以轉(zhuǎn)移到第三方環(huán)境服務(wù)公司?當(dāng)因排污企業(yè)不按合同約定超標排放污染物或突發(fā)環(huán)境事件、不可抗力情況出現(xiàn)時應(yīng)該如歸責(zé)?當(dāng)排污企業(yè)因治污不達標而受到行政處罰時,環(huán)境服務(wù)公司是否可當(dāng)然免責(zé)?當(dāng)環(huán)境污染對第三人或公眾造成損害時,應(yīng)由誰擔(dān)責(zé)?現(xiàn)行法律并沒有對雙方責(zé)任分攤做出明確規(guī)定,環(huán)境污染第三方治理歸責(zé)原則仍無法可依,這使合同雙方在產(chǎn)生糾紛時難以有效合理解決問題,也增加了環(huán)境執(zhí)法人員的工作難度.

2、責(zé)任分配不均,責(zé)任主體雙方風(fēng)險失衡

《中華人民共和國環(huán)境保護法》第六條第二款規(guī)定"企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞,對所造成的損害依法承擔(dān)責(zé)任."按照此款,排污企業(yè)是環(huán)境損害的責(zé)任主體,當(dāng)企業(yè)治污效果不達標時,無論是因為排污企業(yè)不合法的排污還是因為環(huán)境服務(wù)公司違反約定的治污,排污企業(yè)都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任.更甚的是2014年國家環(huán)保部發(fā)布了《關(guān)于廢止環(huán)境污染治理設(shè)施運營資質(zhì)許可管理辦法的決定》,下放部分行政審批權(quán),不再對環(huán)境服務(wù)公司進行審批,環(huán)境服務(wù)公司無論優(yōu)劣都可以進入環(huán)境污染第三方治理的市場.在這種市場良莠不齊的情況下,排污企業(yè)選擇的風(fēng)險加大.部分環(huán)境服務(wù)公司通過合同免責(zé)條款逃避法律責(zé)任,排污企業(yè)受到損失后降低了對第三方治理機制的信任,這將對發(fā)展中的環(huán)境污染第三方治理法律機制造成重創(chuàng).

3、政府地位不明

在大多的環(huán)境法律執(zhí)行系統(tǒng)中,政府都是宏觀的領(lǐng)導(dǎo)者,通過相關(guān)法律法規(guī)的強制力保障,嚴厲的執(zhí)法手段、處罰措施以及監(jiān)管機制,鼓勵和引導(dǎo)污染治理.但在環(huán)境污染第三方治理法律機制中,政府地位卻不甚明晰.國務(wù)院《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》中指出"堅持政府引導(dǎo)推動",但未明確說明政府在此機制中的地位.當(dāng)合同雙方在責(zé)任分擔(dān)上發(fā)生糾紛時,政府的作用為何,是否僅限于監(jiān)督者的角色?政府是否有權(quán)決定排污企業(yè)和環(huán)境服務(wù)公司責(zé)任分擔(dān)?雙方責(zé)任的承擔(dān)決定了環(huán)境污染第三方治理法律機制的走向,政府地位的不明確增加了第三方治理的不安定因素.

(四)配套措施不完善

1、環(huán)境服務(wù)公司融資難

環(huán)境服務(wù)公司從事專業(yè)的污染治理,需要較強的研發(fā)能力和較高的專業(yè)技術(shù)、人才、設(shè)備等,而這些因素需要大量資金.此外環(huán)境服務(wù)公司負責(zé)環(huán)境污染治理設(shè)施的融資建設(shè),而污染治理設(shè)施所占用土體的使用權(quán)屬于排污企業(yè),因此環(huán)境服務(wù)公司無法利用設(shè)施和土體進行抵押貸款.環(huán)境服務(wù)公司是否可以將與排污企業(yè)簽訂的合同中的收費權(quán)作為抵押向銀行貸款,法律未對此做出明確規(guī)定.2、市場競爭機制不完善

環(huán)境污染第三方治理在市場規(guī)制上的困境表現(xiàn)在三個方面.第一,缺乏對第三方的約束機制.由于政府下放部分審批權(quán),降低了環(huán)境服務(wù)公司進入第三方治理市場的門檻.但由于對第三方環(huán)境服務(wù)公司的監(jiān)管不到位,約束機制缺乏,導(dǎo)致環(huán)境服務(wù)公司為爭取對排污企業(yè)的服務(wù)機會而低價競爭,甚至與排污企業(yè)合謀,起到與提高治污效率的初衷相反的治污效果.第二,環(huán)境污染第三方治理并非強制性的選擇方式,一些排污企業(yè)如國企由于自身原因,比如防止商業(yè)秘密的泄露而選擇自己治理污染,或者自己組建污染治理公司或者污染治理子公司,由這些公司負責(zé)治污難度小但有利可圖的項目.還有一些大型排污企業(yè)相互結(jié)合,共同成立環(huán)境服務(wù)公司,導(dǎo)致政府監(jiān)管無法深入.這種情況其實是變形的環(huán)境污染第三方治理,本質(zhì)上仍屬于"誰污染,誰治理".

4、第三方治理效果的評價標準和體系不明確

現(xiàn)行環(huán)境污染第三方治理法律機制對第三方治理的效果缺乏一套完整的評價體系和標準.沒有評價標準,則無法判斷環(huán)境服務(wù)公司的治污能力、治污效果、為排污企業(yè)帶來的收益,同時也無法評判排污企業(yè)應(yīng)支付的治污費用高低.政府降低環(huán)境服務(wù)公司的市場準入門檻目的在于使排污企業(yè)根據(jù)自身狀況選擇有利于自己的合適的第三方環(huán)境服務(wù)公司.而治污效果評價體系的缺失為排污企業(yè)的選擇蒙上了一層陰影,這增加了排污企業(yè)選擇環(huán)境污染第三方治理的不安定性,也阻礙了其積極性.

三、環(huán)境污染第三方治理法律機制改進建議

(一)加快立法進程,提升法律效力層次

《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》中提到"規(guī)范合作關(guān)系",研究制定第三方管理辦法,使排污企業(yè)和第三方治理企業(yè)的行為有法律法規(guī)或市場規(guī)則做依據(jù).然而現(xiàn)階段的立法中仍沒有具體明確的關(guān)于第三方治理的規(guī)定,如果能在以后的法律修改或者立法中規(guī)定環(huán)境污染第三方治理法律機制,使之成為環(huán)境保護的一項基本制度,那么將很大程度的提升其法律效力的層次.

(二)規(guī)范排污企業(yè)與第三方的關(guān)系

排污企業(yè)與第三方主要通過合同建立關(guān)系,因此在用市場規(guī)則對排污企業(yè)和環(huán)境服務(wù)公司進行規(guī)制之外,還要利用合同的具體內(nèi)容對其進行約束,2016年國家發(fā)改委發(fā)布了環(huán)境污染第三方治理合同示范文本,對不同模式下的具體內(nèi)容進行規(guī)范,包括雙方權(quán)利義務(wù),但對于雙方歸責(zé)界限仍不甚明晰,建議在合同中明確規(guī)定不同模式下主體雙方各自的責(zé)任范圍和承擔(dān)方式,在規(guī)定免責(zé)條款的合同中,免責(zé)條款要與權(quán)利義務(wù)相協(xié)調(diào).此外,建議強化對第三方的約束機制和監(jiān)管,制止低成本、低門檻進入治理市場的第三方企業(yè)低價競爭等擾亂市場秩序的行為.

(三)完善法律責(zé)任制度

1、明確責(zé)任主體

第一,當(dāng)一方或雙方違反合同約定時如何歸責(zé)?排污企業(yè)與環(huán)境服務(wù)公司基于有償委托合同建立了合同關(guān)系,因此應(yīng)結(jié)合《合同法》的相關(guān)規(guī)定進行責(zé)任劃分.《合同法》第一百零七條規(guī)定"當(dāng)事人一方不履行合同義務(wù)或者履行合同義務(wù)不符合約定的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)繼續(xù)履行、采取補救措施或者賠償損失等違約責(zé)任."第四百零六條關(guān)于有償?shù)奈泻贤囊?guī)定指出,因受托人過錯造成委托人損失的,委托人可以向其求償.因此,當(dāng)環(huán)境服務(wù)公司違反合同約定時,應(yīng)對其造成的損害向排污企業(yè)承擔(dān)責(zé)任.同樣,排污企業(yè)違反合同約定的也應(yīng)向環(huán)境服務(wù)公司承擔(dān)違約責(zé)任.

第二,因排污企業(yè)或環(huán)境服務(wù)公司造成的環(huán)境污染給他人或社會造成損害的如何歸責(zé)?因環(huán)境污染侵害他人合法權(quán)益的應(yīng)結(jié)合《侵權(quán)責(zé)任法》進行歸責(zé).若單純因排污企業(yè)行為造成損害,則應(yīng)根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》第六十五條由污染者承擔(dān)責(zé)任.但若因環(huán)境服務(wù)公司的行為造成損害的,可以根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》第二十八條和六十八條,第二十八條規(guī)定損害由第三人造成則第三人應(yīng)承擔(dān)損害責(zé)任;第六十八條規(guī)定因第三人過錯造成環(huán)境損害的,被侵權(quán)人可向污染者和第三人中的任何一方求償.但出于被侵害人往往是弱勢群體,面對企業(yè)這樣的強勢對象,不易維護其合法權(quán)益,因此建議按照第六十八條的規(guī)定,根據(jù)有利于被害人的原則劃分排污企業(yè)和環(huán)境服務(wù)公司的責(zé)任.

第三,當(dāng)排污企業(yè)因環(huán)境服務(wù)公司的過錯受到行政處罰時,環(huán)境服務(wù)公司是否可以當(dāng)然免責(zé)?在對排污企業(yè)的污染行為進行行政處罰時,排污企業(yè)為當(dāng)然行政相對人,而環(huán)境服務(wù)公司的過錯卻因環(huán)境服務(wù)公司非行政相對人的地位、合同免責(zé)條款等原因被規(guī)避.排污企業(yè)支付報酬的同時還要為環(huán)境服務(wù)公司的過錯擔(dān)責(zé).為了保護排污企業(yè)不做冤大頭,促進第三方治理市場的良性發(fā)展,建議在立法或法律修改中,賦予環(huán)境服務(wù)公司獨立的行政相對人地位,使其為自己的過錯承擔(dān)責(zé)任.

2、明確政府地位

政府的角色應(yīng)包括管理者和監(jiān)督者.作為管理者政府要為排污企業(yè)和第三方治污企業(yè)制定更好的合同范本,執(zhí)行計劃和標準,建立評價體系,以政策鼓勵、財稅扶持和行政處罰的方式規(guī)范第三方治理的主體.作為監(jiān)督者,要對排污企業(yè)和第三方治污企業(yè)的行為和效果進行監(jiān)督,對自身系統(tǒng)內(nèi)部執(zhí)法行為進行監(jiān)督,從而推動協(xié)調(diào)良性的第三方治理市場的發(fā)展.

(四)完善配套設(shè)施

1、建立政府激勵機制

(1)建立環(huán)境污染第三方治理基金.在資金上對環(huán)境服務(wù)公司建立運營污染治理設(shè)施給予支持,該基金不僅為環(huán)境服務(wù)公司提供貸款,而且貸款條件要比銀行較為寬泛,貸款利率低于銀行利率,還款期限長于銀行還款期限.

(2)建立相關(guān)保險制度

鼓勵保險公司推出有關(guān)環(huán)境污染第三方治理的保險項目,促進第三方治理主體投保,在發(fā)生保險中所規(guī)定的環(huán)境事件時,由保險公司支付費用或或支付部分費用.

2、完善市場競爭機制

(1)建立環(huán)境服務(wù)公司信用評價檔案

根據(jù)環(huán)境服務(wù)公司的污染治理設(shè)施運營狀況、治污效果、排污公司的評價等因素對環(huán)境服務(wù)公司的信用進行整體評價,并統(tǒng)一歸檔,向社會公開,為排污企業(yè)的選擇提供參考.在信用評價檔案的基礎(chǔ)上,對環(huán)境服務(wù)公司進行等級評定,并設(shè)立高、中、低等級標準,對低于最低標準的環(huán)境服務(wù)公司,限期取消其在第三方市場的環(huán)境服務(wù)資格、對低于中等標準且高于最低標準的企業(yè)予以警告,并減少財政、稅收、貸款等優(yōu)惠,對高于高等標準的企業(yè)進行獎勵.

(2)加強環(huán)保部門的監(jiān)管

新環(huán)保法規(guī)定了"按日處罰"的嚴厲措施,以強制性手段降低了監(jiān)管部門的監(jiān)管難度,但同時也強化了政府責(zé)任.監(jiān)管部門應(yīng)提高執(zhí)法人員的能力和素質(zhì).豐富監(jiān)管結(jié)構(gòu),引入公眾參與,新環(huán)保法為公眾參與設(shè)置了專章規(guī)定,體現(xiàn)了其價值及重要性.建議根據(jù)新環(huán)保法的規(guī)定拓寬公眾參與的渠道,要求企業(yè)對商業(yè)秘密及影響企業(yè)發(fā)展的信息之外的信息進行公開,向公眾披露,促進公眾的監(jiān)督.

(3)建立第三方治污效果評價體系

對治污效果沒有統(tǒng)一的評價標準,排污企業(yè)在選擇時就沒有可以參考的依據(jù),政府在對企業(yè)進行監(jiān)督和審查時就沒有統(tǒng)一的標準,容易出現(xiàn)企業(yè)與政府監(jiān)管人員合謀的不良現(xiàn)象.因此建議環(huán)保部門在結(jié)合不同地區(qū)企業(yè)治污區(qū)別、監(jiān)管水平、環(huán)保技術(shù)等因素的情況下,建立符合各區(qū)域的治污效果評價體系,可以先就部分區(qū)域進行試點實踐,逐步改進和推廣.治污效果評價體系與信用評價體系相結(jié)合,推動環(huán)境服務(wù)公司提高服務(wù)水平,從而促進環(huán)境污染第三方治理機制的進一步發(fā)展.

結(jié)語

環(huán)境污染第三方治理法律機制會隨著社會實踐的變化而變化,不同的適用階段會顯現(xiàn)不同的問題,對其發(fā)展和完善也要根據(jù)社會實踐發(fā)展的需要.但彌補缺陷時不能只考慮部分因素,應(yīng)該綜合不同主體,不同需求,不同因素進行綜合協(xié)調(diào).政府起到指引和導(dǎo)向作用,企業(yè)也應(yīng)配合政府及相關(guān)主體為機制的改進做出貢獻.同時也需要與其他相關(guān)制度、規(guī)范等相協(xié)調(diào),出現(xiàn)沖突時要及時尋找合理辦法解決矛盾.