職業(yè)教育校企合作中政府職能研究
——以湖南省為例

周棟良

（長(zhǎng)沙商貿(mào)旅游職業(yè)技術(shù)學(xué)院，長(zhǎng)沙 410016）

“深化產(chǎn)教融合、校企合作”需要政府、行業(yè)、企業(yè)、學(xué)校聯(lián)動(dòng)。在當(dāng)前社會(huì)對(duì)職業(yè)教育仍存在偏見、校企合作法律法規(guī)不完善、企業(yè)參與合作辦學(xué)積極性不高、高職院校吸引力不強(qiáng)等現(xiàn)實(shí)情況下，要促進(jìn)校企合作順利開展，政府的作用至關(guān)重要?！笆濉币詠?，湖南為貫徹落實(shí)“深化產(chǎn)教融合、校企合作、工學(xué)結(jié)合”的職業(yè)教育辦學(xué)模式，出臺(tái)了一系列配套制度和措施，產(chǎn)教融合、校企合作的深度和廣度都取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。

一、政府促進(jìn)校企合作的主要做法

湖南現(xiàn)有67所高職院校和421所中職學(xué)校[1]。近年來，湖南職業(yè)院校校企合作在共建共享實(shí)訓(xùn)基地、共同制定專業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)、師資培訓(xùn)、學(xué)生訂單培養(yǎng)等方面成效顯著?？偨Y(jié)政府在促進(jìn)職業(yè)教育校企合作中的主要做法和經(jīng)驗(yàn)，可以從宏觀、中觀、微觀三方面加以歸納。

（一）宏觀方面：完善法律法規(guī)，統(tǒng)籌專業(yè)規(guī)劃與布局

1.加強(qiáng)校企合作法律法規(guī)建設(shè)。缺乏可操作性的校企合作法規(guī)一直是制約職業(yè)教育校企合作的制度障礙。為此，2012年，湖南省經(jīng)信委、省國(guó)資委、省教育廳、省人力資源和社會(huì)保障廳、省財(cái)政廳、省國(guó)稅局、省地稅局等七部門聯(lián)合制定了《關(guān)于深入推進(jìn)企業(yè)與職業(yè)院校合作辦學(xué)的若干意見》（湘政辦發(fā)〔2012〕45號(hào)），除提出綱領(lǐng)性要求外，還提出了一些具體的可操作性的政策措施。2017年，湖南省人民政府辦公廳又公布實(shí)施了《關(guān)于深化普通高校校地校企合作的意見》（湘政辦發(fā)〔2017〕8號(hào)），進(jìn)一步明確了校企合作中雙方的責(zé)權(quán)利。

2.統(tǒng)籌職業(yè)教育專業(yè)規(guī)劃與布局，組建專業(yè)群，對(duì)接地方產(chǎn)業(yè)群。目前湖南中、高職院校分別設(shè)置專業(yè)173個(gè)、410個(gè)[1]，基本覆蓋了全省優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)主要崗位和工種。根據(jù)《湖南省“十三五”戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（湘發(fā)改高技〔2017〕74 號(hào)），“十三五”期間，湖南重點(diǎn)發(fā)展高端裝備、新材料、生物、新一代信息技術(shù)、綠色低碳、數(shù)字創(chuàng)意等六大產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，加快培育經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的新動(dòng)能。與此相對(duì)應(yīng)，湖南高職院校調(diào)整、組建了對(duì)應(yīng)六大產(chǎn)業(yè)的專業(yè)群，具體情況見表1。

（二）中觀方面：發(fā)揮項(xiàng)目導(dǎo)向作用，搭建校企合作平臺(tái)

1.整合職業(yè)教育項(xiàng)目，突出產(chǎn)教融合、校企合作的辦學(xué)指導(dǎo)思想。以高職教育省級(jí)項(xiàng)目申報(bào)為例，“十二五”期間，湖南高職教育建設(shè)省級(jí)項(xiàng)目共有五類：示范性（骨干）高等職業(yè)院校、高職示范性特色專業(yè)、高職特色專業(yè)、示范性職業(yè)教育集團(tuán)、生產(chǎn)性實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)（教師認(rèn)證培訓(xùn)）基地，項(xiàng)目之間互有交叉重疊，導(dǎo)向不明確，且項(xiàng)目之間條塊分割，不利于學(xué)校整體實(shí)力提升。為此，“十三五”期間，高職教育省級(jí)項(xiàng)目整合為卓越職業(yè)院校建設(shè)項(xiàng)目、示范性特色專業(yè)群建設(shè)項(xiàng)目、校企合作生產(chǎn)性實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)項(xiàng)目三類，三類項(xiàng)目都突出了“產(chǎn)教融合、校企合作、工學(xué)結(jié)合”的辦學(xué)指導(dǎo)思想，發(fā)揮了項(xiàng)目申報(bào)在促進(jìn)校企合作中的導(dǎo)向作用。

2.組建職教集團(tuán)，為校企合作搭建平臺(tái)。為加快職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)，深度融入產(chǎn)業(yè)鏈，2010年湖南省教育廳出臺(tái)了《湖南省示范職業(yè)教育集團(tuán)建設(shè)基本要求》，2011年啟動(dòng)省級(jí)示范性職教集團(tuán)遴選。在政府大力支持下，湖南職教集團(tuán)加快發(fā)展，現(xiàn)有省級(jí)職教集團(tuán)30家，加盟合作單位2458家，其中規(guī)模企業(yè)1525家[1]，幾乎覆蓋了所有在湘大中型企業(yè)，有效地促進(jìn)了校企合作。

表1 湖南職業(yè)教育專業(yè)（群）對(duì)接產(chǎn)業(yè)一覽表

（三）微觀方面：出臺(tái)具體措施，強(qiáng)力推進(jìn)校企互動(dòng)

1.舉辦全省職業(yè)教育宣傳活動(dòng)周和職業(yè)教育校企合作推進(jìn)會(huì)。從2015年開始，湖南已連續(xù)舉辦三屆由省教育廳牽頭組織的職業(yè)教育宣傳活動(dòng)周和職業(yè)教育校企合作推進(jìn)會(huì)。政府邀請(qǐng)合作企業(yè)、行業(yè)參會(huì)，深化校企合作。如2017年職業(yè)教育宣傳活動(dòng)周的主題是“深化校企合作，推進(jìn)科教強(qiáng)省”，集中宣傳職業(yè)教育校企合作的意義、方針政策、典型經(jīng)驗(yàn)等。

2.組織職業(yè)院校學(xué)生專業(yè)技能競(jìng)賽和專業(yè)技能抽查。自2008年開始，湖南已連續(xù)舉辦10屆職業(yè)院校學(xué)生專業(yè)技能競(jìng)賽，這已成為推進(jìn)產(chǎn)教深度融合、創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式的有效載體[2]。2009年，湖南率先在全國(guó)首創(chuàng)職業(yè)院校學(xué)生專業(yè)技能抽查制度，印發(fā)了《關(guān)于建立中等職業(yè)學(xué)校學(xué)生專業(yè)技能抽查制度的通知》（湘教發(fā)〔2009〕63號(hào)）。要求學(xué)校充分發(fā)揮行業(yè)（企業(yè)）的作用，積極拓寬校企合作渠道，引進(jìn)企業(yè)新設(shè)備、新技術(shù)、新工藝、新方法，實(shí)現(xiàn)專業(yè)與產(chǎn)業(yè)的對(duì)接[3]。

二、政府在促進(jìn)校企合作中存在的問題

（一）關(guān)于校企合作主體認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)

無論是從企業(yè)數(shù)量看，還是從合作意愿看，職業(yè)教育校企合作的主體應(yīng)該是中小企業(yè)而不是大企業(yè)。目前我國(guó)中小企業(yè)已占所有企業(yè)總數(shù)的99%以上，每年中小企業(yè)提供約75%的城鎮(zhèn)就業(yè)崗位，占新增就業(yè)崗位的80%以上，與大企業(yè)相比，中小企業(yè)提供了更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，成為接納職業(yè)院校畢業(yè)生就業(yè)的主力軍[4]。反觀職業(yè)院校，其在培養(yǎng)定位、專業(yè)設(shè)置、師資配備、培養(yǎng)模式等方面未能充分考慮中小企業(yè)發(fā)展的特殊需求，或是片面地認(rèn)為職業(yè)院校的人才培養(yǎng)就是為大企業(yè)服務(wù)。

由于我國(guó)市場(chǎng)機(jī)制尚不健全，與大企業(yè)相比，中小企業(yè)的生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)更加艱難，中小企業(yè)在經(jīng)營(yíng)實(shí)踐中深深體會(huì)到只有依靠人才才能擺脫困境，員工素質(zhì)高低和隊(duì)伍的穩(wěn)定性直接影響企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，中小企業(yè)相比大企業(yè)更迫切希望與職業(yè)技術(shù)院校合作。因此，無論是從中小企業(yè)數(shù)量、人才需求規(guī)格，還是合作意愿來看，中小企業(yè)理應(yīng)是職業(yè)教育校企合作的主體。但在校企合作實(shí)踐中存在著政府只重視大企業(yè)的現(xiàn)象，其忽視了占企業(yè)大多數(shù)的中小微企業(yè)，而且也有悖于當(dāng)前扶持中小企業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策。

（二）促進(jìn)校企合作的法律法規(guī)體系建設(shè)仍然滯后于實(shí)踐的需要

總的說來，其主要表現(xiàn)在已有的相關(guān)法律條文缺乏可操作性，而校企合作的專門法律又遲遲沒有出臺(tái)。一是《職業(yè)教育法》中的相關(guān)規(guī)定過于抽象，缺乏可操作性。二是缺乏有關(guān)校企合作的專門教育行政法規(guī)。三是地方立法機(jī)構(gòu)也沒有關(guān)于校企合作方面的立法。從管理體制來講，職業(yè)教育是由省級(jí)人民政府統(tǒng)籌行使管理、規(guī)劃、預(yù)算等權(quán)力，因此，地方有關(guān)校企合作的專門立法就更能體現(xiàn)地方特色，這也符合我國(guó)職業(yè)教育的管理體制。遺憾的是，有關(guān)校企合作的地方性立法仍然沒有出臺(tái)。四是缺失校企合作的專門規(guī)章，目前既沒有相關(guān)行業(yè)規(guī)章也沒有政府規(guī)章[5]。

（三）校企合作中政府職能缺位與錯(cuò)位并存

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》中界定政府在職業(yè)教育中的職能是主導(dǎo)職業(yè)教育改革發(fā)展，集中體現(xiàn)在優(yōu)化發(fā)展環(huán)境與優(yōu)化資源配置兩個(gè)方面[6]。但在促進(jìn)校企合作實(shí)踐中，政府職能結(jié)構(gòu)的內(nèi)在失調(diào)現(xiàn)象還是非常突出的。

一是政府職能的缺位。職業(yè)教育是與產(chǎn)業(yè)聯(lián)系最為緊密的教育類型，校企合作中政府理應(yīng)發(fā)揮更大作用。但在產(chǎn)教融合、校企合作中，因缺乏其他政府職能部門如經(jīng)信委、發(fā)改委等的協(xié)同配合，導(dǎo)致代表政府行使管理職能的教育行政部門只能向職業(yè)學(xué)校施加影響，而難以對(duì)企業(yè)和行業(yè)提出要求。這種局面若長(zhǎng)期存在，校企合作中“學(xué)校熱、企業(yè)冷”的現(xiàn)象就無法根本改變。

二是政府職能的錯(cuò)位。一方面，存在管得過多過細(xì)的現(xiàn)象。隨著職業(yè)教育從規(guī)模擴(kuò)張向內(nèi)涵發(fā)展轉(zhuǎn)型，政府對(duì)職業(yè)院校的基礎(chǔ)辦學(xué)能力建設(shè)、專業(yè)建設(shè)、課程建設(shè)等諸多方面提出了許多直接而具體的指導(dǎo)性意見。從推動(dòng)職業(yè)教育內(nèi)涵建設(shè)、提升職業(yè)教育人才培養(yǎng)質(zhì)量而言，這些措施很有針對(duì)性。但從職業(yè)教育可持續(xù)發(fā)展的角度來看，這種細(xì)枝末節(jié)式的管理與指導(dǎo)，也容易造成政府應(yīng)有的?；A(chǔ)、促公平、激活力等職能的缺位和錯(cuò)位[7]。另一方面，該放權(quán)的領(lǐng)域沒有放權(quán)，導(dǎo)致校企合作中學(xué)校缺乏自主權(quán)，難以與企業(yè)深入合作。當(dāng)前，公辦職業(yè)院校普遍缺乏辦學(xué)自主權(quán)，尤其是用人自主權(quán)。由于人事管理制度上“逢進(jìn)必考”的政策和職稱評(píng)審中的論文導(dǎo)向，導(dǎo)致職業(yè)院校很難引進(jìn)行業(yè)企業(yè)能工巧匠，現(xiàn)階段的企業(yè)兼職教師往往停留在一紙協(xié)議階段，真正擔(dān)負(fù)實(shí)踐教學(xué)的很少。

三、政府進(jìn)一步促進(jìn)校企合作的措施

（一）政府綜合運(yùn)用多種手段，促進(jìn)中小企業(yè)參與職業(yè)院校合作辦學(xué)

政府可從法律和經(jīng)濟(jì)層面引導(dǎo)中小企業(yè)參與職業(yè)教育辦學(xué)，通過完善相關(guān)立法、財(cái)政支持、稅收優(yōu)惠、管理監(jiān)督等政策，減輕中小企業(yè)的社會(huì)負(fù)擔(dān)，提高技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)改造的能力，解決中小企業(yè)在發(fā)展中遇到的問題。從法律視角出發(fā)，為調(diào)動(dòng)中小企業(yè)參與職業(yè)教育的主動(dòng)性并形成長(zhǎng)效機(jī)制，需要國(guó)家制定和完善相關(guān)法律，并制訂具體的實(shí)施細(xì)則。上層立法方面，國(guó)家應(yīng)在法律中明確規(guī)定政府、中小企業(yè)在參與職業(yè)教育中的各項(xiàng)權(quán)利和義務(wù)；下層立法方面，地方各級(jí)政府應(yīng)因地制宜出臺(tái)相應(yīng)的法規(guī)細(xì)則來落實(shí)中小企業(yè)參與職業(yè)教育合作辦學(xué)[4]。從經(jīng)濟(jì)視角出發(fā)，國(guó)家在稅收政策上支持和鼓勵(lì)中小企業(yè)參與校企合作，可在一定期限內(nèi)減征、免征所得稅，實(shí)行稅收優(yōu)惠。建立中小企業(yè)與職業(yè)院校定向、定單式人才培養(yǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)技能人才培養(yǎng)與企業(yè)需求的緊密對(duì)接。

（二）健全職業(yè)教育校企合作法律體系

依據(jù)國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，健全的職業(yè)教育校企合作法律體系包含上下銜接的兩類：第一類是基本性法律；第二類是配套性法律，是指依據(jù)綱領(lǐng)性規(guī)定制定的一系列詳細(xì)、可操作的法律法規(guī)。結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，首先，國(guó)家層面，全國(guó)人大應(yīng)該加快修訂我國(guó)職業(yè)教育的綱領(lǐng)性法律《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》。1996年頒布的《職業(yè)教育法》，因職業(yè)教育所面臨的宏觀和微觀環(huán)境均發(fā)生了巨大變化，已不適應(yīng)當(dāng)前的形勢(shì)。其次，制定相配套的下位法規(guī)體系，包括中央政府加快頒布《職業(yè)教育校企合作促進(jìn)辦法》和地方省級(jí)政府制定《職業(yè)教育校企合作促進(jìn)辦法》的實(shí)施細(xì)則。就湖南而言，當(dāng)務(wù)之急是省教育廳會(huì)同省經(jīng)信委等部門聯(lián)合起草《湖南省職業(yè)教育校企合作條例》，報(bào)省人大立法參考，盡快落實(shí)《關(guān)于深入推進(jìn)集團(tuán)化辦學(xué)的意見》，建設(shè)校企合作互動(dòng)交流平臺(tái)。

（三）簡(jiǎn)政放權(quán)，激發(fā)校企合作活力與動(dòng)力

簡(jiǎn)政放權(quán)的立足點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)就是要加快政府職能轉(zhuǎn)變，而政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)就是通過政策激勵(lì)和引導(dǎo)來充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，激發(fā)職業(yè)教育相關(guān)主體參與職業(yè)教育辦學(xué)的積極性。

著力引導(dǎo)行業(yè)企業(yè)深度參與職業(yè)院校辦學(xué)，深化校企協(xié)同育人，積極推進(jìn)現(xiàn)代學(xué)徒制試點(diǎn)。進(jìn)一步推動(dòng)職業(yè)院校與行業(yè)企業(yè)優(yōu)質(zhì)資源共建共享，推進(jìn)校企共建生產(chǎn)性實(shí)訓(xùn)基地、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)實(shí)踐教育基地、企業(yè)人才培訓(xùn)基地。鼓勵(lì)職業(yè)院校主動(dòng)服務(wù)國(guó)內(nèi)企業(yè)“走出去”海外戰(zhàn)略發(fā)展需求，培養(yǎng)國(guó)際化職業(yè)教育人才。高度重視中小企業(yè)群，引導(dǎo)中小微企業(yè)，整合力量，抱團(tuán)發(fā)展，促進(jìn)多形式、多層次的校企合作，充分發(fā)揮中小企業(yè)數(shù)量眾多、形式靈活的優(yōu)勢(shì)。

著力引導(dǎo)職業(yè)院校高效服務(wù)行業(yè)企業(yè)發(fā)展。地方政府簡(jiǎn)政放權(quán)，依托校企合作大力推動(dòng)區(qū)域內(nèi)專業(yè)技術(shù)人才、技術(shù)、設(shè)備設(shè)施、信息等方面的資源整合，真正形成若干個(gè)能夠服務(wù)乃至可以支撐區(qū)域重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資源平臺(tái)，激發(fā)企業(yè)參與校企合作的“興奮點(diǎn)”。