有彈性的公平：廣東省城鄉(xiāng)居保并軌的實施效果評估*

黃 巖 吳桂玲

一、問題的提出及其背景

黨的十九大報告指出，要按照兜底線、織密網(wǎng)、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系，全面實施全民參保計劃，完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。按照黨的十八大“要堅持全覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)方針，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”精神和十八屆三中全會關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的要求，在總結(jié)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（新農(nóng)保）和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(城居保)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2014 年 2 月，國務(wù)院決定將新農(nóng)保和城居保兩項制度合并實施，出臺了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》（國發(fā)〔2014〕8）文件，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險（以下簡稱城鄉(xiāng)居保），以增強公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點，全面推進和不斷完善覆蓋全體城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險制度，到2020年全面建成公平、統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度。

廣東省按照國家統(tǒng)一部署，先后在2009年和2011年啟動了新型農(nóng)村居民社會養(yǎng)老保險試點和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點，到2012年底全省實現(xiàn)了制度全覆蓋和參保人群全覆蓋。2013年9月，根據(jù)國家的指導(dǎo)意見，全省對新農(nóng)保和城居保兩項制度進行整合，比國家提早一年建立了全省統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。2014年，根據(jù)國發(fā)8號文件精神，廣東省重新修訂并以省政府名義下發(fā)了《廣東省城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險實施辦法》，實現(xiàn)了制度名稱、政策標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)辦服務(wù)、信息系統(tǒng)“四統(tǒng)一”。

城鄉(xiāng)居保制度堅持權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)、政府主導(dǎo)推動和居民自愿參加相結(jié)合、保障水平與全省經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)，與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度相銜接。實行個人繳費、集體補助、政府補貼、社會捐助相結(jié)合的籌資方式，基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金相結(jié)合的待遇發(fā)放形式。凡年滿16周歲（不含在校學(xué)生），具有本省戶籍，不符合城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險（以下簡稱城職保）參保條件的農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)非從業(yè)居民可在戶籍地自愿參加城鄉(xiāng)居保。新農(nóng)保和城居保制度（2014年合并后稱為城鄉(xiāng)居保）實施時已年滿60周歲，未享受職工基本養(yǎng)老保險待遇以及國家規(guī)定的其他養(yǎng)老待遇的，不用繳費，可以按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金。新農(nóng)保和城居保制度實施后按照規(guī)定繳費并達到領(lǐng)取條件的，年滿60周歲后可以按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。新農(nóng)保政策自2009年實施，中央提出城鄉(xiāng)居保合并這一改革其根本目標(biāo)是實現(xiàn)全國統(tǒng)籌一體化的養(yǎng)老保險制度，因此，城鄉(xiāng)居保并軌著重強調(diào)其公平性、可持續(xù)性和適應(yīng)流動性三大特點。本文聚焦于并軌后的廣東省城鄉(xiāng)居保是否實現(xiàn)了公平性這一議題，目前城鄉(xiāng)居保的政策設(shè)計目標(biāo)是解決城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的公平性、可持續(xù)性和適應(yīng)流動性三個方面，其中公平性是關(guān)鍵。廣東省的城鄉(xiāng)居保政策的公平性在執(zhí)行過程中體現(xiàn)了很強的彈性，這種彈性公平影響了城鄉(xiāng)居保的最終目標(biāo)實現(xiàn)。本文分為三個部分，首先對城鄉(xiāng)居保公平性相關(guān)文獻進行學(xué)術(shù)上的梳理，并提出研究的宗旨；其次分析城鄉(xiāng)居保并軌后公平性不足及其原因；最后是總結(jié)及政策建議。

關(guān)于新農(nóng)保公平性這一問題，現(xiàn)有研究基本認(rèn)同目前城鄉(xiāng)居保（新農(nóng)保）保障水平十分低下，應(yīng)根據(jù)城鄉(xiāng)發(fā)展實際確立合理的增長目標(biāo)。鄧大松和薛惠元等學(xué)者評估了新農(nóng)保的替代率，認(rèn)為新農(nóng)保給付和保障水平低，不能滿足農(nóng)民的基本生活需要。a鄧大松、薛惠元：《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險替代率精算模型及其實證分析》，《經(jīng)濟管理》2010年第 5期。陳雷等學(xué)者認(rèn)為新農(nóng)保以公平為指向的理念較為清晰，但在試點具體實施中存在強制或捆綁參保繳費，損害了制度的公平性。b陳雷：《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策實施公平性有效性及可持續(xù)性評估》，《遼寧師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2011年第6期。黃麗提出提高城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金替代率的關(guān)鍵是堅持強制性原則，并確保政府對基礎(chǔ)養(yǎng)老金補貼和個人繳費的增長率均不低于農(nóng)村居民人均純收入增長率。將養(yǎng)老金目標(biāo)替代率設(shè)定為農(nóng)村居民人均純收入的 50%，城鄉(xiāng)居保能夠?qū)崿F(xiàn)?；镜哪繕?biāo)。c黃麗：《城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險保障水平評估與反思》，《人口與經(jīng)濟》2015年第5期。岳經(jīng)綸和黃遠(yuǎn)飛認(rèn)為廣州市城鄉(xiāng)居保與其他主要城市對比，更具備制度的可持續(xù)性，但同時也存在養(yǎng)老金替代率相對較低和財政總體投入不夠充足等問題。d岳經(jīng)綸、黃遠(yuǎn)飛：《廣州市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險適度性水平研究》，《社會保障研究》2016年第3期。張國棟和左停認(rèn)為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險參保者如果同時參加了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險，個人重復(fù)參保行為并沒有對其他參保者的利益造成損害，只是政府要額外承擔(dān)居民養(yǎng)老保險的補貼和基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分，而從數(shù)額來看，國家財政完全有能力支出。e張國棟、左停：《福利還是權(quán)利:養(yǎng)老保險重復(fù)參保現(xiàn)象研究》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2015年第11期。已有的研究主要關(guān)注城鄉(xiāng)居保的給付水平公平性，而且現(xiàn)有的研究絕大多數(shù)都是以2014年并軌前數(shù)據(jù)進行分析的。我們認(rèn)為城鄉(xiāng)居保的公平性不僅體現(xiàn)在居民的領(lǐng)待水平和財政能力上，還體現(xiàn)在轉(zhuǎn)接制度、城鄉(xiāng)一體化標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)辦程序上的公平性，本文通過對廣東全省的城鄉(xiāng)居保數(shù)據(jù)進行綜合分析，并實地調(diào)研全省8個地級市和15個縣區(qū)，分別與地級市社保局和人社局負(fù)責(zé)人、縣區(qū)社保局和人社局負(fù)責(zé)人、鎮(zhèn)街和村經(jīng)辦干部、參保群眾開展了59場座談會，參加座談的居民代表超過500人。本文認(rèn)為盡管2014年中央8號文件關(guān)于城鄉(xiāng)居保并軌的主要精神是實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險一體化，但是在具體政策操作過程中，仍然存在著大量的事實上的不公平和制度設(shè)計上的不公平，因而城鄉(xiāng)居保仍然是一種彈性公平保障，離建立全國統(tǒng)籌一體化養(yǎng)老保險還有很長一段路要走。

二、有彈性的公平：城鄉(xiāng)居保面臨的困境

公平性體現(xiàn)為社會養(yǎng)老保險制度包含的價值取向和理念，包括待遇標(biāo)準(zhǔn)、參保資格、覆蓋范圍等等，同一制度范圍內(nèi)的人群應(yīng)有平等的養(yǎng)老保障權(quán)益，不能因保障對象性別、職業(yè)、區(qū)域、民族和社會地位的不同而有差別。國發(fā)8號文件城鄉(xiāng)居保新政策實現(xiàn)了新農(nóng)保與城居保的并軌，城鄉(xiāng)居民不再受戶籍限制參加同一種養(yǎng)老保險制度，消除了城鄉(xiāng)之間的歧視性標(biāo)簽，體現(xiàn)出養(yǎng)老保險制度的公平性，有效減少農(nóng)民工進城的障礙，加快城鎮(zhèn)化進程。城鄉(xiāng)居民均可在戶籍地自愿參加城鄉(xiāng)居保，由中央財政承擔(dān)全部或部分基礎(chǔ)養(yǎng)老金，以鼓勵和吸引群眾參加。在制度層面設(shè)計多繳多得和長繳長得機制，并對殘疾人等特殊參保群體進行政策保護，這些規(guī)定都體現(xiàn)了城鄉(xiāng)居保的公平性。但是這種公平性并不是剛性的，在具體政策制定和落實過程中，城鄉(xiāng)差異、戶籍歧視等因素仍然十分明顯，因此，本文認(rèn)為城鄉(xiāng)居保并沒有完全實現(xiàn)實質(zhì)性公平，而只是一種有彈性的公平。

有彈性的公平既可理解為中國改革開放以來漸進改革策略的成功模式的一種經(jīng)典體現(xiàn)，也可理解為各級地方政府綜合各方利益平衡的結(jié)果。中國的養(yǎng)老保險制度首先解決的是在職職工群體的養(yǎng)老問題，農(nóng)民和城鎮(zhèn)非正式就業(yè)人口沒有納入國家法律保障體系中。2009年新農(nóng)保和2014年的城鄉(xiāng)居保并軌政策體現(xiàn)了強烈的制度公平性。因此，政策執(zhí)行中的彈性公平首先體現(xiàn)為政策執(zhí)行主體的彈性上，中央和地方各級政府在具體政策執(zhí)行過程中表現(xiàn)出強烈的利益差異，中央通過財政轉(zhuǎn)移支付的政策來平衡由地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異所帶來的待遇不平等。甚至出現(xiàn)西部部分省區(qū)養(yǎng)老保險待遇高于東部省區(qū)現(xiàn)象。其次，彈性的公平也體現(xiàn)在不同性質(zhì)養(yǎng)老待遇的不平等。地方政府更重視職工養(yǎng)老保險政策的執(zhí)行效果，而不重視城鄉(xiāng)居保目標(biāo)的實現(xiàn)。廣東省是中國經(jīng)濟最發(fā)達的地區(qū)之一，有著全國規(guī)模最大的職工群體，同時也是全國城鄉(xiāng)居保群體主要省區(qū)，政策執(zhí)行過程中的彈性公平表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）養(yǎng)老保險待遇水平偏低，生活保障有限。城鄉(xiāng)居保實行基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金相結(jié)合的待遇支付政策，個人賬戶養(yǎng)老金水平的高低直接與個人繳費水平相掛鉤，實行長繳多得、多繳多得的機制。廣東省從2013年起連續(xù)四年提高城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，從55元提高至110元，調(diào)整幅度達100%，但待遇絕對水平仍然偏低，離廣大城鄉(xiāng)居民的期盼還有較大差距。從人均財政收入來看，廣東省在全國位居第5位，農(nóng)村人均收入在全國排第7位，2015年全省農(nóng)村人均家庭純收入達到12245.6元，2015年全省平均養(yǎng)老金為142元，2016年為152元，廣東為全國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，人均收入高，物價高，城鄉(xiāng)居民每月養(yǎng)老收入不足以承擔(dān)生活支出。截至2016年6月，全國基礎(chǔ)養(yǎng)老金高于70元國家最低標(biāo)準(zhǔn)的省區(qū)有28個，廣東省基礎(chǔ)養(yǎng)老金在全國排名第12位。北京、上海和天津等省區(qū)遙遙領(lǐng)先于廣東，同為東部地區(qū)的浙江、江蘇、海南等省區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金也高于廣東??；中西部地區(qū)的西藏、寧夏、青海和新疆等省區(qū)也在中央規(guī)定的70元標(biāo)準(zhǔn)上大幅度提高本地基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平，標(biāo)準(zhǔn)也遠(yuǎn)高于廣東省。

廣東省90%參保繳費人群仍然集中在最低檔次即人均年繳費120元；潮州市99%、揭陽97%、茂名96%的居民選擇最低檔次參保。如此高比例的低檔次參保與廣東省人均財政收入和農(nóng)村人均家庭純收入在全國的排名不相匹配，養(yǎng)老金的保障功能沒有發(fā)揮出來。全省各市人均可支配財政差距非常大，農(nóng)村人均純收入差距也很大，但沒有與城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險收入成正比例關(guān)系。有些市縣財政力量并不薄弱，但是人均養(yǎng)老金低，反映了地方財政的投入政策不夠靈活，激勵性不夠。

（二）地方財政投入低，補貼標(biāo)準(zhǔn)落后于全國。城鄉(xiāng)居保實行中央財政與地方財政共同分擔(dān)機制?，F(xiàn)行中央財政對東部省區(qū)提供50%的補貼，即基礎(chǔ)養(yǎng)老金70元中的35元由中央財政補貼。我國東部地區(qū)包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南11個省級行政區(qū)，中部地區(qū)包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北和湖南8個省級行政區(qū)，西部地區(qū)包括四川、重慶、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、廣西和內(nèi)蒙古 12個省級行政區(qū)。中央財政對東部和中西部補助標(biāo)準(zhǔn)的差異充分體現(xiàn)了公共財政的收入再分配效應(yīng)，將財力向中西部傾斜，逐漸達到縮小差異的目的。地方財政對基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補貼包括：珠三角地區(qū)和粵東西北地區(qū)各承擔(dān)一定比例的基礎(chǔ)養(yǎng)老金；根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展情況，居民收入和消費情況，對基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)進行提高；對于長期繳費的農(nóng)民，地方財政可以適當(dāng)加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，超過15年的每月加發(fā)3元。地方財政對繳費補貼包括：地方政府對個人繳費檔次480元以下的居民補貼標(biāo)準(zhǔn)每人每年不低于 30 元，超過480元檔次的每年補貼60元；地方政府為農(nóng)村重度殘疾人等困難群體代繳部分或全部最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金；地方財政支出還包括喪葬補助、征收行政支出等等。例如，廣東省茂名市電白區(qū)規(guī)定，新增一名參保人由區(qū)財政對村干部獎勵10元。隨著老齡化時代的到來，個人帳戶積累資金發(fā)放完畢后，地方財政還將繼續(xù)承擔(dān)兜底補貼。從表1可以看出，廣東省地方政府個人繳費補貼標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后全國其他地區(qū)，目前廣東省的最高補貼標(biāo)準(zhǔn)為國家規(guī)定的60元，排名全國第22位。

表1 全國各省區(qū)財政補貼城鄉(xiāng)居保繳費

（三）靈活就業(yè)人員補繳城職保政策不公平。由于廣東省自20世紀(jì)90年代以來建立的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度對靈活就業(yè)人員參加城居保養(yǎng)老保險均進行了戶籍限制，2016年4月，廣東省人力資源和社會保障廳、廣東省財政廳和廣東省地方稅務(wù)局聯(lián)合出臺了完善靈活就業(yè)人員參加城職保的新規(guī)定即4號文件。4號文件主要是為解決農(nóng)村戶籍靈活就業(yè)人員、跨省或跨市靈活就業(yè)人員在就業(yè)地參加城職保問題而出臺的，文件通過進一步放開靈活就業(yè)人員參保的戶籍限制，允許符合條件的靈活就業(yè)人員進行一次性補繳。因此農(nóng)村戶籍靈活就業(yè)人員也可以根據(jù)自身的經(jīng)濟能力，選擇參加繳費水平較高的城職保，今后也相應(yīng)可以領(lǐng)取較高的養(yǎng)老保險待遇。

4號文件規(guī)定補繳范圍為年滿45的男性和年滿40歲的女性，至2016年4月存在靈活就業(yè)但未參保繳費的時段，且未領(lǐng)取企業(yè)職工基本養(yǎng)老和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金的群體。這一文件限定了已經(jīng)領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金的人員不能以靈活就業(yè)人員身份參保和一次性繳費，部分有條件的城鄉(xiāng)居保參保人員不能通過補繳進入城職保以提高養(yǎng)老金。但是在新農(nóng)保和城居保政策啟動時，凡年滿60歲的居民都已經(jīng)開始領(lǐng)取養(yǎng)老金；而且因為當(dāng)年捆綁家庭子女參保的原因，大部分的群眾在當(dāng)時都已經(jīng)參保，現(xiàn)在他們都不能通過靈活就業(yè)人員補繳進入城職保。群眾認(rèn)為當(dāng)年他們響應(yīng)政府號召積極參加城鄉(xiāng)居保，但現(xiàn)在不允許他們參加靈活人員補繳進城職保，而當(dāng)年沒有參保的人現(xiàn)在可以通過補繳參加城職保，這一補繳政策對參加城鄉(xiāng)居保的居民非常不公平，群眾對政府的公信力產(chǎn)生質(zhì)疑。

（四）社保待遇計算仍然存在城鄉(xiāng)差別和城鄉(xiāng)歧視。國務(wù)院8號文件要求有條件的地方人民政府可以結(jié)合本地實際探索建立喪葬補助金制度。廣東省37號文件規(guī)定參保人死亡的，可發(fā)放喪葬補助費，喪葬補助費標(biāo)準(zhǔn)由統(tǒng)籌地區(qū)人民政府自行決定，所需資金由統(tǒng)籌地區(qū)人民政府自行負(fù)擔(dān)。廣東省職工養(yǎng)老保險規(guī)定職工死亡時由社保統(tǒng)籌基金支付喪葬費和撫恤金，喪葬費和撫恤金各為3個月本市上年度在崗職工月平均工資。表2顯示全國多數(shù)省區(qū)建立了全省統(tǒng)一的喪葬補助政策和補助標(biāo)準(zhǔn)，但是廣東省城鄉(xiāng)居保喪葬補助政策不統(tǒng)一，喪葬補助標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于全國。全省有的統(tǒng)籌單位實行動態(tài)調(diào)整，如佛山喪葬補助標(biāo)準(zhǔn)為上一年度市平均工資的40%，2015年佛山市南海區(qū)的喪葬補助費為1856元；有的直接按當(dāng)?shù)芈毠て骄べY計算，如東莞市參照2010年城鎮(zhèn)職工平均收入的六個月之和的標(biāo)準(zhǔn)，由市財政40%承擔(dān)，其他由鎮(zhèn)街與村分擔(dān)，2015年東莞市喪葬補助是6180元；有的直接固化，如廣州市喪葬補助費標(biāo)準(zhǔn)為3000元，茂名市喪葬補助費標(biāo)準(zhǔn)為1200元，肇慶喪葬補助費標(biāo)準(zhǔn)為1000元，梅州市喪葬補助費標(biāo)準(zhǔn)為300元。除珠三角地區(qū)個別城市外，廣東省城鄉(xiāng)居保喪葬補助標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城職保標(biāo)準(zhǔn)，其原因是城鄉(xiāng)居保沒有建立統(tǒng)籌帳戶，這項支出完全由地方財政承擔(dān)。城鄉(xiāng)居保喪葬補助標(biāo)準(zhǔn)直接影響到養(yǎng)老金待遇發(fā)放，由于大多數(shù)地區(qū)補助標(biāo)準(zhǔn)過低，存在居民死亡不報和緩報從而冒領(lǐng)和瞞領(lǐng)養(yǎng)老金現(xiàn)象。在退休領(lǐng)取待遇的年齡方面，城鄉(xiāng)居保男女一律統(tǒng)一為60歲；但是國家法定的企業(yè)職工退休年齡是男年滿60周歲，女干部年滿55周歲，女工人年滿50周歲。這些差異與中央提出的建立城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險體系相違背。

表2 全國各省區(qū)城鄉(xiāng)居保喪葬補助費標(biāo)準(zhǔn)

（五）城鄉(xiāng)居保與城職保轉(zhuǎn)接不公平。人社部《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》（〔2014〕17號）文件的第五條規(guī)定，參保人員從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險個人賬戶全部儲存額并入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險個人賬戶，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費年限不合并計算或折算為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費年限。第六條規(guī)定參保人員從城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險個人賬戶全部儲存額并入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險個人賬戶，參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的繳費年限合并計算為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的繳費年限。這兩條規(guī)定的前提是，城職保的個人繳費比例高，個人帳戶數(shù)額大，城職保轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)居保，可以最大限度地保障職工利益。但是由于政策不允許城鄉(xiāng)居保把個人繳費時限計算到后來城職保參保的時限中，這將嚴(yán)重影響城鄉(xiāng)居保參保人的利益。盡管參加城鄉(xiāng)居保的個人帳戶數(shù)額不多，但政策應(yīng)該允許折算。例如，一些居民選擇高檔次參加城鄉(xiāng)居保，以3600元/年檔次計算，每個月實際繳費為300元；廣東省城職保最低繳費基數(shù)2408元，每月參保個人帳戶和單位帳戶繳費為20%，即480.16元，兩者差別并不明顯。基層政府普遍反映人社部關(guān)于城鄉(xiāng)居保銜接規(guī)定的兩個條款影響了城鄉(xiāng)居民的利益，也嚴(yán)重影響居民的參保信心。年輕居民認(rèn)為自己早晚都會進入職保體系，如果現(xiàn)在參加城鄉(xiāng)居保，個人帳戶的錢是自己出，基礎(chǔ)養(yǎng)老金是要到60歲以后才有的，既然城鄉(xiāng)居保轉(zhuǎn)入城職保不算年限，參保意義不大。在國家統(tǒng)一城鄉(xiāng)居保前，廣東省執(zhí)行的政策是允許兩種保險自由轉(zhuǎn)接。2009年佛山市新實施新農(nóng)保時，允許城鄉(xiāng)居民在達到退休年齡時，按照城職保標(biāo)準(zhǔn)補繳相應(yīng)的繳費年限，把相應(yīng)的差額補齊就可以。本文認(rèn)為造成廣東省城鄉(xiāng)居保政策實施過程中存在諸多不公平原因，既有各級財政投放不足的因素，也有居民參保意識淡薄和參保觀念落后的因素；既有中央政策設(shè)計不合理的原因，也有基層經(jīng)辦服務(wù)措施不力和服務(wù)觀念落后的因素。但是其中最根本的原因是各級政府的觀念和理念存在嚴(yán)重偏差，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。一是認(rèn)為城鄉(xiāng)居保是純粹福利型政策，沒有統(tǒng)籌帳戶，完全靠財政供養(yǎng)，待遇低是正常的。二是認(rèn)為城鄉(xiāng)居保覆蓋群體太大，以農(nóng)民為主，農(nóng)民傳統(tǒng)上養(yǎng)老以子女贍養(yǎng)為主，而且農(nóng)民有土地保障。三是各級財政對城鄉(xiāng)居民中的弱勢群體已經(jīng)通過多種方式進行救濟，而城鄉(xiāng)居保是免費午餐人人有份的政策，標(biāo)準(zhǔn)太高對參加城職保的群體不公平。

三、保障城鄉(xiāng)居保公平性的政策建議

第一，積極引導(dǎo)居民參加城職保，擴大城職保的參保群體和補繳范圍。通過補貼激勵，積極引導(dǎo)居民參加城職保。在經(jīng)濟條件發(fā)達地區(qū)，鼓勵集體經(jīng)濟補助居民參加城職保。放寬靈活就業(yè)人員補繳的限制性條款，吸引更多參加城鄉(xiāng)居保的群眾自愿補繳進入城職保系列，提高居民參保待遇。以高度負(fù)責(zé)的態(tài)度對待4號文件關(guān)于靈活人員補繳政策產(chǎn)生的問題，積極回應(yīng)群眾訴求，化解不穩(wěn)定因素，兌現(xiàn)政府信用。第二，提高統(tǒng)籌單位層級，公平科學(xué)分配資源。目前全國大部分地區(qū)城鄉(xiāng)居保都是以縣區(qū)為統(tǒng)籌單位，而城職保是以地級市為統(tǒng)籌單位?？h區(qū)作為統(tǒng)籌單位，有利于地方政府制訂靈活政策，更大限度地用活用夠政策，提高居民參保待遇。但是由于城鄉(xiāng)居保所涉參保對象主體為農(nóng)民，而農(nóng)業(yè)地區(qū)財政力量相對薄弱，造成地方政府對城鄉(xiāng)居民的投入非常有限，積極性不夠。提高統(tǒng)籌單位層級，有利于統(tǒng)一市級轄區(qū)內(nèi)的養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)，保障財政投入；有利于養(yǎng)老待遇公平發(fā)放，有利于提高經(jīng)辦效率。第三，建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機制，提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金增長水平。上級財政對城鄉(xiāng)居保的補貼激勵應(yīng)該采取差異化政策而不是一刀切的政策，針對不同參保檔次和基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，上級政府應(yīng)該采取不同的激勵政策?；A(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)和地方政府補貼標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該與地方財政水平同步。現(xiàn)在除了珠三角地區(qū)外，全省基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)和補貼標(biāo)準(zhǔn)基本一致，沒有與地方財政實力掛鉤，應(yīng)該拉大不同繳費檔次間的財政補貼差距，變定額補貼制為比例補貼制。建立城鄉(xiāng)居保財政備付金或統(tǒng)籌準(zhǔn)備金。依據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和城鄉(xiāng)居保發(fā)展的需要，通過科學(xué)的精算，政府財政每年從年度預(yù)算中安排一定比例資金，建立財政備付金或統(tǒng)籌準(zhǔn)備金制度，體現(xiàn)財政的兜底責(zé)任。減少參保檔次，允許按月參保，由于城職保是按月參保，城鄉(xiāng)居保按月參保有利于銜接。允許居民提檔補繳做大個人帳戶。第四，打破城鄉(xiāng)差異，推動城鄉(xiāng)一體化社保體系建設(shè)。采取折算和補繳兩種方式來方便城鄉(xiāng)居保轉(zhuǎn)接到城職保體系，重新計算參保年限。全省出臺統(tǒng)一的喪葬補助標(biāo)準(zhǔn)，制定喪葬補助的多級分?jǐn)傓k法。消除喪葬補助標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)二元分割和歧視政策。參照城職保和機關(guān)事業(yè)單位保險的退休年齡標(biāo)準(zhǔn)，消除年齡歧視。