核安全法出臺的重要意義

袁昀 杜照熙

（1.中核工程咨詢有限公司，北京 100033；2.中國國家圖書館立法決策服務(wù)部，北京 100081）

核能是世界公認的清潔低碳能源，我國現(xiàn)階段是世界核能、核技術(shù)利用大國，現(xiàn)有核電機組56臺（運行36臺，在建20臺），在建機組數(shù)量居世界第一，機組總數(shù)居世界第三，核安全任務(wù)非常繁重。據(jù)世界核運行者協(xié)會（WANO）統(tǒng)計，我國核電機組的運行指標(biāo)大多數(shù)高于世界平均水平，部分指標(biāo)處于國際先進水平，在建核電機組質(zhì)量受控。國家核安全局副局長、核設(shè)施安全監(jiān)管司司長郭承站介紹，我國核事業(yè)始終保持良好安全業(yè)績，核電廠沒有發(fā)生過2級及以上核事件或核事故，這個成績在所有核電國家中處于較好水平。

全球范圍看，核安全問題一直都是關(guān)注的重點，特別是在日本福島核事故以后，國際社會和主要核電國家對于核損害和核損害賠償?shù)膬?nèi)涵和外延有了更全面的理解。核損害是一種特殊侵權(quán)行為，由于核損害不同于其他侵權(quán)行為的特征，核損害賠償制度具有其特殊性，通過對國際公約和各國相關(guān)立法情況的梳理，對我國建立合理完善的核損害賠償制度有著重要意義。

1 核損害與核損害賠償責(zé)任

一般來說，核損害是指由核物質(zhì)的放射性或毒性、爆炸性或其他有害特質(zhì)帶來的人身傷亡、財產(chǎn)損失、環(huán)境損害及各種損害導(dǎo)致的經(jīng)濟損失。這些損害囊括了一般民事?lián)p害的范圍，但與一般民事?lián)p害相比，又具有以下特性：

一是涉及地域廣、人員多，影響深遠。一般民事?lián)p害通常范圍有限，但是核損害的影響范圍則可能很大，持續(xù)時間很長，其放射性污染對生物的作用具有累積性。以1986年的切爾諾貝利火電廠泄漏事故為例，16萬平公里的土地遭到污染，60萬人因直接參與爆炸后的清理工作而受到身體傷害，近萬人死于此次事故造成的核污染，核事故對切爾諾貝利地區(qū)的220萬人口形成威脅，此事故發(fā)生10年后，30萬人因核輻射導(dǎo)致的疾病死亡，后患綿延至今。

二是賠償金額巨大，過程復(fù)雜漫長。與一般民事?lián)p害相比，核損害帶來的后果嚴重，體現(xiàn)為巨額的賠償金和持續(xù)的索賠過程，中間需要大量人力、物力、財力的投入。以日本福島核事故為例，2017年，日本民間智庫“日本經(jīng)濟研究中心”發(fā)布的估算結(jié)果顯示，東京電力公司福島第一核電站事故的反應(yīng)堆報廢、去污及賠償?shù)忍幚碣M用的總額將達50萬億至70萬億日元（約合人民幣3.1萬億至4.3萬億元。

核損害賠償?shù)姆秶?，根?jù)目前有限的實踐經(jīng)驗，大致包括：（1）人身損害賠償，包括醫(yī)學(xué)檢查、治療費用和死亡賠償?shù)?；?）財產(chǎn)損失賠償，包括直接損失和間接經(jīng)濟收入損失等；（3）環(huán)境損害賠償，包括恢復(fù)受影響環(huán)境的費用支出和因環(huán)境變化導(dǎo)致經(jīng)濟利益損失；（4）其他由核損害造成的損失賠償，如對被疏散人群提供補償?shù)取?/p>

核損害賠償責(zé)任，是一種特殊侵權(quán)責(zé)任，是由核損害這種特殊侵權(quán)行為引起的民事責(zé)任。具有以下特征：（1）由法律直接規(guī)定，新出臺的《核安全法》就是對核損害賠償責(zé)任進行規(guī)定的特別法；（2）適用嚴格責(zé)任原則，即基于特別法規(guī)定，只要損害是由核物質(zhì)造成就可要求責(zé)任人承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；（3）舉證責(zé)任倒置，即由責(zé)任人就法定抗辯事由承擔(dān)舉證責(zé)任。

2 核安全法的重要意義

作為能源消費大國，我國對核能利用的需求巨大，核電工業(yè)發(fā)展非常迅速，是全球在建核電站最多的國家。而對于核能利用而言，安全則是最重要的問題。自從人類利用核能，每一次核事故的發(fā)生，都會讓我們充分認識到核損害賠償制度立法的重要性。而制定《核安全法》的目標(biāo)就是絕對安全，要確保萬無一失。這部法的亮點，就是嚴，包括嚴格的標(biāo)準(zhǔn)、嚴密的制度、嚴格的監(jiān)管、嚴厲的處罰。

2.1 促進核能利用法治化，為充分利用核能、促進核能事業(yè)發(fā)展提供法律保障

我國正在積極對核能進行利用，尤其是展開了大規(guī)模的核電開發(fā)。作為現(xiàn)代法治社會，與之相配套的應(yīng)該是完善的核安全法律體系?？偨Y(jié)國際經(jīng)驗，核損害賠償往往意味著巨大且漫長的人員、資金投入，如果沒有專門、明確的法律對核損害賠償責(zé)任進行規(guī)定，任何企業(yè)都無法單獨承擔(dān)起全部責(zé)任，則難以在核能利用領(lǐng)域吸引資金投入、穩(wěn)定企業(yè)經(jīng)營。

通過核損害賠償制度的立法，可以明確發(fā)展核能過程中的權(quán)利、義務(wù)，規(guī)范企業(yè)、政府和社會的責(zé)任承擔(dān)，保障公眾獲得損害賠償?shù)臋?quán)利，有利于社會穩(wěn)定，有利于核能事業(yè)的發(fā)展，這也是法治社會的必然要求。

2.2 與國際接軌，加強國際核能交流與合作，推動核電“走出去”戰(zhàn)略

2014年3月24日，中國國家主席習(xí)近平在世界“第三屆核安全峰會”上發(fā)表講話，在全球范圍內(nèi)首次提出“核安全觀”的概念。主要內(nèi)容有“發(fā)展和安全并重、權(quán)利和義務(wù)并重、自主和協(xié)作并重、治標(biāo)和治本并重”。這是中國積極參與國際核能交流與合作的舉動，是積極推進核能領(lǐng)域國際合作，促進國際和平與安全的積極舉措，也體現(xiàn)了中國迫切希望在世界核能領(lǐng)域發(fā)揮大國作用的需求。加入核損害賠償國際公約是各國開展核能領(lǐng)域合作與交流的制度基礎(chǔ)，目前未加入國際公約的有核國家有中國、韓國、加拿大、南非。

對核損害賠償進行明確法律規(guī)定是各國發(fā)展核能的一致做法。我國是世界上唯一沒有核損害賠償法的核能大國，也是極少數(shù)沒有核損害賠償法的有核國家。除中國外，其他幾個沒有核損害賠償法的有核國家分別是朝鮮、印度、巴基斯坦。甚至一些無核電國家也有核損害賠償方面的立法，如奧地利、阿聯(lián)酋、丹麥、越南等。面對這一現(xiàn)實，我國需要制定相應(yīng)的法律，與國際接軌，擺脫孤立的境地。

我國核電的“走出去”戰(zhàn)略，也需要專門制定核損害賠償法。在這一領(lǐng)域，如果沒有專門的法律，嚴重損害了我國的核能大國形象，影響了我國核能工業(yè)與其他國家的合作。要想讓中國的核電“走出去”，那就必須通過完善的法律基礎(chǔ)，規(guī)范核損害賠償制度，提升我國核能工業(yè)的綜合實力。

2.3 規(guī)范核損害賠償應(yīng)急機制，提高抗災(zāi)應(yīng)急能力

在核能的利用過程中，沒有人可以否認核事故發(fā)生的潛在威脅。因此，建立核損害賠償應(yīng)急機制有緊迫的現(xiàn)實必要性。在核事故發(fā)生后，完善的立法可以讓政府及時、高效、科學(xué)地展開災(zāi)后救援工作，并對受災(zāi)民眾提供核損害賠償?shù)闹С?，實現(xiàn)政府執(zhí)政的有法可依。還可以通過對社會力量的引入，極大地利用公共資源。

從既往經(jīng)驗看，在對核損害賠償制度的沒有明確認識的情況下，核事故發(fā)生后，政府和社會缺乏可遵循的應(yīng)急機制，導(dǎo)致?lián)p害賠償拖延，會給受影響的民眾和地區(qū)帶來不必要的傷害和痛苦。

如，1999年，日本茨城縣東海村的核燃料轉(zhuǎn)換廠（JCO）發(fā)生臨界事故。由于沒有可遵循的法律制度，當(dāng)?shù)卣秃桶踩芾頇C構(gòu)沒有及時提供支持，只好由東海村村長承擔(dān)應(yīng)急指揮責(zé)任。JCO和承擔(dān)JCO核第三者責(zé)任險的日本核共體都沒有相關(guān)經(jīng)驗，沒有能力和人員進行后續(xù)工作?；谏鲜鰡栴}，事故后很長一段時間，核損害賠償工作毫無進展。直到2000年5月，事故發(fā)生9個多月以后，日本政府主導(dǎo)出臺了核損害賠償指南，相關(guān)工作才陸續(xù)步入正軌。這個失敗的案例促成了日本核損害賠償應(yīng)急機制，該機制也在2011年對福島核事故起到了積極的參考價值。

3 結(jié)語

在核損害賠償領(lǐng)域進行專門立法或者在法律中進行專門規(guī)定，已經(jīng)是國際社會的普遍做法。由于對核事故跨境影響認識的深入發(fā)展，在國內(nèi)法的基礎(chǔ)上，核能大國之間也開展了核損害賠償責(zé)任方面的交流與合作。

中國要在核能領(lǐng)域爭取到國際話語權(quán)，就必須重視國內(nèi)法律的制定和國際公約的參與，加強與其他國家的溝通，與國際接軌。隨著《核安全法》的出臺，我國核能相關(guān)的法律體系建設(shè)工作已經(jīng)有所成就。而且《核安全法》是我國三十多年核安全實踐經(jīng)驗的總結(jié)，將現(xiàn)行核安全法規(guī)體系中的各項有效制度提升到法律層面，核安全監(jiān)管的獨立性、權(quán)威性和有效性進一步增強。以《核安全法》對核損害賠償責(zé)任的規(guī)定為出發(fā)點，我國核損害賠償制度的立法也將納入規(guī)劃，為逐步形成完善、完備、科學(xué)的核安全法律體系奠定了基礎(chǔ)?！逗税踩ā钒l(fā)布后，亦有助于增進公眾對核事業(yè)與核安全的理解和認識，有助于增強公眾對核事業(yè)發(fā)展和核安全的信心。