從日本核泄漏看國(guó)際機(jī)制的缺失

岳宗鳳　李小輝

摘 要：2011年3月11日，日本福島附近發(fā)生了里氏9.0級(jí)大地震，并引發(fā)海嘯。海嘯沖擊了福島、女川等地的核電站，致使多處核設(shè)施停止運(yùn)轉(zhuǎn)，反應(yīng)堆無(wú)法正常冷卻，進(jìn)而造成重大泄漏事故。事故的發(fā)生縱然是自然因素導(dǎo)致的，但是泄漏發(fā)生后，日本處理核事故的能力可見(jiàn)一般，并飽受國(guó)內(nèi)外的指責(zé)。從國(guó)際方面看，有關(guān)監(jiān)視核設(shè)施、保證人類和平利用核能的國(guó)際機(jī)制也存在很大的漏洞。本文創(chuàng)新性地從國(guó)際核危機(jī)這一定義入手，試圖探索國(guó)際核危機(jī)下當(dāng)前國(guó)際機(jī)制的嚴(yán)重不足。

關(guān)鍵詞：日本核泄漏；國(guó)際核危機(jī)；國(guó)際機(jī)制

中圖分類號(hào)：D815.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 — 2234（2018）06 — 0080 — 03

一、序言

2011年3月11日，日本發(fā)生了特大地震，震級(jí)為9級(jí)，并引發(fā)海嘯。這造成了福島、女川在內(nèi)的多個(gè)縣發(fā)生重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，更為嚴(yán)重的是，此次地震導(dǎo)致了福島和女川核電站發(fā)生了嚴(yán)重的泄漏事件。數(shù)月過(guò)去了，核電站的形勢(shì)仍持續(xù)惡化，福島1～4號(hào)機(jī)組內(nèi)燃料棒熔毀，循環(huán)設(shè)施失靈，核冷卻廢水不斷地向海里排放，同時(shí)，面臨著高濃度冷卻水泄露的危險(xiǎn)。眾所周知，日本是個(gè)地震多發(fā)國(guó)，平均每天都會(huì)有地震發(fā)生，日本處理地震緊急災(zāi)害的能力在世界上都是值得借鑒的。在此次地震中，日本的搜救、賑災(zāi)工作都做得令世界滿意，但對(duì)于核泄漏事件，日本政府的缺乏透明度、撤退里程問(wèn)題等等都使得本國(guó)民眾和世界民眾對(duì)此不滿。從中我們不僅可以看到日本政府、企業(yè)的局限性，也可以了解到國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)，國(guó)際條約等制度層面上的缺失〔1〕。

二、關(guān)于核泄漏的國(guó)際機(jī)制構(gòu)建

新自由制度主義推崇國(guó)際機(jī)制的作用，認(rèn)為國(guó)際機(jī)制可以規(guī)避無(wú)政府狀態(tài)帶來(lái)的混亂和無(wú)序，國(guó)家能夠通過(guò)國(guó)際機(jī)制相互制約、促進(jìn)合作，從而維護(hù)世界和平〔2〕。

基歐漢在《國(guó)際機(jī)制與國(guó)家權(quán)力》一書(shū)中指出，國(guó)際制度包括三種形式：（1）有著明確規(guī)定的規(guī)則和章程的政府間國(guó)際組織和非政府組織，如聯(lián)合國(guó)和國(guó)際紅十字會(huì)；（2）國(guó)際規(guī)則，即政府之間經(jīng)協(xié)商同意和達(dá)成的、涉及某一問(wèn)題領(lǐng)域的明確規(guī)則，如海洋法、國(guó)際貨幣體系等；（3）國(guó)際慣例，指有著非明確規(guī)定和諒解、可以幫助國(guó)際行為體協(xié)調(diào)各自的行為，達(dá)到期望值趨同的非正式制度，如未以明文確定下來(lái)之前的外交豁免、非世貿(mào)組織國(guó)家之間相互給予最惠國(guó)待遇的國(guó)際互給行為等。

現(xiàn)有的有關(guān)核泄漏的國(guó)際機(jī)制也主要包括兩方面內(nèi)容：1.以聯(lián)合國(guó)及其下屬國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)為主，并包含世界衛(wèi)生組織在內(nèi)的國(guó)際組織和機(jī)構(gòu)；2.法律制度及公約：《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》《及早通報(bào)核事故公約》《核事故及輻射緊急情況援助公約》《核安全公約》《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》等〔3〕。

國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)（International Atomic Energy Agency ，簡(jiǎn)稱IAEA）截止到2010年11月共有151個(gè)成員國(guó)，其中日本作為創(chuàng)始成員國(guó)于1957年加入，同年加入的還有美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、澳大利亞、俄羅斯、印度、意大利等。其主要目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大原子能對(duì)世界和平與發(fā)展的貢獻(xiàn)，同時(shí)確保成員國(guó)本身、請(qǐng)求以及監(jiān)督管制下所提供的援助服務(wù)具有一定的單純性，并不是出于軍事擴(kuò)張的目的。

自從該機(jī)構(gòu)成立以來(lái)，其已經(jīng)按照相關(guān)規(guī)定中對(duì)其職能的規(guī)定做出了大量的工作。首先，從保障與監(jiān)督層面來(lái)看，現(xiàn)階段世界范圍內(nèi)已經(jīng)有超過(guò)140多個(gè)國(guó)家都監(jiān)督了全面保障監(jiān)督協(xié)定，而有核武器國(guó)家也與國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)簽訂了自愿保障監(jiān)督協(xié)議。自從上個(gè)世紀(jì)90年代開(kāi)始，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的職能得到了進(jìn)一步的拓展，1997年國(guó)際原子能結(jié)構(gòu)通過(guò)全面保障監(jiān)督協(xié)定附加協(xié)定的簽訂進(jìn)一步擴(kuò)大了其職能范圍，即國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)不僅能探查各國(guó)所申報(bào)的核活動(dòng)，同時(shí)也可以按照相關(guān)規(guī)章制度對(duì)無(wú)核武器國(guó)家的核活動(dòng)進(jìn)行偵查。除此之外，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)在核能源的安全利用方面也做出了重要貢獻(xiàn)，不僅拓展了國(guó)際社會(huì)在核能安全利用方面的合作，同時(shí)也進(jìn)一步促進(jìn)了核知識(shí)與技術(shù)的廣泛傳播。2003年國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)正式啟動(dòng)了一系列與核安全與核利用有關(guān)的規(guī)章制度與國(guó)際公約的制定工作，為國(guó)際社會(huì)的核安全提供了強(qiáng)有力的幫助。

其次，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)還致力于在相關(guān)規(guī)定所規(guī)定的職責(zé)范圍之內(nèi)引導(dǎo)各締約國(guó)之間的彼此合作，同時(shí)國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)也通過(guò)以下幾種方式為各成員國(guó)提供必要的援助。

對(duì)相關(guān)資料進(jìn)行了搜集，并及時(shí)傳遞給各成員國(guó)：在核污染以及核輻射事件發(fā)生時(shí)可能能夠用到的專家、學(xué)者、設(shè)備以及相關(guān)材料；能夠有效避免核污染以及核輻射的具體方法與技術(shù)。

在收到締約國(guó)以及成員國(guó)的具體請(qǐng)求時(shí)，從以下幾個(gè)方面為其提供必要的援助：當(dāng)發(fā)生核污染以及核輻射事故時(shí)為其擬定必要的應(yīng)急計(jì)劃或者提供必要的法律法規(guī)援助；為參與到核污染以及核輻射救援中的工作人員提供必要的培訓(xùn)；在發(fā)生核污染以及核輻射時(shí)及時(shí)轉(zhuǎn)達(dá)成員國(guó)的救援請(qǐng)求以及相關(guān)資料；制定核輻射監(jiān)督方案；對(duì)已經(jīng)建立的核輻射監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的有效性進(jìn)行全面的分析與研究；當(dāng)發(fā)生核污染以及核泄漏事故時(shí)為成員國(guó)或者發(fā)出請(qǐng)求的成員國(guó)提供必要的事故評(píng)定并根據(jù)事故的緊急情況為其提供必要的救援資源。

《及早通報(bào)核事故公約》實(shí)際上表述了國(guó)際法已經(jīng)存在的一條原則：一國(guó)有義務(wù)通知可能受任何環(huán)境損害影響的其他國(guó)家。這條基本義務(wù)要求締約國(guó)立即將任何核事故通報(bào)其他國(guó)家，并迅速提供相關(guān)核事故的情報(bào)，以便盡可能限制在其他國(guó)家的輻射后果。本公約對(duì)于存在核泄漏事故當(dāng)事國(guó)可能涉及核機(jī)密的通報(bào)保留有其主觀判斷的權(quán)力，這樣可能會(huì)為當(dāng)事國(guó)的濫用創(chuàng)造條件，造成通報(bào)的延遲，釀成更加糟糕的后果，在此次的日本核泄漏中，政府就試圖防止別國(guó)獲得其相關(guān)核機(jī)密的情報(bào)還遲遲未向IAEA通報(bào)。

《核事故及輻射緊急情況援助公約》則是其他締約國(guó)家應(yīng)事故發(fā)生國(guó)的邀請(qǐng)有義務(wù)向提供力所能及的援助，及進(jìn)行援助的具體程序和相關(guān)權(quán)利和義務(wù)上的法律規(guī)定。公約還規(guī)定了國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)在協(xié)調(diào)援助方面的相關(guān)職責(zé)。提供及時(shí)、有效的緊急援助是加強(qiáng)核安全領(lǐng)域中國(guó)際合作的重要方面。

1997年頒布的《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》是迄今為止有關(guān)核廢料處置方面最重要的全球性公約。其對(duì)于“放射性廢物”和“乏燃料”都有明確的界定，本文主要考察與核泄漏相關(guān)的條約，故在此不做過(guò)多說(shuō)明。

三、國(guó)際核機(jī)制的缺失

福島第一核電站事故的嚴(yán)重程度評(píng)估已達(dá)到到最高級(jí)別7 級(jí)，有專家指出，甚至可能比切爾諾貝利核泄漏造成的危害還要嚴(yán)重。日本在處理此次核泄漏事故中，存在巨大的問(wèn)題，主要有：1.日本對(duì)于事故等級(jí)認(rèn)定和處理出現(xiàn)瞞報(bào)、缺乏透明度，致使世界對(duì)其政府普遍不信任；2.日本不經(jīng)聲明向海里排放1.5噸輕度廢水及其后續(xù)排放行為，違反了國(guó)際法通報(bào)他國(guó)和傾倒污染物的責(zé)任和義務(wù)；3.日本在核危機(jī)處理行動(dòng)中遮遮掩掩，屢拒援助，從而錯(cuò)過(guò)了救援的最佳時(shí)機(jī)，導(dǎo)致事故不斷惡化；4.日本的原子能監(jiān)管機(jī)構(gòu)與企業(yè)關(guān)系亦十分密切，只是“一個(gè)虛假的監(jiān)督機(jī)構(gòu)”。東電事實(shí)上建立起了一個(gè)官商聯(lián)盟，將政府負(fù)責(zé)監(jiān)管它的兩大系統(tǒng)都變成同盟者。美國(guó)《華爾街日?qǐng)?bào)》指責(zé)：日本官方對(duì)核電事故信息披露上的保守作風(fēng)，是核電安全的大隱患，這是因立法和監(jiān)管不力造成的[4]。

在全世界60多個(gè)國(guó)家，國(guó)際核安全和輻射事件等級(jí)（INES）按照核泄漏事件的嚴(yán)重性逐級(jí)分為七個(gè)等級(jí)。它是由國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)和聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展署的核能源機(jī)構(gòu)共同制定的。日本發(fā)生核泄漏事件后，沒(méi)有及時(shí)向聯(lián)合國(guó)和國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)通報(bào)這是一個(gè)失誤。根據(jù)《及早通報(bào)核事故公約》第2條的規(guī)定，在發(fā)生上述事故時(shí)，該締約國(guó)必須直接地或通過(guò)國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)向?qū)嶋H受到或可能受到影響的國(guó)家或地區(qū)以及國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)通報(bào)該核事故及其性質(zhì)、發(fā)生時(shí)間和準(zhǔn)確地點(diǎn)，并迅速向?qū)嶋H受到或可能受到影響的國(guó)家或地區(qū)以及國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)提供可得的關(guān)于減小放射性后果的情報(bào)。公約第1條還規(guī)定，對(duì)于已“引起或可能引起放射性物質(zhì)釋放，并已經(jīng)造成或可能造成對(duì)另一國(guó)具有輻射安全重要影響的超越國(guó)界的國(guó)際性釋放的任何事故進(jìn)行通報(bào)”，而日本顯然沒(méi)有做到及時(shí)通報(bào)的義務(wù)。隨后，日本福島核電站向周邊海域排放了核廢液，但是韓國(guó)一直以來(lái)強(qiáng)烈反對(duì)這種行為，并認(rèn)為日本的這種行為已經(jīng)明顯違反了國(guó)際法中的相關(guān)規(guī)定。但是日本首相則表示這種核廢液排放行為并不會(huì)立即導(dǎo)致問(wèn)題，因此是否向周邊國(guó)家通報(bào)這種行為應(yīng)該由日本本國(guó)自行判斷?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》對(duì)于傾倒有所規(guī)定：非經(jīng)沿海國(guó)事前明示核準(zhǔn)，不應(yīng)在領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)或在大陸架上進(jìn)行傾倒，沿海國(guó)經(jīng)與由于地理處理可能受傾倒不利影響的其他國(guó)家適當(dāng)審議此事后，有權(quán)準(zhǔn)許、規(guī)定和控制的這種傾倒。日本這一做法，明顯有悖該項(xiàng)條款，但是國(guó)際社會(huì)卻沒(méi)有對(duì)其有任何制裁或懲罰性措施。

綜上看來(lái)，盡管日本本國(guó)政府和東電企業(yè)在處理核危機(jī)問(wèn)題上負(fù)有重要的責(zé)任，但是國(guó)際機(jī)制對(duì)于約束國(guó)家行為和保障他國(guó)利益不受侵害等方面的作用存在很大程度上的缺失：

1.從宏觀角度看，有關(guān)核泄漏的國(guó)際機(jī)制并不具有強(qiáng)制性，只是一種激勵(lì)性的。

國(guó)際機(jī)制非強(qiáng)制性的主要原因是國(guó)際社會(huì)的無(wú)政府狀態(tài)和不存在凌駕于國(guó)家至上的超國(guó)家機(jī)構(gòu)。從國(guó)際社會(huì)開(kāi)始出現(xiàn)并發(fā)展到今天，國(guó)家主權(quán)觀念的讓渡并沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。在國(guó)際組織中，國(guó)家仍會(huì)出于各自利益的考慮把自己凌駕于集體之上，國(guó)際組織很難在松散和缺乏認(rèn)同觀念的情況下針對(duì)問(wèn)題提出行之有效的解決途徑，正如奧爾森“集體行動(dòng)的邏輯”所指出的：集體行動(dòng)中的理性行為體很難達(dá)成理性的結(jié)果，除非集體中的成員數(shù)量很少或者采取某種強(qiáng)制性的措施。因此，通常情況下，國(guó)際機(jī)制的某種強(qiáng)制性措施是必要的，國(guó)際組織必須處理好個(gè)別國(guó)家和其他締約國(guó)之間的關(guān)系，不能因?yàn)閭€(gè)別國(guó)家而綁架了機(jī)構(gòu)本身。在此次日本核泄漏問(wèn)題中，不能僅僅依據(jù)日本自身對(duì)是否涉及核機(jī)密的評(píng)判而做出是否通報(bào)和接受救援，這對(duì)他國(guó)而言是不公平的。此外，國(guó)際機(jī)制中的一些公約會(huì)包含“應(yīng)當(dāng)”、“不應(yīng)”、“鼓勵(lì)”這一類的詞語(yǔ)，從法律意義上也缺乏強(qiáng)制性。

2.從微觀角度看，各項(xiàng)規(guī)約規(guī)定過(guò)于原則，不夠具體；國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)及締約國(guó)國(guó)內(nèi)監(jiān)督力度不夠。

核安全的國(guó)際法律體系中的各項(xiàng)公約，比如《核安全公約》《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》等，都做出的是原則性規(guī)定，而未進(jìn)行具體的細(xì)化，因而，不利于實(shí)際的操作，給各國(guó)個(gè)自定義和區(qū)別對(duì)待創(chuàng)造了條件。

一些重要的國(guó)際公約都規(guī)定了各締約方有義務(wù)向國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)或相關(guān)組織報(bào)告自身民用核設(shè)施的運(yùn)行狀況，但是國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)出于自身的局限和不足沒(méi)有辦法對(duì)各締約方真實(shí)的執(zhí)行情況主動(dòng)、詳實(shí)地去檢查、監(jiān)督。各項(xiàng)審議會(huì)議只能在形式意義上解決對(duì)報(bào)告書(shū)的國(guó)際監(jiān)督問(wèn)題，而實(shí)質(zhì)意義上的監(jiān)督執(zhí)行者仍然各主權(quán)國(guó)家自己，這就陷入自我監(jiān)督的怪圈。

因此，在提高設(shè)備的安全性和人員素質(zhì)的同時(shí)，發(fā)揮國(guó)際機(jī)構(gòu)的監(jiān)督能力也很重要。IAEA除了監(jiān)督全球核擴(kuò)散問(wèn)題外，也有評(píng)估核設(shè)施安全和提供相關(guān)安全人員培訓(xùn)的功能。但是，IAEA目前面臨著人手和資金不足的困難?？偣?50名工作人員要監(jiān)督全球900多處核設(shè)施的活動(dòng)簡(jiǎn)直是不可能完成的任務(wù)。

在日本福島核電站事件當(dāng)中，人們可以發(fā)現(xiàn)，作為這次事故的責(zé)任人，在實(shí)際選擇中拋棄了人民利益，而選擇了公司利益。同樣，作為事故的責(zé)任國(guó)家，日本在這次事故當(dāng)中也選擇了國(guó)家利益，并沒(méi)有考慮全球利益。作為世界性的機(jī)構(gòu)，人們并沒(méi)有發(fā)現(xiàn)國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)有效的履行了自己的義務(wù)并阻止這次危機(jī)的爆發(fā)。單單從日本向周邊海域排放核廢液來(lái)看，如果國(guó)際原子能結(jié)構(gòu)能夠成立危機(jī)對(duì)應(yīng)小組，制定必要的應(yīng)對(duì)措施則必然可以有效組織問(wèn)題的爆發(fā)。

四、結(jié)語(yǔ)

切爾諾貝利核電站事故之后，日本核泄漏引發(fā)的核電安全成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。那次核事故釀成世界和平利用核能史上的最慘重災(zāi)難。盡管在此之后引發(fā)了對(duì)于核能利用的深刻反思，但是資源的匱乏和技術(shù)的限制使和平利用核能的足跡不會(huì)停止，由此所帶來(lái)的高風(fēng)險(xiǎn)卻始終不容疏忽。如何加強(qiáng)IAEA的作用、健全和細(xì)化國(guó)際法，提高核能安全利用的技術(shù)水平是我們必須要做的。從國(guó)際機(jī)制角度來(lái)解讀當(dāng)前日本核泄漏造成的影響，無(wú)疑是鼓勵(lì)國(guó)際社會(huì)中的各國(guó)要把核安全嚴(yán)格限定在國(guó)際機(jī)制的框架內(nèi)，勇于承擔(dān)責(zé)任，加強(qiáng)合作，共同維護(hù)人類共同的生態(tài)家園。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕程曉勇，國(guó)際核危機(jī)解析：概念、根源與演變〔J〕.社會(huì)科學(xué)，2011，（02）：40.

〔2〕秦亞青，國(guó)際制度與國(guó)際合作——反思新自由制度主義〔J〕.外交學(xué)院學(xué)報(bào)，1998，（02）：43.

〔3〕張優(yōu)優(yōu)，核安全的國(guó)際法律制度研究，西南政法大學(xué)碩士論文，2008.

〔4〕羅時(shí)，日本核泄漏事故帶來(lái)的教訓(xùn)〔J〕.勞動(dòng)保護(hù)，2011，（05）：42.

〔責(zé)任編輯：張 港〕