淺析政府與社會資本合作的機(jī)制研究

閔雪 江蘇省生產(chǎn)力促進(jìn)中心 江蘇南京 210000

1.引言

政府與社會資本合作的機(jī)制起源于20世紀(jì)末期的英國,其原因主要是為了解決當(dāng)時(shí)英國城市公共管理的效率和資金問題.英國PPP機(jī)制的方式是政府與社會資本合作建設(shè)公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的有效手段,取得了良好的經(jīng)濟(jì)和社會效果.自此,其他各國也引入和推廣PPP機(jī)制解決國家在公共服務(wù)治理方面的各類問題和爭端.

我國從1980年后開始引入政府與社會資本的建設(shè)項(xiàng)目,至今已經(jīng)從起先的探索過程逐漸發(fā)展到了現(xiàn)今的普及階段.我國PPP機(jī)制的引入和發(fā)展過程,一方面,是應(yīng)對我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)問題的重要措施,其不但加快了改革開放的進(jìn)度,加強(qiáng)了社會公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)要求,提升了社會資源合理配置的效率,而且也促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和保證了社會的和諧穩(wěn)定;另一方面,政府與社會資本合作的機(jī)制,充分調(diào)動了政府、社會資本、人民主體的積極性,使其相互之間形成不可分割的密切維系,實(shí)現(xiàn)共治、共建、共享的治理新模式,共同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革的發(fā)展方式.此外,通過引入社會資本建設(shè)社會公共服務(wù)事業(yè),不僅擴(kuò)大了內(nèi)需,保持了經(jīng)濟(jì)增長的穩(wěn)定性,也逐步完善了我國的公共服務(wù)建設(shè)基礎(chǔ),進(jìn)而解決了我國長久以來公共產(chǎn)品和服務(wù)供需不足的問題.

2.我國政府與社會資本合作機(jī)制發(fā)展過程中的問題

目前,我國政府與社會資本合作的機(jī)制經(jīng)歷了近40年的發(fā)展,取得了許多良好的社會效果和不俗的經(jīng)濟(jì)成就.政府與社會資本在一系列合理合法的協(xié)議下,組建了平等、自愿、長期、穩(wěn)定的合作關(guān)系,兩者共同承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)效益,各自發(fā)揮和利用資源和資金優(yōu)勢,促使能夠以更加經(jīng)濟(jì)、有效的方式完成項(xiàng)目目標(biāo),如在通訊、交通、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、供電供水等方面的各類公共服務(wù)建設(shè)基礎(chǔ)項(xiàng)目.

但是,隨著PPP機(jī)制地不斷發(fā)展和運(yùn)行,也凸顯出了一系列問題.其主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:首先,是政府與社會資本合作的規(guī)?；蛐问诫m然巨大,但是項(xiàng)目的利潤率較低.現(xiàn)今許多地方政府出臺了多重PPP機(jī)制的政策,卻引不起社會資本方合作的熱情,參與度也不高,絕大多數(shù)的PPP項(xiàng)目雖由政府出臺引入,卻在實(shí)際中無法成行簽約或?qū)嵤﹫?zhí)行.究其根本原因是此類項(xiàng)目的投資量較大且回報(bào)周期太長和投資回報(bào)率太低;其次,是政府在執(zhí)行力方面缺乏契約精神.一般而言,在PPP機(jī)制項(xiàng)目中,政府承擔(dān)了很少的風(fēng)險(xiǎn),絕大多數(shù)的由社會資本投資方承擔(dān)和處理.有些地方政府為了追求經(jīng)濟(jì)利益和政績工程,將政府的地位定位為競爭主體,通過招商引資等一系列工程項(xiàng)目,將原有的社會公益性項(xiàng)目變成市場競爭,既損害了社會資本投資方的利益,也是政府的一種失信行為,有損政府的形象和聲譽(yù);此外,一些已經(jīng)推出的PPP機(jī)制項(xiàng)目的可實(shí)施性較差,執(zhí)行力較弱.其主要表現(xiàn)是市政公共設(shè)施建設(shè)的規(guī)劃和目標(biāo)不健全,不合理引入社會資本,不規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目,胡亂進(jìn)行項(xiàng)目實(shí)施,但執(zhí)行力又弱.另外,有些項(xiàng)目在實(shí)施過程中,政府沒有發(fā)揮主導(dǎo)作用和監(jiān)督作用,影響社會公共項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量和實(shí)施效果.有些地方在引入社會資本時(shí),難以合理、規(guī)范評估項(xiàng)目的實(shí)施成效,只起到引入主導(dǎo)作用,不能真正地反映PPP項(xiàng)目的科學(xué)性和有效性.

3.推進(jìn) PPP機(jī)制健康可持續(xù)發(fā)展的建議

3.1 政府主導(dǎo),明確政企權(quán)責(zé)

政府與社會資本合作的主導(dǎo)應(yīng)有政府某一部分全權(quán)主導(dǎo),其他為輔,結(jié)合項(xiàng)目的特點(diǎn),合理規(guī)劃和實(shí)施項(xiàng)目過程.同時(shí),發(fā)揮社會資本的優(yōu)勢,明確在項(xiàng)目中的利益和權(quán)責(zé),使政府與社會資本基于各自的權(quán)力和責(zé)任行使各自的執(zhí)行力,盡量避免政府過多的指導(dǎo)社會資本運(yùn)行的實(shí)施.各方也應(yīng)建立平等合作關(guān)系,按照互利、互惠、互贏的理念參與開展項(xiàng)目的實(shí)施.此外,政府應(yīng)該為社會資本方的權(quán)力運(yùn)行提供公平良好的市場競爭環(huán)境,使項(xiàng)目能夠按照企業(yè)的規(guī)劃和目的開展運(yùn)行,有效隔離政府和企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn),既提高了社會資本參與PPP機(jī)制的積極性,也有效地維護(hù)了政府的聲譽(yù)和保證了政府相關(guān)有利政策的實(shí)施.

3.2 健全相關(guān)法律制度,完善相關(guān)配套政策

制定和健全政府與社會資本合作機(jī)制的法律要及時(shí)更新和明確相關(guān)模式的實(shí)施理念和方法.一方面,在我國經(jīng)濟(jì)和社會的高速發(fā)展形勢下,加強(qiáng)PPP機(jī)制相關(guān)法律的建設(shè)要求,不斷規(guī)范其法律法規(guī),保證PPP模式在健康良好的法律環(huán)境下運(yùn)行,進(jìn)而推動國家經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革;另一方面,政府應(yīng)不斷完善相關(guān)金融政策,提升金融機(jī)構(gòu)和政府企業(yè)與社會資本合作的力度,降低合作門檻和資金需求,強(qiáng)化融資方式,在稅收上給與一定的優(yōu)惠措施,加大財(cái)政補(bǔ)貼力度,促進(jìn)提高社會資本方的經(jīng)濟(jì)效益,進(jìn)而不但增加了社會資本對公共服務(wù)建設(shè)的有效投資,同時(shí),也不斷推進(jìn)和改善了政府職能轉(zhuǎn)變的過程,提高了政府的綜合治理能力.

3.3 加強(qiáng)專業(yè)人才的培養(yǎng),積極推進(jìn)投資模式的創(chuàng)新

PPP機(jī)制項(xiàng)目的開展和實(shí)施,涉及不同的領(lǐng)域和行業(yè),需要更為專業(yè)的人員去參與和建設(shè).因此,政府與企業(yè)應(yīng)該注重與相關(guān)高校和科研院所共同培養(yǎng)和發(fā)展專業(yè)技術(shù)和管理人才,進(jìn)而更加專業(yè)和高效地實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目.另外,專業(yè)人才的培育機(jī)制,也會有效促進(jìn)投資模式的改善和創(chuàng)新.PPP機(jī)制是一類輔助的投資方式,涉及全面而專業(yè)的知識和技術(shù),只有相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)人才的執(zhí)行和實(shí)施,才能不斷發(fā)現(xiàn)問題并改善相關(guān)制度,促使其機(jī)制的可持續(xù)發(fā)展和創(chuàng)新.

4.結(jié)語

政府與社會資本合作機(jī)制已全面進(jìn)入經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展和改革的進(jìn)程中,其模式也在及時(shí)調(diào)整和改善,這是一個(gè)長期和科學(xué)的運(yùn)行過程.結(jié)合時(shí)代特征,創(chuàng)新機(jī)制模式,不斷促進(jìn)PPP機(jī)制提高我國綜合經(jīng)濟(jì)的發(fā)展能力和推進(jìn)社會的進(jìn)步是其重要的任務(wù).