京津冀協(xié)同發(fā)展的體制與機(jī)制背景及其創(chuàng)新可能性分析

張克元 河北大學(xué) 河北保定 071000

一、問題的提出

2014年2月,習(xí)近平召開京津冀協(xié)同發(fā)展座談會(huì),把京津冀三地的合作提高到國家重大戰(zhàn)略的高度,提出把京津冀地區(qū)打造成國內(nèi)最具增長潛力的新興增長極、世界級(jí)城市群、創(chuàng)新型示范區(qū)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同區(qū)、國內(nèi)交通重要樞紐和對外戰(zhàn)略門戶.

京津冀協(xié)同發(fā)展具有巨大的可能性與現(xiàn)實(shí)意義.京津冀是我國北方發(fā)展程度最高的經(jīng)濟(jì)核心地區(qū),三地面積總計(jì)21.9萬平方公里,占全國2%;常駐人口10920萬人,占全國總?cè)丝?%;三地2016年GDP總值62172.13億元,占全國GDP的11%.

京津冀三地內(nèi)部存在巨大差距.三地處于不同的發(fā)展階段:"北京已進(jìn)入后工業(yè)化發(fā)展階段,天津的工業(yè)化基本完成,河北還處于工業(yè)化中期."2016年,京津冀三地人均GDP分別為93213、99607、38716元,河北的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在總體規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市活力上均存在明顯落后于京津.三地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段呈現(xiàn)梯次性,三地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有互補(bǔ)性.

二、京津冀協(xié)同發(fā)展的已有研究文獻(xiàn)述評

京津冀協(xié)同發(fā)展的概念經(jīng)歷了從區(qū)域合作到區(qū)域協(xié)同發(fā)展的過程.協(xié)同發(fā)展下的競爭不是相互削弱,而是相互促進(jìn).區(qū)域協(xié)同發(fā)展的主體不僅僅是政府,還包括企業(yè)及社會(huì)組織.京津冀協(xié)同發(fā)展要立足三地優(yōu)勢,根據(jù)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)分工要求和區(qū)域優(yōu)勢互補(bǔ)原則,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化、資源要素的統(tǒng)籌規(guī)劃和利用[1].

自京津冀協(xié)同發(fā)展提出以來,學(xué)者們從各方面進(jìn)行了有益探討.一,京津冀協(xié)同發(fā)展所面臨的障礙相關(guān)研究.有學(xué)者提出京津冀協(xié)同發(fā)展面臨"四大困境",即行政困境、市場困境、生態(tài)困境和文化困境.還有學(xué)者從京津冀協(xié)同發(fā)展的具體內(nèi)容入手,指出當(dāng)前的京津冀協(xié)同發(fā)展存在總體規(guī)劃和協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏、經(jīng)濟(jì)梯度不合理以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境保護(hù)存在問題等難題.二,京津冀協(xié)同發(fā)展可資借鑒的國際經(jīng)驗(yàn)研究.有學(xué)者分析了紐約都市圈在城市間分工協(xié)作、倫敦都市圈在產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造和東京都市圈在交通港口一體化等方面的成功經(jīng)驗(yàn),并指出京津冀協(xié)同發(fā)展有必要制定區(qū)域整體規(guī)劃、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)分工升級(jí)和建設(shè)綜合交通運(yùn)輸體系等.三,京津冀協(xié)同發(fā)展的路徑選擇研究.有學(xué)者強(qiáng)調(diào)發(fā)揮北京在區(qū)域協(xié)同發(fā)展中的核心引領(lǐng)帶動(dòng)作用,即發(fā)揮首都核心功能、提升北京的影響力和控制力、促進(jìn)京津冀產(chǎn)業(yè)整合與優(yōu)化、發(fā)揮北京的科技引領(lǐng)作用以及疏解部分非核心功能[2],其他學(xué)者則從北京與首都、天津、河北的關(guān)系入手,強(qiáng)調(diào)從發(fā)展規(guī)劃層面將北京的首都屬性與地區(qū)屬性分開、盡快出臺(tái)合理的地區(qū)分工規(guī)劃和加快培育和壯大河北自身的發(fā)展能力等.

上述研究為深化京津冀協(xié)同發(fā)展提供了較好的思路和借鑒,然而當(dāng)前的研究還存在著一些不足.研究視角上,當(dāng)前有關(guān)京津冀協(xié)同發(fā)展問題的探討大多從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度,尤其是區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來切入,即在成本-收益分析的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)各市場要素在區(qū)域間的最優(yōu)配置,缺乏從政治學(xué)和公共管理學(xué)的視角來考量京津冀協(xié)同發(fā)展所面臨的體制和機(jī)制因素.研究內(nèi)容上,多數(shù)學(xué)者聚焦于京津冀間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和優(yōu)化、道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、區(qū)域間利益補(bǔ)償、政府間協(xié)作機(jī)制完善等,缺乏對所"嵌入"的體制和機(jī)制背景進(jìn)行系統(tǒng)的分析和評述.

本研究嘗試基于政治學(xué)與公共管理學(xué)的視角從體制和機(jī)制兩方面對京津冀協(xié)同發(fā)展的制度背景和創(chuàng)新可能性進(jìn)行探討,以期為京津冀協(xié)同發(fā)展的有效推進(jìn)提供可能性的創(chuàng)新思路.

三、京津冀協(xié)同發(fā)展的體制分析

京津冀在行政級(jí)別上都是省級(jí)地方政府,實(shí)際上卻是三個(gè)等級(jí)完全不同、差別巨大的行政區(qū).按照政治地位,中國大陸的省級(jí)政府分為二類四種,京津冀三地分屬于不同的省級(jí)政府,河北的政治地位遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于京津兩地,且天津與北京相比也存在一定的差距.

1.北京在京津冀協(xié)同中的體制背景

北京作為中華人民共和國首都具有唯一性,其政治地位高,北京既是中央政府所在,又是省級(jí)政府所在,北京影響中央政策的能力遠(yuǎn)大于其他地方,且中央機(jī)關(guān)與北京市存在相互依賴關(guān)系.獨(dú)特的政治地位既是北京的優(yōu)勢所在,也導(dǎo)致了一些不良后果,如:北京的功能過于集中,北京有中共中央機(jī)關(guān)57個(gè)、國家機(jī)構(gòu)1940個(gè)、人民政協(xié)和民主黨派33個(gè)、社會(huì)團(tuán)體和宗教組織2067個(gè),僅這些機(jī)構(gòu)的人員就達(dá)31.8萬.這導(dǎo)致北京政治功能太過集中,削弱了其他方面的優(yōu)勢和可能性.

北京作為首都,與各地的關(guān)系是雙向的,一是北京服務(wù)于各地;二是各地服務(wù)于北京.作為首都,北京必須首先完成的是作為全國中心城市的功能,然后才會(huì)考慮北京的其他功能.北京優(yōu)先考慮的是如何面向全國,然后才是如何面向區(qū)域.北京作為全國的中心,對周邊地區(qū)及全國的虹吸作用明顯,而向周邊地區(qū)的擴(kuò)散很少.

2.天津在京津冀協(xié)同中的體制背景

天津作為京津冀地區(qū)除北京外的另一特大型城市,有如下特征,天津是高級(jí)別的省級(jí)行政區(qū),但其對中央的影響力遠(yuǎn)低于北京.天津一直以來都是區(qū)域性經(jīng)濟(jì)中心城市,具有發(fā)達(dá)的制造業(yè)與國際一流港口,是北方經(jīng)濟(jì)的中心之一.

天津在京津冀區(qū)域合作中的態(tài)度不甚明朗.對京津冀三地十五、十一五和十二五規(guī)劃中有關(guān)區(qū)域合作的表述對比后發(fā)現(xiàn):篇幅上,京冀都用專門篇幅來論述京津冀合作,天津則只在區(qū)域合作內(nèi)容中提到京津冀合作,且多是與環(huán)渤海地區(qū)合作一起談;內(nèi)容上,京冀都提出過一些合作理念,如北京提出過"深化京津冀區(qū)域合作"、"帶動(dòng)首都圈和環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈共同發(fā)展"等,河北提出"促進(jìn)京津冀經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展"、"融入京津冀一體化"等,天津只提出"積極推進(jìn)津京聯(lián)合",并未把河北涵蓋進(jìn)去;合作領(lǐng)域上,北京提出與津冀加強(qiáng)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、交通體系構(gòu)建、資源開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、區(qū)域社會(huì)發(fā)展、區(qū)域合作機(jī)制創(chuàng)新等方面合作,河北提出加強(qiáng)區(qū)域間產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)作、跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)與協(xié)作、與京津共建高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶等,天津則相關(guān)具體論述,依然僅沿用"環(huán)渤海區(qū)域"的概念.此外,天津的五年規(guī)劃沒有京津冀區(qū)域合作,只把地方合作當(dāng)做日常工作,未上升到戰(zhàn)略高度.

3.河北在京津冀協(xié)同中的體制背景

河北是典型的省級(jí)行政區(qū),下轄11地級(jí)市、22縣級(jí)市、108縣、6自治縣,全省人口7333萬人.河北僅為普通的省級(jí)政府,在京津冀三地里,其行政區(qū)劃變動(dòng)最大,在三地的關(guān)系中,長時(shí)間居于從屬性地位.河北與京津發(fā)展的差距大,2011年北京、天津的經(jīng)濟(jì)綜合競爭力分別位居全國第四、第七位,處于第一梯隊(duì);河北省經(jīng)濟(jì)競爭力則僅為第十三位,處于第二梯隊(duì).京津冀三地處在現(xiàn)代化的不同階段,北京整體實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化,中心城區(qū)已進(jìn)入后現(xiàn)代化階段,天津整體接近實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化,而河北還處于現(xiàn)代化的中期.

由于政治地位、經(jīng)濟(jì)地位等各方面的因素,河北難以制定統(tǒng)一的區(qū)域合作政策,來從全省的層面與京津合作,而是由環(huán)繞北京和環(huán)繞天津的市縣分別與北京和天津?qū)嵭芯唧w的合作,省級(jí)層面可以做的僅僅是政策上與京津協(xié)調(diào)一致.河北省政府系統(tǒng)中設(shè)置的與京津冀區(qū)域合作相關(guān)的機(jī)構(gòu)有省發(fā)改委管轄的"環(huán)首辦"、河北省經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作辦公室、地區(qū)經(jīng)濟(jì)處、"沿海辦"等,也有省政府辦公廳管轄的駐京辦、駐津辦等.從以上相關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置可以看出:河北有專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)服務(wù)北京;河北省設(shè)置有駐津辦,重視天津;河北省的沿海發(fā)展戰(zhàn)略與天津形成競爭.

四、京津冀協(xié)同發(fā)展的機(jī)制分析

長期以來,京津冀各自從自身的發(fā)展需要出發(fā),制訂發(fā)展戰(zhàn)略,在經(jīng)濟(jì)區(qū)域化現(xiàn)象的推動(dòng)下,三地也都提出過區(qū)域發(fā)展的規(guī)劃,但基本上是以自身為中心來謀劃的,造成了京津冀區(qū)域性問題越積越多,越來越嚴(yán)重.造成這些問題的根源是三地分屬不同省級(jí)政府,在既有的行政體制下,以不改變體制為前提,可借助各種區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制.

自京津冀協(xié)同戰(zhàn)略提出以來,各地區(qū)、各級(jí)政府都制定了相應(yīng)的保障機(jī)制.京津冀協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)有組織機(jī)制包括:

國務(wù)院層面的京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組,負(fù)責(zé)議事協(xié)調(diào)與決策機(jī)構(gòu),協(xié)商和確定京津冀協(xié)同發(fā)展的原則、方針和重大問題決策.領(lǐng)導(dǎo)小組由中央政治局常委、國務(wù)院副總理張高麗擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長,國家發(fā)展改革委副主任何立峰任副組長,京津冀三地的黨委書記也為副組長.該小組的辦公室設(shè)在國家發(fā)展改革委,是在城市群層面第一個(gè)中央級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu).

中央部委層面分領(lǐng)域的京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組,如京津冀區(qū)域交通一體化領(lǐng)導(dǎo)小組,京津冀協(xié)同發(fā)展稅務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組,京津冀海關(guān)區(qū)域通關(guān)一體化領(lǐng)導(dǎo)小組,此類機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)是設(shè)立的快、行動(dòng)快、力度大.

此外,相關(guān)機(jī)制還包括京津冀地方層面的協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組、京津冀部門聯(lián)席會(huì)議、京津冀三邊和雙邊的合作協(xié)議與備忘錄,如交通管理部門簽署的《京津冀簽署交通一體化合作備忘錄》、稅務(wù)部門簽署的《京津冀協(xié)同發(fā)展稅收合作框架協(xié)議》、《北京市-河北省2013至2015年合作框架協(xié)議》、《天津市河北省深化經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展合作框架協(xié)議》等.

京津冀協(xié)同發(fā)展由中央高層協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo),不到兩年的時(shí)間里,已形成了迄今最為強(qiáng)力的區(qū)域合作推進(jìn)機(jī)制,能夠?qū)餐乱诉M(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度和規(guī)劃.當(dāng)前,三邊合作集中在交通一體化、市場一體化以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)三個(gè)領(lǐng)域.雙邊合作是分層次的,京津兩地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較高,兩地間的合作協(xié)議主要集中在高科技產(chǎn)品的聯(lián)合研發(fā)與科技成果轉(zhuǎn)化方面.在京冀和津冀合作過程中,河北省更多是對接京津部分功能和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,并且通過合作實(shí)現(xiàn)本地區(qū)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí).

五、京津冀協(xié)同發(fā)展的體制與機(jī)制改革與創(chuàng)新探討

京津冀協(xié)同發(fā)展是國家戰(zhàn)略,需要實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素區(qū)域內(nèi)自由流動(dòng)、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)一體化、公共服務(wù)便利化;需要改變?nèi)馗鞲筛鞯膱?zhí)政方式,改變只從自身的利益出發(fā),利益地區(qū)化的思維方式,找出三地的共同利益,變?nèi)亻g的單向依賴為相互依賴;京津冀協(xié)同發(fā)展還需要改變天津、河北對于北京的依附地位,實(shí)現(xiàn)三地在政治上的真正平等.歸結(jié)來說,京津冀協(xié)同發(fā)展的體制與機(jī)制創(chuàng)新應(yīng)從以下方面入手.

首先是體制改革.體制改革最主要的是行政區(qū)劃改革.針對京津冀協(xié)同發(fā)展面臨的行政壁壘,通過行政區(qū)劃調(diào)整實(shí)現(xiàn)京津冀統(tǒng)一的公共政策、市場的形成.推進(jìn)京津冀三地行政區(qū)劃重新劃分,使得直接與北京、天津合作的市縣功能得以強(qiáng)化,同時(shí)帶動(dòng)河北的發(fā)展.

其次是機(jī)制方面的改革.面對京津冀區(qū)域一體化的行政壁壘,合作機(jī)制的創(chuàng)新是解決行政體制難題的一個(gè)重要途徑.通過協(xié)調(diào)機(jī)制可以弱化行政壁壘,克服行政轄區(qū)思維方式的慣性.在建立區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制方面,需要從協(xié)調(diào)、決策、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)入手,如設(shè)立"京津冀協(xié)同發(fā)展聯(lián)席會(huì)議"及其專業(yè)委員會(huì)、構(gòu)建京津冀間的利益補(bǔ)償機(jī)制(產(chǎn)業(yè)調(diào)整利益補(bǔ)償機(jī)制、水資源與生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制)等.

再次,發(fā)揮立法機(jī)關(guān)的作用.這點(diǎn)上,世界上有很多可供借鑒的例子.比如,日本制定《首都圈整治法》、《首都圈近郊綠化地帶保護(hù)法》等立法措施,實(shí)現(xiàn)太平洋沿岸城市群協(xié)同發(fā)展,英國通過組建大都市區(qū)議會(huì)、設(shè)立大都市區(qū)政府的形式推動(dòng)城市群協(xié)同發(fā)展.我們也可以借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)設(shè)置類似區(qū)域發(fā)展委員會(huì)的機(jī)構(gòu),或頒布《國家區(qū)域規(guī)劃法》等類似的法律.

最后,京津冀的協(xié)同發(fā)展還應(yīng)發(fā)揮民間機(jī)制的作用.政府的勇氣和智慧固然重要,但是仍需要民間的廣泛參與,以促進(jìn)京津冀更大范圍內(nèi)、更深層次上的協(xié)同發(fā)展.