“上下聯(lián)動(dòng)”：地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的影響因素分析*

谷志軍 黃衛(wèi)平

全面深化改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，尤其是隨著改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的問題日益突出，每一項(xiàng)改革都會對其他改革產(chǎn)生重要影響，每一項(xiàng)改革又都需要其他改革協(xié)同配合。這就需要“在中央宏觀精神指導(dǎo)下，先行先試、大膽探索，尤其是在中央已經(jīng)明確授權(quán)的領(lǐng)域或地方，要積極制定實(shí)質(zhì)性改革實(shí)施方案和細(xì)則，大膽改革，勇于實(shí)踐，給全國做出示范”。a黃衛(wèi)平：《論中央授權(quán)下的改革局部先行模式》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2014年第4期。在這種“中央授權(quán)下的改革局部先行”模式下，催生出了大量的地方政府創(chuàng)新實(shí)踐，而這些改革創(chuàng)新是否可持續(xù)直接影響著全面深化改革的推進(jìn)進(jìn)程。但在地方政府創(chuàng)新過程中，卻存在著一個(gè)難以破解的難題，即地方官員推動(dòng)創(chuàng)新的高積極性與地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目的低可持續(xù)性之間的矛盾。

對于這種現(xiàn)象，學(xué)術(shù)界從演化范式、政治合法性、制度倫理、社會嵌入、行政生態(tài)等不同視角進(jìn)行了分析和解釋。綜合已有研究，可以將影響地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的因素概括為內(nèi)生和外生兩個(gè)層面，內(nèi)生因素包括創(chuàng)新路徑依賴、政治合法性訴求、領(lǐng)導(dǎo)個(gè)體偏好、政府適應(yīng)性學(xué)習(xí)等，外生因素包括宏觀環(huán)境變化、公眾參與需求、社會力量介入、行政文化嵌套等。毋庸諱言，地方政府創(chuàng)新是內(nèi)外因素相互作用的結(jié)果，但是這些研究忽略了一個(gè)重要問題，那就是創(chuàng)新內(nèi)外因素是如何結(jié)合的、創(chuàng)新主體之間是如何互動(dòng)的？基于地方政府創(chuàng)新的理論研究與實(shí)踐狀況，本文試圖提煉出“上下聯(lián)動(dòng)”概念來回答這個(gè)問題。通過參與“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目跟蹤研究”大型課題，我們對2000—2016年間八屆“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”中廣東省18項(xiàng)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目進(jìn)行了為期兩年的跟蹤調(diào)研，調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，18項(xiàng)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目中有17項(xiàng)均處于可持續(xù)狀態(tài)。分析促進(jìn)這些地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目可持續(xù)性的影響因素，對于理解和認(rèn)識地方政府創(chuàng)新何以可持續(xù)無疑具有代表性和參考價(jià)值。

一、案例選擇與情況介紹

“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”，是由北京大學(xué)中國政府創(chuàng)新研究中心（現(xiàn)為北京大學(xué)中國政治學(xué)研究中心）聯(lián)合中央編譯局和中央黨校的相關(guān)研究機(jī)構(gòu)，為鼓勵(lì)地方政府創(chuàng)新行為所設(shè)立的全國性民間獎(jiǎng)。該獎(jiǎng)項(xiàng)創(chuàng)辦于2000年，每兩年舉辦一次，截至2016年已經(jīng)舉辦了八屆，在學(xué)界和政界都享有很高的聲譽(yù)。之所以選擇以廣東省為例，因?yàn)椴还苁菑摹爸袊胤秸畡?chuàng)新獎(jiǎng)”申請數(shù)量還是獲獎(jiǎng)數(shù)量來看，廣東省都居于全國前列；尤其是從對這些獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的跟蹤調(diào)研可知，絕大部分地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目仍在持續(xù)，有些甚至存續(xù)了十幾年而且擴(kuò)散到全國其他地區(qū)。

據(jù)有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，八屆“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”申請項(xiàng)目總數(shù)為2004個(gè)，其中廣東省申請項(xiàng)目總數(shù)為114個(gè)，占比達(dá)到5.68%；八屆“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”獲獎(jiǎng)項(xiàng)目總數(shù)為177個(gè)，廣東省獲獎(jiǎng)項(xiàng)目總數(shù)為18個(gè)，占比達(dá)到10.17%。a何增科：《地方治理創(chuàng)新與地方治理現(xiàn)代化——以廣東省為例》，《公共管理學(xué)報(bào)》2017年第2期。從類型上劃分，18個(gè)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目中，政治改革類有2項(xiàng)、行政改革類有5項(xiàng)、公共服務(wù)類有1項(xiàng)、社會治理類有10項(xiàng)。b這四種類型是“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”組委會對獲獎(jiǎng)項(xiàng)目進(jìn)行的分類。從分布情況來看，社會治理類創(chuàng)新項(xiàng)目最多，其次是行政改革類創(chuàng)新項(xiàng)目，政治改革類創(chuàng)新項(xiàng)目較少；經(jīng)濟(jì)增速越快、經(jīng)濟(jì)增長幅度越大的區(qū)域，地方政府創(chuàng)新越積極活躍；創(chuàng)新層級主要集中在地市、縣區(qū)級地方政府，在落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、提高服務(wù)水平方面表現(xiàn)最為活躍。

對于這18項(xiàng)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目，我們進(jìn)行了為期兩年的跟蹤調(diào)研，截至2017年底，共完成實(shí)地調(diào)研項(xiàng)目14項(xiàng)、未能完成實(shí)地調(diào)研4項(xiàng)（其中，深圳市政府的“公用事業(yè)市場化改革”項(xiàng)目提供了相應(yīng)材料，肇慶市委政法委的“‘法治肇慶’微博群”項(xiàng)目接受了電話訪談，深圳市龍崗區(qū)的“‘大綜管’信訪維穩(wěn)機(jī)制”項(xiàng)目和廣東省編辦的“大部門體制改革”項(xiàng)目未能實(shí)現(xiàn)調(diào)研），完成率為78%。在調(diào)研過程中，共回收調(diào)研問卷137份，剔除無效問卷10份，有效率為93%。c調(diào)研組擬定每個(gè)項(xiàng)目面向發(fā)起者、組織者、推動(dòng)者、受益者、參與者、受益者、知情者等人員發(fā)放十份問卷，由于創(chuàng)新項(xiàng)目時(shí)間跨度、人員變動(dòng)、工作流動(dòng)等原因，獲取有效問卷的難度可想而知，這就不可避免會導(dǎo)致問卷數(shù)量和代表性的不足。即便如此，對這些問卷的統(tǒng)計(jì)分析依然能夠有所發(fā)現(xiàn)。從廣義可持續(xù)層面講，除了深圳大鵬的“‘三輪兩票’選舉鎮(zhèn)長”項(xiàng)目終止之外，其他項(xiàng)目均處于可持續(xù)狀態(tài)。根據(jù)地方政府創(chuàng)新的交流推廣情況看，廣東省地方政府創(chuàng)新獲獎(jiǎng)項(xiàng)目中有一半以上的成功經(jīng)驗(yàn)得到交流推廣或上升為制度。

從調(diào)研情況來看，廣東省歷屆“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”獲獎(jiǎng)項(xiàng)目大都表現(xiàn)出持續(xù)發(fā)展的趨勢，與廣東省地方政府創(chuàng)新的活躍程度成正比。其中，尤其以深圳市地方政府創(chuàng)新最為活躍且不斷持續(xù)和推廣，地方政府創(chuàng)新與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展在深圳互為因果、互相促進(jìn)，深圳依靠改革創(chuàng)新促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、而經(jīng)濟(jì)充滿活力又推動(dòng)了地方政府創(chuàng)新。而且，廣東省歷屆地方政府創(chuàng)新獲獎(jiǎng)項(xiàng)目存在一種共性，即在一個(gè)創(chuàng)新項(xiàng)目中的某個(gè)環(huán)節(jié)或某個(gè)要素中能看到另一個(gè)創(chuàng)新項(xiàng)目的影子，其實(shí)質(zhì)就是創(chuàng)新項(xiàng)目之間存在一定程度上的持續(xù)性。

一般來講，創(chuàng)新項(xiàng)目的持續(xù)性包括兩種不同的表現(xiàn)路徑，即相同創(chuàng)新類型中各創(chuàng)新項(xiàng)目之間的持續(xù)性和不同創(chuàng)新類型中創(chuàng)新項(xiàng)目之間的持續(xù)性。為了科學(xué)合理地衡量廣東省地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)狀況，本文結(jié)合廣東省地方政府創(chuàng)新獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的變化情況、獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的效益情況、獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的內(nèi)外部環(huán)境情況和獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的交流推廣情況，根據(jù)地方政府創(chuàng)新獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的核心技術(shù)或思想在時(shí)間維度上的兩種不同表現(xiàn)（本地終止或存續(xù)運(yùn)行）和在空間維度上的三種不同表現(xiàn)（沒有擴(kuò)散、局域擴(kuò)散或全國擴(kuò)散），將廣東省地方政府創(chuàng)新獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的持續(xù)性類型劃分為四種子類型：全面終止型、本地持續(xù)運(yùn)行型、局域擴(kuò)散型、全國擴(kuò)散型（參見表1）。d這種分類是“中國地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性跟蹤研究項(xiàng)目”課題組討論確定的分類方式。

上述地方政府創(chuàng)新持續(xù)性的四種類型有各自的特點(diǎn)：全面終止型項(xiàng)目的特點(diǎn)是地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目持續(xù)一段時(shí)間后要么被上級政府叫停，要么項(xiàng)目結(jié)果已經(jīng)背離創(chuàng)新項(xiàng)目啟動(dòng)時(shí)的初衷；本地持續(xù)運(yùn)行型項(xiàng)目的特點(diǎn)是地方政府創(chuàng)新后既沒終止也沒推廣擴(kuò)散，上級政府一般持默許的態(tài)度；局域擴(kuò)散型項(xiàng)目的特點(diǎn)是地方政府創(chuàng)新后上級政府肯定，在局部范圍內(nèi)予以適度推廣；全國擴(kuò)散型項(xiàng)目的特點(diǎn)是地方政府創(chuàng)新后中央政府支持認(rèn)可，并在全國層面推廣和擴(kuò)散。

表1 廣東省“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的可持續(xù)狀況

二、“上下聯(lián)動(dòng)”的地方政府創(chuàng)新及其可持續(xù)性

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，廣東省18項(xiàng)獲獎(jiǎng)項(xiàng)目中，明確終止的有1項(xiàng)（即深圳大鵬的“‘三輪兩票’選舉鎮(zhèn)長”項(xiàng)目），只占獲獎(jiǎng)總數(shù)的6%左右，其他項(xiàng)目均處于可持續(xù)狀態(tài)。問卷調(diào)查數(shù)據(jù)也顯示，有84%的受訪人知道他們的創(chuàng)新項(xiàng)目一直在運(yùn)轉(zhuǎn)，只有8%的受訪人知道他們的創(chuàng)新項(xiàng)目完全不運(yùn)轉(zhuǎn)了，其他8%的受訪人不知道情況。分析促成這些創(chuàng)新項(xiàng)目可持續(xù)的影響因素，可以用“上下聯(lián)動(dòng)”來概括。所謂“上”，即獲得上級肯定、干部人員擁護(hù)、經(jīng)驗(yàn)升為制度等因素的自上拉動(dòng)，這是“以領(lǐng)導(dǎo)為中心”的體現(xiàn)；所謂“下”，即獲得民眾認(rèn)可、媒體廣泛報(bào)道、吸引學(xué)者關(guān)注等因素的自下推動(dòng)，這是“以人民為中心”的體現(xiàn)（參見圖1）。

地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目是否具有持續(xù)性，不單純是自上拉動(dòng)或自下推動(dòng)的結(jié)果，而是上下聯(lián)動(dòng)的共同作用。具體而言，自上拉動(dòng)主要表現(xiàn)在以下方面。

第一，獲得上級肯定。在官員晉升錦標(biāo)賽和向上負(fù)責(zé)制的行為模式下，創(chuàng)新項(xiàng)目是否能夠獲得上級領(lǐng)導(dǎo)或部門尤其是直接領(lǐng)導(dǎo)的肯定，成為其能否可持續(xù)的關(guān)鍵因素。在地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性跟蹤研究中，問卷數(shù)據(jù)顯示，有71%的受訪者認(rèn)為獲得上級的肯定“很重要”，20%的受訪者認(rèn)為“重要”，只有1%的受訪者認(rèn)為“不重要”。這也符合我們在訪談中了解到的情況，不管是公共服務(wù)和社會治理類創(chuàng)新，還是行政改革和政治改革類創(chuàng)新，這些項(xiàng)目的持續(xù)發(fā)展都得到了上級領(lǐng)導(dǎo)的肯定和支持，尤其是行政改革和政治改革類項(xiàng)目，其創(chuàng)新和發(fā)展還得益于上級領(lǐng)導(dǎo)的親自關(guān)注。

第二，干部人員擁護(hù)。一項(xiàng)改革創(chuàng)新的促成，獲得上級肯定和支持固然非常重要，但是創(chuàng)新項(xiàng)目的實(shí)施需要依靠具體執(zhí)行者，在此過程中，項(xiàng)目績效越突出、越能夠解決實(shí)際問題的創(chuàng)新項(xiàng)目，越容易受到干部人員的青睞。在地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性跟蹤研究中，問卷數(shù)據(jù)顯示，有58%的受訪者認(rèn)為項(xiàng)目績效突出和干部人員擁護(hù)“很重要”，32%的受訪者認(rèn)為“重要”，只有2%的受訪者認(rèn)為“不重要”。據(jù)地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目的執(zhí)行人員介紹，他們之所以愿意推動(dòng)創(chuàng)新舉措，不僅是自來上級領(lǐng)導(dǎo)或部門的壓力，而且是出于對解決實(shí)際問題的期待，這是地方干部典型的“問題解決邏輯”。

圖1 促成地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的“上下聯(lián)動(dòng)”因素

第三，經(jīng)驗(yàn)升為制度。從創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)來看，地方政府在創(chuàng)新方面扮演了重要的角色，地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)人往往成為創(chuàng)新的“第一推動(dòng)者”，而創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)?zāi)芊裆仙秊榉煞ㄒ?guī)，對于其可持續(xù)發(fā)展具有規(guī)范性意義。在地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性跟蹤研究中，問卷數(shù)據(jù)顯示，有39%的受訪者認(rèn)為創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)上升為法律法規(guī)“很重要”，46%的受訪者認(rèn)為“重要”，只有2%的受訪者認(rèn)為“不重要”。這也就是說，一項(xiàng)好的創(chuàng)新實(shí)踐必須經(jīng)過制度化才能得到延續(xù)，而這樣的制度化必須通過把政府的管理需求轉(zhuǎn)化為民眾的社會需求，才能形成長久的制度“慣性”或“習(xí)性”，進(jìn)而推動(dòng)其傳播和擴(kuò)散。

自上拉動(dòng)無疑是地方政府創(chuàng)新的主要?jiǎng)恿碓?，除此之外，自下推?dòng)也是促成地方政府創(chuàng)新必不可少的力量。具體而言，自下推動(dòng)主要表現(xiàn)在以下方面。

第一，獲得民眾認(rèn)可。隨著全面深化改革的不斷推進(jìn)，地方政府為回應(yīng)社會利益主體的多元化需求而進(jìn)行的創(chuàng)新行為，是地方政府創(chuàng)新的客觀需求。從創(chuàng)新動(dòng)機(jī)上看，地方領(lǐng)導(dǎo)干部在推動(dòng)改革創(chuàng)新時(shí)會以民眾是否認(rèn)可作為重要考量指標(biāo)，這也符合“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨。在地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性跟蹤研究中，問卷數(shù)據(jù)顯示，有66%的受訪者認(rèn)為民眾了解和認(rèn)可“很重要”，25%的受訪者認(rèn)為“重要”，只有3%的受訪者認(rèn)為“不重要”。實(shí)際上，政府存在的本質(zhì)就是要回應(yīng)公眾利益、處理公共事務(wù)、解決公共問題，而回應(yīng)的過程其實(shí)就是一個(gè)不斷試錯(cuò)和創(chuàng)新的過程。

第二，媒體廣泛報(bào)道?，F(xiàn)代社會是信息社會，媒體在現(xiàn)代社會中扮演著越來越重要的角色，媒體可以通過宣傳報(bào)道提升公眾意識、推動(dòng)組織工作、收集社會資源，媒體是否關(guān)注和報(bào)道將會對地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)產(chǎn)生重要影響。在地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性跟蹤研究中，問卷數(shù)據(jù)顯示，有51%的受訪者認(rèn)為媒體的廣泛報(bào)道“很重要”，40%的受訪者認(rèn)為“重要”，只有2%的受訪者認(rèn)為“不重要”。在西方國家，媒體甚至被稱為“第四種權(quán)力”，媒體的廣泛報(bào)道本身就表明社會各界對創(chuàng)新項(xiàng)目的關(guān)注，同時(shí)也為創(chuàng)新項(xiàng)目的可持續(xù)推進(jìn)發(fā)揮監(jiān)督功能，使其有助于獲得民眾的認(rèn)可。

第三，吸引學(xué)界關(guān)注。在改革創(chuàng)新過程中，學(xué)術(shù)界的關(guān)注和研究起著不容忽視的作用，因?yàn)閯?chuàng)新的發(fā)生依賴于一定的知識累積，只有通過新知識的不斷汲取和對已有知識進(jìn)行新的組合才有可能實(shí)現(xiàn)，而學(xué)術(shù)界正好提供了知識積累的途徑。在地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性跟蹤研究中，問卷數(shù)據(jù)顯示，有28%的受訪者認(rèn)為吸引學(xué)術(shù)界的關(guān)注“非常重要”，57%的受訪者認(rèn)為“重要”，只有4%的受訪者認(rèn)為“不重要”。在這些可持續(xù)的創(chuàng)新項(xiàng)目中，離不開學(xué)術(shù)界的關(guān)注和研究，他們?yōu)閯?chuàng)新項(xiàng)目的發(fā)起、推進(jìn)和完善提出了中肯的建議，并為創(chuàng)新項(xiàng)目的復(fù)制和推廣起到了有效的宣傳作用。

綜上所述，我們將地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的影響因素概括為“上下聯(lián)動(dòng)”的作用，其中獲得上級肯定、干部人員擁護(hù)、經(jīng)驗(yàn)升為制度是主要的拉動(dòng)力量，獲得民眾認(rèn)可、媒體廣泛報(bào)道、吸引學(xué)者關(guān)注是主要的推動(dòng)力量，上下兩個(gè)層面的力量共同促進(jìn)了地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)發(fā)展。從影響程度上講，自上拉動(dòng)因素中選擇“很重要”和“重要”的次序是上級肯定（占比91%）、干部人員擁護(hù)（占比90%）、經(jīng)驗(yàn)升為制度（占比85%）；自下推動(dòng)因素中選擇“很重要”和“重要”的次序是獲得民眾認(rèn)可（占比91%）、媒體廣泛報(bào)道（占比90%）、吸引學(xué)者關(guān)注（占比85%）。值得注意的是，一般認(rèn)為獲得地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的項(xiàng)目主要負(fù)責(zé)人更容易得到提拔，但在調(diào)研過程中我們發(fā)現(xiàn)，“負(fù)責(zé)人被提拔”因素并非影響地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的主要因素之一。問卷數(shù)據(jù)顯示，只有20%的受訪者認(rèn)為項(xiàng)目負(fù)責(zé)人被提拔“很重要”，35%的受訪者認(rèn)為重要，另有21%的受訪者認(rèn)為“不重要”。

然而，雖然絕大部分獲獎(jiǎng)項(xiàng)目均處于存續(xù)狀態(tài)，但是調(diào)研訪談中也發(fā)現(xiàn)了一些制約地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的因素。從創(chuàng)新的外部環(huán)境到創(chuàng)新項(xiàng)目本身的特點(diǎn)再到創(chuàng)新利益相關(guān)者的態(tài)度等，都會影響到創(chuàng)新的效果以及是否可持續(xù)。具體而言：在體制環(huán)境難以改變的情況下，制度環(huán)境尤其是政策環(huán)境的寬松與否，將會影響到地方政府創(chuàng)新的活躍程度；在政績驅(qū)動(dòng)的動(dòng)力機(jī)制和晉升體制下，一項(xiàng)創(chuàng)新項(xiàng)目能否得到推廣和持續(xù)發(fā)展，上級領(lǐng)導(dǎo)的意圖顯得尤為重要；創(chuàng)新項(xiàng)目越能夠獲得轄區(qū)民眾的認(rèn)同，在持續(xù)發(fā)展中就越順利，社會公眾對創(chuàng)新項(xiàng)目的評價(jià)好壞對于地方政府創(chuàng)新可持續(xù)非常關(guān)鍵；地方政府財(cái)力越是充裕，就越容易推動(dòng)地方政府創(chuàng)新，創(chuàng)新項(xiàng)目的實(shí)施需要有足夠的財(cái)力保障。除此之外，項(xiàng)目發(fā)起人的態(tài)度、工作人員的士氣、項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的交流、創(chuàng)新的社會影響甚至項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的更迭等，也會在一定程度上影響到創(chuàng)新項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。

三、當(dāng)前地方政府創(chuàng)新的主要問題及發(fā)展前景

對于地方政府創(chuàng)新舉措或項(xiàng)目，不管是從創(chuàng)新項(xiàng)目未來發(fā)展的信心還是從政府改革創(chuàng)新前景的態(tài)度來講，受訪者都表現(xiàn)出較好的愿景。從創(chuàng)新項(xiàng)目未來發(fā)展的信心而言，受訪者對創(chuàng)新項(xiàng)目未來發(fā)展表現(xiàn)出較強(qiáng)的信心，以滿分為10分計(jì)平均數(shù)達(dá)到8.75分，回答8分及以上者占83%；從政府改革創(chuàng)新前景的態(tài)度而言，受訪者對整個(gè)政府改革前景表現(xiàn)出積極樂觀的態(tài)度，回答“很樂觀”和“比較樂觀”的總和占到83%。雖然從數(shù)據(jù)結(jié)果來看，廣東省地方政府創(chuàng)新不僅非?；钴S而且表現(xiàn)出強(qiáng)勁的持續(xù)力，但是結(jié)合調(diào)查研究和現(xiàn)實(shí)觀察，我們也發(fā)現(xiàn)當(dāng)前地方政府創(chuàng)新存在的三重替代問題。

第一，“微創(chuàng)新”替代宏觀創(chuàng)新?！拔?chuàng)新”是指政府創(chuàng)新主體在公共行政過程中因工作需要而開展的細(xì)微式的、開放式的創(chuàng)新行為。此類地方政府創(chuàng)新能夠以內(nèi)部行政流程再造和管理服務(wù)精細(xì)化，以及外部借助新技術(shù)和新媒體為途徑，有針對性地推進(jìn)行政服務(wù)的持續(xù)而細(xì)微的改善。a鄒宗根：《“微創(chuàng)新”：行政改革的路徑探索》，《云南社會科學(xué)》2013年第3期。從一定意義上講，微觀創(chuàng)新強(qiáng)調(diào)政府根據(jù)社會需求做出靈活反應(yīng)，不僅具有創(chuàng)新規(guī)模和范圍小、投入和風(fēng)險(xiǎn)小的優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)能夠兼顧民眾的個(gè)性化需求，因而備受地方政府的偏愛。當(dāng)前，地方政府創(chuàng)新過程中普遍存在這樣的傾向，即關(guān)注微觀層面細(xì)枝末節(jié)的改良而非宏觀層面體制機(jī)制的優(yōu)化，如果地方政府過于關(guān)注工作中的繁枝細(xì)節(jié)，則會因得不到及時(shí)的宏觀支持而陷入困境，這無疑是地方政府創(chuàng)新需要引起重視的。

第二，“偽創(chuàng)新”替代真實(shí)創(chuàng)新?！皞蝿?chuàng)新”是指政府創(chuàng)新主體在公共行政過程中利用話語形式的變化、用形式取代形式的創(chuàng)新行為。此類地方政府創(chuàng)新的核心是形式創(chuàng)新，表現(xiàn)形式有變換表述玩文字游戲、形式變化勝過內(nèi)容革新等。如果說微創(chuàng)新還具有一定積極意義的話，偽創(chuàng)新則是地方政府創(chuàng)新需要革除的。有學(xué)者分析了偽創(chuàng)新的生成機(jī)理，即制度變遷過程中路徑依賴的強(qiáng)化機(jī)制會導(dǎo)致地方政府創(chuàng)新陷入鎖定狀態(tài)、不完全信息格局下地方政府之間博弈過程中產(chǎn)生的“搭便車”行為會導(dǎo)致地方政府創(chuàng)新陷入困境。b沈承誠：《地方政府偽創(chuàng)新的機(jī)理探究及反偽舉措》，《理論與改革》2006年第2期。當(dāng)前，地方政府創(chuàng)新過程中偽創(chuàng)新一直隱藏其間，這種關(guān)注語言表述和話語創(chuàng)造等形式變化而非“創(chuàng)造性破壞”式的革新，容易使地方政府創(chuàng)新陷入以形式創(chuàng)新代替真實(shí)創(chuàng)新的境地。

第三，“唯創(chuàng)新”替代需求創(chuàng)新。“唯創(chuàng)新”是指政府創(chuàng)新主體在公共行政過程中為了創(chuàng)新而創(chuàng)新、簡單增加行政成本的創(chuàng)新行為。此類地方政府創(chuàng)新主要是把創(chuàng)新本身當(dāng)作目的，從政府供給的角度制造或者開發(fā)出創(chuàng)新項(xiàng)目，而不是從民眾需求的角度考慮創(chuàng)新的必要性和可行性。雖然從客觀上講，供給側(cè)的政府創(chuàng)新行為能夠反映部分民眾需求，但是這類創(chuàng)新總體上還是類似“父愛式政府創(chuàng)新”c閆?。骸丁案笎凼秸畡?chuàng)新”：現(xiàn)象、特征與本質(zhì)》，《公共管理學(xué)報(bào)》2014年第3期。的單向行為，沒有形成創(chuàng)新主體與受眾之間的上下互動(dòng)，因而創(chuàng)新的成本收益不成比例。當(dāng)前，地方政府創(chuàng)新過程中的唯創(chuàng)新逐漸成為普遍現(xiàn)象，這種為創(chuàng)新而創(chuàng)新的行為脫離了實(shí)事求是的基礎(chǔ)，不僅會陷入短視的思維方式、使創(chuàng)新變得盲目和浮躁，而且會增加政府行政成本、透支執(zhí)政合法性資源。

當(dāng)前，地方政府創(chuàng)新過程中存在的“微創(chuàng)新”替代宏觀創(chuàng)新、“偽創(chuàng)新”替代真實(shí)創(chuàng)新、“唯創(chuàng)新”替代需求創(chuàng)新等現(xiàn)象，是地方政府創(chuàng)新可持續(xù)發(fā)展需要引起重視的問題?；谶@樣的實(shí)際情況并結(jié)合廣東省地方政府創(chuàng)新實(shí)踐，我們可以對全國地方政府創(chuàng)新的未來可持續(xù)性前景做出預(yù)測。

第一，依托于技術(shù)創(chuàng)新將成為趨勢。從全國層面來講，對于處于可持續(xù)狀態(tài)的地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目，其持續(xù)推進(jìn)和推廣都不同程度的受到技術(shù)創(chuàng)新的影響。換言之，這些項(xiàng)目正是依托技術(shù)手段的革新而被社會公眾所認(rèn)同和接受。尤其是隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+”理念和計(jì)算機(jī)技術(shù)被逐漸引入政府管理和服務(wù)領(lǐng)域，“以信息化驅(qū)動(dòng)現(xiàn)代化”成為新的政府創(chuàng)新策略。在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者提出了“數(shù)字政府治理”概念，其目標(biāo)在于“推進(jìn)以公眾為中心的公共服務(wù)，在提高管理效率的同時(shí)改善服務(wù)體驗(yàn)，促進(jìn)公眾與政府的良性互動(dòng)”a戴長征、鮑靜：《數(shù)字政府治理——基于社會形態(tài)演變進(jìn)程的考察》，《中國行政管理》2017年第9期。。從某種程度上講，數(shù)字政府治理的理念和方式、信息化的理念和技術(shù)將成為地方政府創(chuàng)新持續(xù)推進(jìn)的動(dòng)力支持。

第二，民生微改革創(chuàng)新將成為常態(tài)。從“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”獲獎(jiǎng)項(xiàng)目可以看出，社會治理類項(xiàng)目占了一半以上，反映出直接面對社會公眾、回應(yīng)民眾訴求的“民生改革”一直是地方政府創(chuàng)新的重點(diǎn)領(lǐng)域。這類改革創(chuàng)新主要出現(xiàn)在基層社區(qū)治理層面，民生微改革通過機(jī)制再造、流程優(yōu)化等措施，一方面能夠直面民眾的多樣化需求，有利于精準(zhǔn)地解決基層社會的小事、瑣事、急事；另一方面能夠得到民眾的普遍認(rèn)可，有利于激活基層自治活力、實(shí)現(xiàn)基層治理方式的變革?？梢哉f，民生微改革創(chuàng)新以公眾身邊事為切入點(diǎn)，充分發(fā)揮社區(qū)居民的主體作用，打通了政府服務(wù)的“最后一公里”，是地方政府創(chuàng)新未來發(fā)展的主流領(lǐng)域。

第三，偏重于黨建創(chuàng)新將成為熱點(diǎn)。黨的十八大以來，黨中央做出“全面從嚴(yán)治黨”的重大戰(zhàn)略部署，并作為“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要組成部分。隨后，各地針對“黨的建設(shè)制度改革”領(lǐng)域的創(chuàng)新成為焦點(diǎn)，在黨的組織制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、黨的自身建設(shè)制度、黨的監(jiān)督保障制度等方面都做出了創(chuàng)新探索。對于地方政府而言，在中央頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上更加關(guān)注于基層組織建設(shè)，產(chǎn)生了諸如“基層黨建標(biāo)準(zhǔn)化”“基層黨建質(zhì)量認(rèn)證體系”“互聯(lián)網(wǎng)+黨建”等一系列創(chuàng)新做法，為推進(jìn)黨的建設(shè)制度改革提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。2017年6月，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，從制度建設(shè)層面為推進(jìn)從嚴(yán)治黨做出了明確部署，這意味著黨建創(chuàng)新將成為未來地方政府創(chuàng)新的一大熱點(diǎn)。

四、結(jié)論

為什么地方政府創(chuàng)新層出不窮但有些卻難以為繼？本文試圖以廣東省地方政府創(chuàng)新為例破解這個(gè)難題。通過對這些獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的深入研究，我們將地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的影響因素概括為“上下聯(lián)動(dòng)”，即獲得上級肯定、干部人員擁護(hù)、經(jīng)驗(yàn)升為制度等因素的自上拉動(dòng)和獲得民眾認(rèn)可、媒體廣泛報(bào)道、吸引學(xué)者關(guān)注等因素的自下推動(dòng)的聯(lián)動(dòng)作用。從影響程度上講，獲得上級肯定和獲得民眾認(rèn)可對地方政府創(chuàng)新可持續(xù)發(fā)展的重要性尤為突出，兩者是自上拉動(dòng)和自下推動(dòng)的基礎(chǔ)性力量，只有上下力量兼?zhèn)涞牡胤秸畡?chuàng)新項(xiàng)目才具有可持續(xù)性。進(jìn)一步而言，自上拉動(dòng)力量是“以領(lǐng)導(dǎo)為中心”的體現(xiàn)，自下推動(dòng)力量是“以人民為中心”的體現(xiàn)，地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目是否可持續(xù)，不是單純體現(xiàn)“以領(lǐng)導(dǎo)為中心”或是“以人民為中心”，而是上下兩股力量聯(lián)動(dòng)作用的結(jié)果。

雖然廣東省地方政府創(chuàng)新表現(xiàn)出強(qiáng)勁的持續(xù)力，但是從全國層面來看，當(dāng)前地方政府創(chuàng)新卻存在著“微創(chuàng)新”替代宏觀創(chuàng)新、“偽創(chuàng)新”替代真實(shí)創(chuàng)新、“唯創(chuàng)新”替代需求創(chuàng)新等三重替代問題。這不僅會對創(chuàng)新項(xiàng)目本身的存續(xù)發(fā)展產(chǎn)生影響，而且會影響到地方政府創(chuàng)新的未來可持續(xù)前景。從本質(zhì)上講，這些現(xiàn)象和問題植根于對“創(chuàng)新”概念的不同價(jià)值預(yù)設(shè)，政府部門主要從工具理性的角度看待工作中的創(chuàng)新實(shí)踐，民眾主要從價(jià)值理性的角度關(guān)注政府創(chuàng)新產(chǎn)生的效果，研究者主要從先驗(yàn)理性的角度將政府創(chuàng)新看作是具有善治意義的行為。正是由于概念上的差別化使用以及對創(chuàng)新的不同價(jià)值預(yù)判，使得政府創(chuàng)新研究沒有形成統(tǒng)一的概念體系，這也成為政府創(chuàng)新理論與實(shí)踐深入發(fā)展的瓶頸所在。此外，本文雖然基于廣東省“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”獲獎(jiǎng)項(xiàng)目的跟蹤調(diào)研，總結(jié)出地方政府創(chuàng)新可持續(xù)發(fā)展的“上下聯(lián)動(dòng)”模式，但是“上下聯(lián)動(dòng)”的互動(dòng)方式和作用機(jī)制如何，還有待進(jìn)一步挖掘。