20世紀美國技能形成體系分析

李玉珠

摘要：20世紀美國的技能形成體系被稱為“技能替代式”，這種技能形成體系是以雇主利益為主導(dǎo)的，在技能投資方面，企業(yè)對職業(yè)教育和技能培訓(xùn)的投資并不積極，技能投資的責(zé)任主要由政府和個人承擔，形成了美國以國家和個人為主的技能投資制度；在培養(yǎng)主體方面，雇主并不積極承擔職業(yè)教育培養(yǎng)和技能培訓(xùn)的責(zé)任，形成了美國以學(xué)校職業(yè)教育為主體的技能培養(yǎng)體系；在技能供應(yīng)內(nèi)容方面，美國形成了以通用教育為主的技能供應(yīng)制度。

關(guān)鍵詞：美國；技能形成；體系

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1672-5727（2018）05-0025-06

西方政治經(jīng)濟學(xué)家對美國技能形成制度的研究發(fā)現(xiàn)，美國呈現(xiàn)出一種技能替代的模式[1-3]?！疤娲郊寄苄纬伞笔侵敢粐钠髽I(yè)生產(chǎn)多采用理性化的生產(chǎn)戰(zhàn)略，用新技術(shù)、新生產(chǎn)工藝替代員工技能的戰(zhàn)略。美國技能替代式形成體系是以雇主利益為主導(dǎo)的，在其投資領(lǐng)域，雇主極力壓縮企業(yè)對職業(yè)教育和培訓(xùn)的投資，形成了美國以國家和個人為主的技能投資制度；在培養(yǎng)主體中，雇主也幾乎不直接參與職業(yè)教育和培訓(xùn)，幾乎將全部職業(yè)教育供應(yīng)的責(zé)任推給政府，形成了美國以學(xué)校職業(yè)教育為主體的技能培養(yǎng)體系；在技能供應(yīng)內(nèi)容方面，美國形成了以通用教育為主的技能供應(yīng)制度。

一、以政府和個人為主的技能投資制度

在20世紀，對于美國企業(yè)來說，對工人進行培訓(xùn)意味著提高勞動力成本，雇主一直在轉(zhuǎn)嫁職業(yè)教育和培訓(xùn)成本。因此，美國的技能投資是以政府和個人為主體的。

（一）政府投資

美國政府技能投資的具體情況因不同教育層級和地區(qū)而不同。

1.地方—州—聯(lián)邦三級學(xué)校職業(yè)教育投資制度

在美國，政府對技能投資主要是通過對實施承擔職業(yè)教育的學(xué)校的投資來實現(xiàn)的，美國職業(yè)學(xué)?？梢缘玫秸亩ㄆ谫Y助和來源于各種渠道的特種職業(yè)教育培訓(xùn)資金。這些資金包括地方定期資金、州定期資金、地方特種職業(yè)教育培訓(xùn)資金、州職業(yè)教育特種資金和聯(lián)邦職業(yè)教育資金等[4]。史密斯休斯法建立了地方—州—聯(lián)邦三方合作開展職業(yè)教育的機制，因此職業(yè)學(xué)校（包括社區(qū)學(xué)院和技術(shù)學(xué)院）資金來源于地方政府、州政府、聯(lián)邦政府。

一般來說，職業(yè)學(xué)校資金的主要來源為地方政府，地方政府通過財產(chǎn)稅籌集這些資金。財產(chǎn)稅與地方經(jīng)濟發(fā)展水平相關(guān)，因此，各地區(qū)的職業(yè)學(xué)校獲得的資金并不相同。

州政府提供的經(jīng)費是職業(yè)學(xué)校資金的第二大來源，主要來源于所得稅。州政府提供的資金試圖縮小各地區(qū)政府由于經(jīng)濟發(fā)展水平不同而對職業(yè)學(xué)校投資的不平等性。州政府會向低收入社區(qū)學(xué)校提供附加資金。另外，州政府提供的資金還依據(jù)學(xué)校招生人數(shù)的不同而不同，刺激了地方學(xué)校擴大招生規(guī)模。

聯(lián)邦政府通過特殊目的為職業(yè)學(xué)校提供資金，但僅占很小的比例（6%～8%）。從《莫雷爾法案》第一次確認聯(lián)邦政府給予職業(yè)學(xué)校經(jīng)濟支持，到1990年國會通過的《帕金斯職業(yè)技術(shù)教育法》，每一次法規(guī)聯(lián)邦政府都給予職業(yè)教育財政支持，并且力度逐次增加，資助的范圍也逐次擴大[5]。聯(lián)邦政府通過兩種途徑向職業(yè)學(xué)校撥款——有條件撥款和無條件撥款。有條件撥款由地方社區(qū)提出申請并以本社區(qū)一定數(shù)量財產(chǎn)作保證，有條件撥款通常用于鼓勵學(xué)校進行特別重點的培訓(xùn)，但這種資金贊助是有限的。無條件撥款，既可以提供給社區(qū)，也可以提供給州，以鼓勵社區(qū)開辦新專業(yè)或其他特殊目的的培訓(xùn)。但是由于聯(lián)邦經(jīng)費經(jīng)常延誤并易波動，所以不管是有條件撥款、還是無條件撥款，都不是職業(yè)學(xué)校經(jīng)費的穩(wěn)定來源[6]。

以社區(qū)學(xué)院為例，社區(qū)學(xué)院的資金來源逐年變化，地方政府的資助比例逐漸減少，而州政府的資助和學(xué)費的占比卻在不斷增加，表1清晰地呈現(xiàn)了20世紀美國社區(qū)學(xué)院的資源來源及其變化。

20世紀70年代，加利福尼亞州通過了“13號法案”。該法案將州財產(chǎn)稅限制在資產(chǎn)估值的1%，而且限定增長率每年最大不超過2%。這樣，加利福尼亞州的社區(qū)學(xué)院發(fā)現(xiàn)他們的主要經(jīng)費來源具有上限的限制，而不得不轉(zhuǎn)向州政府尋求經(jīng)費。在那兩年內(nèi)，加利福尼亞州的州政府提供了42%～80%的社區(qū)學(xué)院的經(jīng)費。后來，其他的7個州也通過了類似加利福尼亞州13號法案的法律規(guī)定[8]。

1993年，格瑞特（Garrett）調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在一些有大社區(qū)學(xué)院的州，大的社區(qū)學(xué)院從州政府獲得75%甚至更高的資金資助，如加利福尼亞州、科羅拉多州、佛羅里達州、北卡羅來納州、弗吉尼亞州和華盛頓；而另一些州的大的社區(qū)學(xué)院仍然從當?shù)卣@得大約一半的資金資助，如亞利桑那州、堪薩斯州、伊利諾斯州、密西根州和俄勒岡州[9]。社區(qū)學(xué)院的資金來源，不同的州情況也不盡相同，但從總體趨勢上看，個人和州政府承擔的比例越來越多。

2.政府的職工培訓(xùn)投資

在美國，企業(yè)將員工培訓(xùn)視作一種成本，因此，對員工培訓(xùn)的投資也主要是由政府來完成的。1962年，《人力培訓(xùn)與開發(fā)法》頒布。為保障該法的實施，聯(lián)邦政府根據(jù)各地培訓(xùn)計劃的實施情況不斷加大投入。據(jù)美國人力咨詢委員會統(tǒng)計，到1965年國會撥款達到3億美元，到1973年，累計撥款32億美元。但培訓(xùn)的效果較差，在1962—1967年間，每10名勞工中，只有1人參加了培訓(xùn)；在參加培訓(xùn)的每20名勞工中，只有1人順利結(jié)業(yè)。該法案在實施中，聯(lián)邦政府的投入本就不夠，而多數(shù)州政府的配套基金更沒有到位，聯(lián)邦資金作為“誘餌”并沒有在地方財政中“釣”出更多的“魚”。當時，只有3個州象征性地提供了配套資金。很多勞工由于面臨生存的威脅，也無力堅持完整個培訓(xùn)[10]。

1988年，美國國會又頒布了《經(jīng)濟錯位與勞工援助法》。該法案設(shè)立了“經(jīng)濟錯位與勞工援助計劃”，對技術(shù)過時的勞工提供補課培訓(xùn)和崗位培訓(xùn)。國會為此計劃提供了大量的援助。例如，1989年，國會為賓夕法尼亞州提供的資助達1 500萬美元，1991年增至1 890萬美元；在新澤西州的培訓(xùn)也由310萬美元增加到780萬美元。

在1962年法案之后，面臨美國勞動失業(yè)率較高、通貨膨脹、經(jīng)濟危機等復(fù)雜的經(jīng)濟發(fā)展形勢，政府先后實施了多項政策促進勞工培訓(xùn)，但終究因為得不到企業(yè)的大力支持而效果不理想。

（二）個人投資：學(xué)費

對于社區(qū)學(xué)院和四年制大學(xué)來說，學(xué)費也是學(xué)校經(jīng)費來源的一部分。以社區(qū)學(xué)院為例。20世紀50年代以來，社區(qū)學(xué)院學(xué)生的學(xué)費占其經(jīng)費來源的9%，1965年為13%、1975年為15%、1992年為20%。1994年，社區(qū)學(xué)院的學(xué)費為1 100美元左右，1996年上升至1 500美元左右，但是，美國社區(qū)學(xué)院的學(xué)費還是比四年制專業(yè)學(xué)院的學(xué)費低?，F(xiàn)在，學(xué)費占兩年制社區(qū)學(xué)院運營預(yù)算的五分之一，但各地、各州的情況也不同，在有的州學(xué)生的學(xué)費占社區(qū)學(xué)院經(jīng)費來源的四分之一，而在加利福尼亞州學(xué)生支付的學(xué)費僅占學(xué)院經(jīng)費來源的十分之一[11]。

（三）企業(yè)投資

在20世紀，相比于德國、法國，美國企業(yè)的技能投資成本在其勞動力總成本中占的比例非常?。ㄒ姳?），美國企業(yè)對教育和培訓(xùn)的投資并不熱衷。就培訓(xùn)時間來說，美國公司平均每年在每個員工身上所花的培訓(xùn)時間僅有30個小時，而日本卻是美國的三倍。對于新進員工，這點表現(xiàn)更甚。在前6個月，日本公司新進雇員會得到300個小時的培訓(xùn)，而美國新進雇員的培訓(xùn)時間不足50個小時。美國培訓(xùn)和發(fā)展協(xié)會稱，接近5 000萬美國工人需要培訓(xùn)，但還沒有培訓(xùn)，有1 700萬工人需要基本技能培訓(xùn)，1 600萬需要新工作技能培訓(xùn)。據(jù)調(diào)查，美國僅有22%的機器操作員、裝配工和檢驗員接受過技術(shù)升級的培訓(xùn)[12]。

美國企業(yè)培訓(xùn)投資的嚴重不足，致使企業(yè)在技能投資與供應(yīng)體系中處于缺失狀態(tài)，企業(yè)對于自身員工的培訓(xùn)尚不熱心，更何況其對學(xué)校職業(yè)教育的參與情況了，這也在一定程度上造成了后來美國外部勞動力市場（主要指職業(yè)學(xué)校培養(yǎng)的人才）的技能供應(yīng)與企業(yè)的技能需求之間的不匹配。

二、以學(xué)校職業(yè)教育為主體的技能培養(yǎng)體系

（一）學(xué)校職業(yè)教育

與美國的技能投資制度一樣，在20世紀，美國的技能培養(yǎng)職責(zé)也是美國雇主所極力向政府轉(zhuǎn)嫁的職責(zé)之一。先前學(xué)徒制和廠辦學(xué)校短暫繁盛時期，美國雇主對技能的培養(yǎng)，在后來已經(jīng)比較鮮見，致使美國的技能培養(yǎng)體系主要是學(xué)校職業(yè)教育機構(gòu)。

在美國，技能的培養(yǎng)主要是以學(xué)校職業(yè)教育為主，中等職業(yè)教育水平的技能供應(yīng)機構(gòu)主要是全日制職業(yè)與技術(shù)教育高中和服務(wù)于多所高中的地區(qū)職業(yè)和技術(shù)教育學(xué)校等。全日制職業(yè)和技術(shù)教育高中強調(diào)職業(yè)與技術(shù)教育，但同樣也提供學(xué)術(shù)課程；地區(qū)職業(yè)和技術(shù)教育學(xué)校為那些在他們所在地高中接受全部或部分學(xué)術(shù)課程的學(xué)生提供半日制的職業(yè)和技術(shù)教育。美國綜合高中主要提供學(xué)術(shù)教育，也提供一些職業(yè)和技術(shù)教育。表3顯示了各學(xué)校職業(yè)和技術(shù)教育的內(nèi)容在本學(xué)校教育中的占比。2002年，美國18 000所公立高中，5%為全日制職業(yè)與技術(shù)教育高中，46%是提供地區(qū)職業(yè)與技術(shù)教育學(xué)校服務(wù)的綜合高中[14]。

雖然美國在中等教育水平上，大部分學(xué)校都提供職業(yè)教育課程，但學(xué)生所修職業(yè)教育課程的學(xué)分卻比較少，如圖1所示，在中等教育水平階段的職業(yè)教育，只能是一種職業(yè)啟蒙或者低水平的教育。

中等后水平的技能供應(yīng)機構(gòu)，包括各種層次的機構(gòu)，例如，四年制、兩年制和不足兩年的公立機構(gòu)、非營利性的私立機構(gòu)和營利性的私立機構(gòu)等，詳見下頁表4。大多數(shù)州通過相當均衡的配置四年制、兩年制和不足兩年的中學(xué)后教育機構(gòu)提供生涯教育，其中擁有中等后教育機構(gòu)最多的是加利福尼亞州（大約550所），其次是賓夕法尼亞州、德克薩斯州和紐約州（每個州大約350所）。在佛蒙特州、阿拉斯加州、南達科他州、內(nèi)布拉斯加州、威斯康辛州和哥倫比亞特區(qū)，生涯教育機構(gòu)中多數(shù)（53%～74%）是四年制高等教育機構(gòu)，在懷俄明州、肯塔基州、蒙大拿州、愛達荷州、俄勒岡州、華盛頓州、西弗吉尼亞州和北達科他州，一半或一半以上（50%～82%）的生涯教育的提供者是兩年制中學(xué)后教育[17]。

在美國也有很多機構(gòu)向成人提供與工作相關(guān)的課程；傳統(tǒng)教育提供者，諸如初等和中等學(xué)校、?？圃盒?、綜合性大學(xué)和職業(yè)/技術(shù)學(xué)校，都為成人提供一些與工作相關(guān)的課程；其他的組織，如商業(yè)機構(gòu)、專業(yè)協(xié)會、社區(qū)和政府機構(gòu)、私人、自愿者和宗教組織都是工作相關(guān)課程的提供者。在多數(shù)情況下，提供與工作相關(guān)課程者均為雇主，雇主是各層次成人教育項目最常見的提供者[19]。美國學(xué)校職業(yè)教育體系，從圖2中清晰可見。

（二）企業(yè)職業(yè)培訓(xùn)

由于學(xué)校職業(yè)教育的內(nèi)容與經(jīng)濟發(fā)展需求不能完全匹配，一些企業(yè)也開始自己實施培訓(xùn)，例如摩托羅拉公司。在20世紀80年代早期，摩托羅拉雇傭了一些可靠也愿意努力工作的生產(chǎn)線工人。隨著國際競爭加劇，公司不僅需要工人努力工作，還需要工人為產(chǎn)品質(zhì)量擔負責(zé)任，用策略分析方法做出決策，但他們發(fā)現(xiàn)許多員工不會閱讀，不會進行簡單的計算操作，盡管如此，在摩托羅拉公司的眼中，他們都是好工人，對公司很忠誠，于是摩托羅拉公司開始對工人進行教育培訓(xùn)，為他們提供在新世紀競爭中所需要的技能。事實上，該公司的培訓(xùn)和教育費用在20世紀80年代由700百萬美元上升到1.2億美元，而且此后一直在增長。美國培訓(xùn)和發(fā)展協(xié)會宣稱，美國企業(yè)內(nèi)部培訓(xùn)在技能形成體系中投入了比公共職業(yè)學(xué)校和學(xué)院更大的資本[21]。據(jù)美國商會的調(diào)查，有85%的公司規(guī)定為新雇員工提供培訓(xùn)，內(nèi)容涉及人事、工程、技術(shù)、管理和領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)等課程[22]。

由此可見，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，美國的企業(yè)也在逐步參與到職業(yè)培訓(xùn)中，這對美國21世紀職業(yè)教育的發(fā)展具有促進作用，但總體而言，美國20世紀的技能培養(yǎng)體系還是以學(xué)校職業(yè)教育為主。

三、以通用教育為主的技能供應(yīng)制度

為適應(yīng)美國工業(yè)化建設(shè)的需求，幾乎整個20世紀，美國的技能供應(yīng)內(nèi)容都主要集中在文化知識、基本技能以及較窄的崗位技能方面。

在20世紀上半期，企業(yè)去技能化戰(zhàn)略及批量生產(chǎn)方式的使用，使得企業(yè)生產(chǎn)降低了對員工技能的依賴和要求，勞動高度分化。例如，在日本的汽車裝配廠中可以用2至4個工種囊括的工作，而在美國的同類汽車裝配廠中至少有80至95個工種，這種高度的勞動分化，使得工人的技能也是嚴重分化的，員工大部分為無技術(shù)或半技術(shù)工人，企業(yè)對他們的要求主要是提高文化知識、基本的讀寫技能以及崗位的入門技能。例如，社區(qū)學(xué)院的前身，初級學(xué)院在創(chuàng)設(shè)時提供的課程主要是通識教育課程?？锏伲≦uanty）和泰瑟姆（Tatham）分別于1977年、1978年對堪薩斯州社區(qū)學(xué)院做了調(diào)查，調(diào)查結(jié)果一致顯示，有三分之二的社區(qū)學(xué)院學(xué)生進入社區(qū)學(xué)院學(xué)習(xí)的目的是為了獲得“入門技能”[23]。

20世紀中期，隨著技能替代戰(zhàn)略的成功和批量生產(chǎn)方式的成熟，美國的技能供應(yīng)內(nèi)容除了普及文化教育之外，更多的集中于滿足較窄工作要求的崗位技能，許多州為特定職業(yè)或崗位準備而設(shè)計課程計劃，而職業(yè)教育投資者也主要集中于對單一領(lǐng)域職業(yè)項目的關(guān)注，見圖3。這種面向較窄崗位工作的技能培訓(xùn)，歷時較短、快速、頻繁。社區(qū)學(xué)院除了為學(xué)生轉(zhuǎn)學(xué)提供的多種副學(xué)士學(xué)位課程以外，還為滿足學(xué)生立即就業(yè)的需求，開設(shè)各種應(yīng)用性副學(xué)士學(xué)位課程和非學(xué)位課程，以使學(xué)生短期內(nèi)掌握技術(shù)以便就業(yè)。這些應(yīng)用性副學(xué)士學(xué)位課程一般是按照職業(yè)崗位要求來設(shè)置課程，畢業(yè)后直接到一定崗位上就業(yè)。如小企業(yè)管理（商業(yè)副學(xué)士學(xué)位）專業(yè)開設(shè)的課程大都是應(yīng)用性較強、崗位針對性和職業(yè)性強的課程，這種職業(yè)性課程所占比例為總課時的60%，畢業(yè)生可在行政辦公室經(jīng)理、行政助理、執(zhí)行秘書、同聲打字員和類似的職位中就業(yè)。例如，邁阿密—戴德社區(qū)學(xué)院開設(shè)的非學(xué)位課程中有一些“急救技師”應(yīng)用技術(shù)文憑、“病歷抄寫”應(yīng)用技術(shù)文憑等[24]。

美國簡單的、單一職位的入門培訓(xùn)的技能形成方式以及其高度分化的職業(yè)分工，使得美國工人的技能也是分化的、單一的。上文中提到的制造業(yè)例子就是其中的典型案例。在美國企業(yè)的工作安排中，工廠操作工人的技能與機器檢修工人的技能是相互分離的，也就是說操作工不能勝任機器檢修的任務(wù)，以至于在美國制造業(yè)工廠中，維修人員70%～100%的時間都用在了停工檢修上，機器操作工沒有能力邊工作、邊進行預(yù)防性檢修，生產(chǎn)工人和檢修工人工作和技能的分離，讓大部分美國制造業(yè)工場經(jīng)常處于停工狀態(tài)。在經(jīng)濟發(fā)展全球化趨勢下，這種技能替代方式以及生產(chǎn)方式已經(jīng)不能與其國際競爭者——德國和日本相抗衡[26]。

為維持美國在國際上的競爭力，美國重新檢視其教育和培訓(xùn)體系。1983年美國卓越教育聯(lián)盟發(fā)布《國家處在危險之中》報告，自此，美國提高了對各級學(xué)生畢業(yè)的要求。許多州取消了為特定職業(yè)準備而設(shè)計的、較窄的職業(yè)課程計劃，增加了學(xué)術(shù)性內(nèi)容，使得學(xué)校課程融合了學(xué)術(shù)性和職業(yè)性內(nèi)容，并且職業(yè)技能準備領(lǐng)域也變得更加寬廣，不再是單一崗位技能，面向職業(yè)群的課程開始出現(xiàn)并廣泛發(fā)展。1994 年，美國政府還建立了國家技能標準委員會（National Skill Standards Board， NSSB），意在創(chuàng)建一套靈活的、統(tǒng)一的國家技能標準體系，以增強美國的全球競爭力。技能標準項目的開發(fā)目的是使技能標準更加靈活、可轉(zhuǎn)移并實現(xiàn)及時更新和完善[27]。

20世紀，美國這種以雇主利益為主導(dǎo)的技能形成體系，是與當時美國以軟件、多媒體、生命科學(xué)、廣告、服務(wù)業(yè)等為主經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的，這種替代式的技能形成體系，在20世紀，推動了美國經(jīng)濟的大力發(fā)展，為美國世界霸主地位的形成與保持做出了積極貢獻。

當然，進入21世紀，隨著美國經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，美國的替代式技能形成模式也在不斷的變化中，隨著大量實踐的開展，替代式技能形成模式正朝著適應(yīng)智能制造的方向發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：張學(xué)英）