中國(guó)社會(huì)組織自我規(guī)制失靈及其治理*

崔開(kāi)云

（南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 210023）

經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行政體制改革推動(dòng)了中國(guó)社會(huì)組織的生成，但公信力脆弱卻長(zhǎng)期困擾著該領(lǐng)域的發(fā)展。在社交媒體的助推下，某起偶發(fā)的弊案丑聞會(huì)使得公益組織在幾十年里所建立起來(lái)的良好聲譽(yù)瞬間崩塌，甚至?xí)?dǎo)致人們對(duì)整個(gè)行業(yè)的普遍質(zhì)疑，形成所謂的“塔西佗陷阱”。弊案發(fā)生后，強(qiáng)化規(guī)制幾乎成了政府唯一的選擇，而大幅度降低對(duì)社會(huì)組織支持則是大眾的通常反應(yīng)。在相對(duì)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，中國(guó)政府對(duì)社會(huì)組織的規(guī)制都以嚴(yán)格甚至苛刻著稱(chēng)。但即便如此，政府規(guī)制也沒(méi)有為社會(huì)組織構(gòu)筑起牢不可破的防火墻以免各種弊案丑聞的侵入。弊案丑聞的大量滋生和蔓延不僅損害了政府的權(quán)威，同時(shí)也給社會(huì)組織的行業(yè)聲譽(yù)和公信力造成了嚴(yán)重傷害。當(dāng)單純的政府規(guī)制出現(xiàn)失靈而不能為社會(huì)組織的規(guī)范建設(shè)提供充分保障時(shí)，建立和完善自我規(guī)制就成了社會(huì)組織爭(zhēng)取和維持社會(huì)公信力，推進(jìn)行業(yè)規(guī)范發(fā)展的重要選項(xiàng)。在過(guò)去幾年中，激發(fā)社會(huì)組織活力，加強(qiáng)社會(huì)組織自治在中央層面得到多次強(qiáng)調(diào)。十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》更是明確提出正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開(kāi)，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用的要求。因此，就當(dāng)前中國(guó)而言，建立和完善自我規(guī)制不僅有利于在社會(huì)組織行業(yè)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)良治，而且對(duì)于新型政社關(guān)系的形成也很關(guān)鍵。

社會(huì)組織規(guī)制主要由兩部分所構(gòu)成：一是政府對(duì)社會(huì)組織的規(guī)制，二是社會(huì)組織的自我規(guī)制。其中，社會(huì)組織自我規(guī)制是指，社會(huì)組織或組織聯(lián)合體為了保護(hù)組織成員或聯(lián)合體成員組織的利益，以及促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)而自發(fā)組織制定并在組織或組織聯(lián)合體內(nèi)部自愿實(shí)施，其內(nèi)容和形式的選擇以及內(nèi)部監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)均由組織內(nèi)部成員或聯(lián)合體組成成員參與議決，并由外部正式或非正式支撐體系構(gòu)成外部激勵(lì)約束機(jī)制的一種規(guī)制形式。受“強(qiáng)國(guó)家弱社會(huì)”的國(guó)家社會(huì)結(jié)構(gòu)模式影響，長(zhǎng)期以來(lái)，政府對(duì)社會(huì)組織的規(guī)制一直是政府、業(yè)界和學(xué)界共同關(guān)注的焦點(diǎn)，規(guī)制政策的每次重要改變都會(huì)引發(fā)人們的熱烈討論，甚至媒體的追逐。與之相比，社會(huì)組織的自我規(guī)制卻沒(méi)有這么“幸運(yùn)”，不僅難以吸引媒體的聚光燈，而且也很少會(huì)為政府和學(xué)界所關(guān)注，雖然自20世紀(jì)90年代以來(lái)，該領(lǐng)域就從未放棄過(guò)自我規(guī)制的努力，并且在諸多方面取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)步。這種缺失不僅無(wú)益于人們對(duì)于社會(huì)組織自我規(guī)制的系統(tǒng)性理解和相關(guān)領(lǐng)域的研究推進(jìn)，并且制約了理論研究推動(dòng)實(shí)踐發(fā)展的能力。有鑒于此，本文將社會(huì)組織自我規(guī)制作為研究對(duì)象，希冀引起學(xué)界對(duì)此議題的關(guān)注。

一、自我規(guī)制的必要性

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)，市場(chǎng)化與開(kāi)放度雙向發(fā)展，政府對(duì)社會(huì)組織的規(guī)制政策出現(xiàn)松動(dòng)，加之各種資源的大量匯入，社會(huì)組織的數(shù)量在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)了迅速增長(zhǎng)，在國(guó)家治理和和社會(huì)建設(shè)過(guò)程中的作用日漸凸顯。但是，放松規(guī)制并不意味著放任不管，否則，行業(yè)活力將異化為“野蠻成長(zhǎng)”，行業(yè)的公信力也必將隨之喪失。社會(huì)組織領(lǐng)域近幾年的弊案頻發(fā)充分說(shuō)明了這一點(diǎn)。因此，問(wèn)題的關(guān)鍵不在于要不要規(guī)制，而在于如何規(guī)制；解決問(wèn)題的關(guān)鍵也不在于一味地放松規(guī)制，而是要對(duì)當(dāng)前的規(guī)制體系進(jìn)行改革，建立更加科學(xué)合理的規(guī)制體系。對(duì)于推動(dòng)社會(huì)組織的健康發(fā)展來(lái)說(shuō)，政府規(guī)制和社會(huì)組織自我規(guī)制各有所長(zhǎng)，缺一不可。從西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，放松政府規(guī)制，強(qiáng)化自我規(guī)制和合作規(guī)制是主流。從中國(guó)社會(huì)組織的現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要來(lái)看，亦須加強(qiáng)和完善社會(huì)組織的自我規(guī)制。

第一，在放松政府規(guī)制成為總體趨勢(shì)的情況下，社會(huì)組織自我規(guī)制的必要性越加凸顯。在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，出于政治、社會(huì)安全，以及其他公共利益的考慮，中國(guó)政府對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行了非常嚴(yán)格的規(guī)制。進(jìn)入新世紀(jì)，隨著人們對(duì)于該領(lǐng)域認(rèn)知的更新，以及社會(huì)組織本身的成長(zhǎng)，上述規(guī)制受到來(lái)自學(xué)界、業(yè)界，以及大眾媒體和普通民眾的質(zhì)疑和批評(píng)。隨后，放松規(guī)制成為政府在新世紀(jì)的選擇，一系列有利于社會(huì)組織發(fā)展的政策紛紛出臺(tái)。社會(huì)組織在過(guò)去幾年中出現(xiàn)了“井噴式發(fā)展”。但是，出于計(jì)算和考核便利性的考慮，地方政府在推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展的過(guò)程中往往更加偏向于組織數(shù)量的擴(kuò)張，而對(duì)于質(zhì)量的考慮則在其次。其結(jié)果則是，社會(huì)組織質(zhì)量提升的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于組織數(shù)量增長(zhǎng)的速度，服務(wù)能力有限，難以滿(mǎn)足政府和社會(huì)對(duì)它們的期待。

不僅如此，受多種因素的影響，社會(huì)組織的社會(huì)公信力總體較低，并且相對(duì)脆弱，發(fā)生在單個(gè)社會(huì)組織中的問(wèn)題個(gè)案很容易殃及池魚(yú)，使得社會(huì)組織行業(yè)與公眾之間經(jīng)過(guò)多年努力所建立起來(lái)的信任關(guān)系迅速化為烏有。因此，從行業(yè)發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，在政府規(guī)制放松的情況下，社會(huì)組織領(lǐng)域需要通過(guò)建立和完善自我規(guī)制的方式提升組織能力，贏得并維持公眾信心。

第二，政府規(guī)制能力的相對(duì)下降對(duì)社會(huì)組織自我規(guī)制提出了新要求。中國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展不僅體現(xiàn)為數(shù)量上的迅速增加，同時(shí)也體現(xiàn)為類(lèi)型上的日益多元，行業(yè)細(xì)分趨勢(shì)明顯。但是，政府在相關(guān)領(lǐng)域的規(guī)制力量并沒(méi)有得到同步發(fā)展，其規(guī)制能力在一定程度上相對(duì)下降。其中，政府規(guī)制人手不足以及專(zhuān)業(yè)水平欠缺是導(dǎo)致政府規(guī)制能力相對(duì)下降的主要原因。相對(duì)于數(shù)量上急劇擴(kuò)張的社會(huì)組織，民政部門(mén)中相關(guān)管理人員的數(shù)量并沒(méi)有得到同步增加，缺編現(xiàn)象非常普遍。大多數(shù)縣和縣級(jí)市的民政局通常只有2到3名專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)社會(huì)組織管理的人員，地級(jí)市也不過(guò)5到7名。在這種情況下，政府監(jiān)管大多只能流于形式。

另一個(gè)因素是專(zhuān)業(yè)性不夠。在放開(kāi)社會(huì)組織登記門(mén)檻之后，大量社會(huì)組織選擇在民政部門(mén)直接登記，部分業(yè)務(wù)主管單位轉(zhuǎn)變?yōu)闃I(yè)務(wù)指導(dǎo)單位。直接登記雖然方便了社會(huì)組織，但弱化了業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位與社會(huì)組織之間的關(guān)聯(lián)。本著“多一事不如少一事”的心態(tài)，前者缺乏足夠的動(dòng)力對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，更不會(huì)嚴(yán)格規(guī)制。由于監(jiān)督和管理社會(huì)組織已經(jīng)不再屬于其份內(nèi)事務(wù)，它們與民政部門(mén)之間的關(guān)系發(fā)生了微妙變化，雙方之間的溝通合作很難再像以前那樣順暢。社會(huì)組織的活動(dòng)領(lǐng)域涉及各行各業(yè)，在沒(méi)有得到其他政府部門(mén)協(xié)助的情況下，民政部門(mén)僅僅依靠自身的專(zhuān)業(yè)力量很難對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行有效監(jiān)管。一邊是因社會(huì)組織快速發(fā)展而帶來(lái)的規(guī)制需要的增加，一邊是政府規(guī)制的弱化，兩者間的差距迫切需要社會(huì)組織行業(yè)加強(qiáng)自我規(guī)制建設(shè)。

第三，擁有良好自我規(guī)制的社會(huì)組織在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中往往更具有競(jìng)爭(zhēng)力。隨著社會(huì)組織數(shù)量的急劇增加，以及相關(guān)領(lǐng)域政府規(guī)制的日漸松動(dòng)，該領(lǐng)域的市場(chǎng)化特征越趨明顯，競(jìng)爭(zhēng)日漸激烈。與其他很多市場(chǎng)一樣，公益市場(chǎng)普遍存在信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題。在《檸檬市場(chǎng)：質(zhì)量的不確定和市場(chǎng)機(jī)制》一文中，Akerlof通過(guò)對(duì)舊車(chē)市場(chǎng)的研究發(fā)現(xiàn)，信息不對(duì)稱(chēng)所引發(fā)的“逆向選擇”會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。針對(duì)市場(chǎng)中的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，一個(gè)解決辦法就是具有信息優(yōu)勢(shì)的人將信息傳遞給處于信息逆勢(shì)的人，實(shí)現(xiàn)有效率的市場(chǎng)均衡。在此過(guò)程中，傳遞哪些信息對(duì)于處理因“逆向選擇”帶來(lái)的市場(chǎng)失靈問(wèn)題至關(guān)重要。根據(jù)聲譽(yù)機(jī)制理論，在信息不對(duì)稱(chēng)的條件下，組織傾向于向目標(biāo)群體傳遞能夠給組織帶來(lái)良好聲譽(yù)的信息，如良好的資本結(jié)構(gòu)和內(nèi)部規(guī)章等。該論斷對(duì)于社會(huì)組織同樣適用。當(dāng)某個(gè)社會(huì)組織在制度建設(shè)和服務(wù)遞送等方面以高于同行的普遍標(biāo)準(zhǔn)向社會(huì)作出承諾時(shí)，實(shí)質(zhì)上是在向后者發(fā)出一個(gè)強(qiáng)烈的信號(hào)，即自己相比較同行來(lái)說(shuō)是一個(gè)更加負(fù)責(zé)和高效的組織，能夠?yàn)楣娞峁└影踩煽康姆?wù)。這樣做的明顯好處就是能夠給社會(huì)組織帶來(lái)良好聲譽(yù)，進(jìn)而提升和鞏固組織的公信力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

第四，建立和完善社會(huì)組織自我規(guī)制有利于防止政府過(guò)度規(guī)制的重現(xiàn)。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中，企業(yè)熱衷于自我規(guī)制的一個(gè)重要原因是防止政府的不當(dāng)干預(yù)。誠(chéng)如上文所言，中國(guó)政府針對(duì)社會(huì)組織的規(guī)制向來(lái)嚴(yán)格。事實(shí)上，由于相關(guān)領(lǐng)域法治缺失，政府規(guī)制不僅嚴(yán)格，而且充滿(mǎn)不確定性。從以往經(jīng)驗(yàn)看，每次發(fā)生政治敏感事件或者反響大的社會(huì)事件后，政府都會(huì)強(qiáng)化對(duì)社會(huì)組織的規(guī)制，嚴(yán)重者甚至?xí)?duì)整個(gè)行業(yè)進(jìn)行大規(guī)模的清理整頓。新世紀(jì)以來(lái)，政府規(guī)制的強(qiáng)度有所松動(dòng)，但不確定特征并沒(méi)有得到根本改變。隨著社會(huì)組織的“井噴式發(fā)展”，該領(lǐng)域出現(xiàn)問(wèn)題的幾率大增。在日漸網(wǎng)絡(luò)化的社會(huì)背景下，社會(huì)組織領(lǐng)域出現(xiàn)的問(wèn)題很容易與其他熱點(diǎn)事件相互交織，從而對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序構(gòu)成破壞。而一旦這種預(yù)設(shè)成為現(xiàn)實(shí)，強(qiáng)化對(duì)社會(huì)組織規(guī)制將成為政府近似本能的反應(yīng)。為了盡可能地避免這種情況出現(xiàn)，建立和完善自我規(guī)制就成了社會(huì)組織的理性選擇。

第五，強(qiáng)化社會(huì)組織自我規(guī)制有助于提升規(guī)制效率，促進(jìn)規(guī)制公平。在對(duì)比政府規(guī)制與社會(huì)組織自我規(guī)制孰優(yōu)孰劣時(shí)，不僅需要考慮兩種規(guī)制體制的成本收益比，同時(shí)也需要分析這些成本和收益在不同群體間的分布。從效率角度來(lái)看，由于信息不對(duì)稱(chēng)，社會(huì)組織通常比政府更能理解社會(huì)組織的現(xiàn)實(shí)需要及其存在問(wèn)題，其自我規(guī)制措施更能貼近行業(yè)實(shí)際。不僅如此，相對(duì)于政府規(guī)制，社會(huì)組織自我規(guī)制通常更加靈活，修訂程序更加簡(jiǎn)單。這不僅有利于節(jié)約資金，減少人力，而且還會(huì)節(jié)約規(guī)則制定的時(shí)滯成本。就公平角度而言，由于自我規(guī)制中的主客體在身份上具有重合性，這就使得規(guī)制成本和收益更有可能實(shí)現(xiàn)公平分配。此外，政府規(guī)制成本中的政府預(yù)算成本由納稅人承擔(dān)，而社會(huì)組織自我規(guī)制則可以做到成本的內(nèi)部化，因此，后者能夠在更大范圍內(nèi)促進(jìn)公平。

二、自我規(guī)制失靈

盡管中國(guó)社會(huì)組織自我規(guī)制水平近年來(lái)取得了巨大進(jìn)步，對(duì)促進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的規(guī)范發(fā)展起到了重要的推動(dòng)作用，但依然存在諸多規(guī)制失靈問(wèn)題。概括起來(lái)，主要有以下幾點(diǎn)：

第一，規(guī)制聯(lián)盟的覆蓋面狹窄，代表性不足。2003年，《中國(guó)非營(yíng)利組織（NPO）公信力標(biāo)準(zhǔn)》公布時(shí)，只有幾十家社會(huì)組織簽名參與，而當(dāng)年全國(guó)社會(huì)組織總數(shù)則高達(dá)26萬(wàn)多家。2009年有110余家非公募基金會(huì)參與了 《中國(guó)非公募基金會(huì)自律宣言》的簽訂，該數(shù)字僅占當(dāng)年非公募基金會(huì)總數(shù)的1/8左右。再以參與雅安地震救災(zāi)活動(dòng)的基金會(huì)為例，基金會(huì)中心網(wǎng)的數(shù)據(jù)顯示，截至2016年4月，即雅安地震發(fā)生三年后，共有357家基金會(huì)參與了地震緊急救援和災(zāi)后重建工作，累計(jì)募集款物19.06億元。其中，屬于“中國(guó)基金會(huì)4·20救災(zāi)行動(dòng)自律聯(lián)盟”會(huì)員的基金會(huì)共42家，累積募集資金不到13億。在357家基金會(huì)中，募集資金超過(guò)500萬(wàn)的基金會(huì)共44家，其中有22家屬于聯(lián)盟會(huì)員。從上述數(shù)據(jù)可以看出該聯(lián)盟的三個(gè)重要特征：一是從類(lèi)型構(gòu)成上來(lái)看，聯(lián)盟會(huì)員絕大部分都屬于國(guó)內(nèi)募集資金能力強(qiáng)的大型基金會(huì)，小型基金會(huì)很少，類(lèi)型構(gòu)成代表性不足；二是從數(shù)量上來(lái)看，42家會(huì)員基金會(huì)相對(duì)于參與雅安抗震救災(zāi)的全部357家基金會(huì)來(lái)說(shuō)，覆蓋面顯然過(guò)窄；三是公募與非公募基金會(huì)的參與度失衡，參與規(guī)制聯(lián)盟的非公募基金會(huì)只占到總數(shù)的1/3左右，而同期全國(guó)非公募基金會(huì)與公募基金會(huì)的數(shù)量已經(jīng)難分伯仲。此外，在幾乎所有的規(guī)制活動(dòng)中，參與者絕大多數(shù)都是基金會(huì)，紅十字會(huì)系統(tǒng)和慈善會(huì)系統(tǒng)等具有強(qiáng)烈官方色彩的組織，而社團(tuán)和民辦非企業(yè)單位少有參與，代表性明顯不夠。

第二，缺乏懲戒機(jī)制，規(guī)制效力低下。社會(huì)組織自我規(guī)制將實(shí)現(xiàn)組織善治的目標(biāo)主要寄托于人們對(duì)規(guī)則的自覺(jué)遵守。但研究表明，缺乏強(qiáng)制性的規(guī)制在實(shí)踐中很難達(dá)到預(yù)期效果。美國(guó)獨(dú)立部門(mén)曾于1991年出版了一份題為 “倫理規(guī)范與國(guó)家自愿及慈善團(tuán)體：一種非強(qiáng)制性的遵守”的報(bào)告。時(shí)隔7年后，一份調(diào)查顯示，在51位受訪(fǎng)的非營(yíng)利組織領(lǐng)導(dǎo)人和政府管理人員當(dāng)中，只有1個(gè)人還記得當(dāng)初的這個(gè)報(bào)告，并認(rèn)為其在實(shí)踐中是無(wú)效的。中國(guó)社會(huì)組織自我規(guī)制存在類(lèi)似問(wèn)題。即使組織違反了規(guī)制中的某些條款，也很少受到懲戒，除非該行為確實(shí)給其他組織或者公眾利益帶來(lái)了重大危害。即便如此，實(shí)施懲罰的通常也是政府主管部門(mén)，而非社會(huì)組織的自我規(guī)制機(jī)構(gòu)。同樣，在部分社會(huì)組織內(nèi)部，盡管建立了非常嚴(yán)格的內(nèi)部規(guī)則，它們也很難真正得到落實(shí)。即使出現(xiàn)某些違規(guī)行為，只要這種違規(guī)行為沒(méi)有給組織和其他利益相關(guān)者造成重大損失，違規(guī)者一般也不會(huì)受到嚴(yán)格懲罰，從而導(dǎo)致規(guī)制失效。

自我規(guī)制效力不高在很多行業(yè)中都有不同程度的存在，其原因也有很多。具體到社會(huì)組織領(lǐng)域，庇護(hù)組織違規(guī)行為是導(dǎo)致規(guī)制效力低下的主因。規(guī)制機(jī)構(gòu)這樣做通常有兩點(diǎn)考慮：一是擔(dān)心嚴(yán)格執(zhí)法會(huì)導(dǎo)致違規(guī)組織退出聯(lián)盟，從而削弱聯(lián)盟本身的社會(huì)影響力；二是擔(dān)心將違規(guī)行為公之于眾會(huì)危及整個(gè)行業(yè)的聲譽(yù)。對(duì)于組織內(nèi)部的違規(guī)行為，社會(huì)組織之所以在很多情況下會(huì)選擇庇護(hù)而非懲罰，同樣出于上述兩個(gè)考慮，即一是防止違規(guī)者離開(kāi)組織，二是擔(dān)心組織聲譽(yù)受損。

此外，會(huì)員組織之間差異性過(guò)大在很多情況下也會(huì)對(duì)自我規(guī)制的實(shí)際效力造成不利影響。譬如，在《關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，國(guó)務(wù)院明確要求積極推動(dòng)慈善聯(lián)合會(huì)建設(shè)，并借此推動(dòng)行業(yè)自律。慈善聯(lián)合會(huì)是一個(gè)包含基金會(huì)、企業(yè)、個(gè)人和其他社會(huì)組織在內(nèi)的慈善聯(lián)合體，不同的會(huì)員組織和個(gè)人的性質(zhì)不同，所需要的信息公開(kāi)程度和自律標(biāo)準(zhǔn)各異。這種高度的異質(zhì)性特征將不可避免地威脅到慈善聯(lián)合會(huì)行業(yè)規(guī)制功能的有效發(fā)揮。

第三，某些自我規(guī)制存在保護(hù)特權(quán)私利和破壞公共利益的傾向。在規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)中并存著兩種不同的理論視角，一是公共利益理論視角，二是集團(tuán)利益理論視角。其中，集團(tuán)利益視角認(rèn)為，規(guī)制政策是特定利益集團(tuán)主動(dòng)尋求的結(jié)果，通過(guò)提升行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的方式將某些組織排除在外，從而對(duì)被規(guī)制對(duì)象的利益和特權(quán)形成有效保護(hù)。如果我們將實(shí)現(xiàn)行業(yè)整體利益和社會(huì)公共利益視為規(guī)制的應(yīng)然目的，那么，保護(hù)少數(shù)利益集團(tuán)特權(quán)就是其變異形式。該判斷同樣適用于社會(huì)組織自我規(guī)制，后者的規(guī)范性目標(biāo)在于提升行業(yè)的服務(wù)能力和責(zé)信水平。該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必須依托于嚴(yán)格的制度約束，否則，規(guī)制本身可能會(huì)異化為對(duì)個(gè)別組織特權(quán)私利的保護(hù)，從而對(duì)社會(huì)組織的行業(yè)利益和社會(huì)公共利益造成威脅和破壞。

據(jù)媒體披露，某些行業(yè)協(xié)會(huì)已經(jīng)成為壟斷的重要推手。2013年8月，在國(guó)家工商總局公布的12起壟斷案例中有9起是行業(yè)協(xié)會(huì)組織達(dá)成的壟斷協(xié)議，占全部案例的3/4。雖然到目前為止，公益組織領(lǐng)域還沒(méi)有發(fā)生此類(lèi)嚴(yán)重事件，但存在類(lèi)似風(fēng)險(xiǎn)?！吨袊?guó)公益性非營(yíng)利組織自律準(zhǔn)則》第8條規(guī)定，任何社會(huì)組織都不得與同行進(jìn)行惡意競(jìng)爭(zhēng)，侵犯和損害同行利益，應(yīng)當(dāng)與其他組織建立良好的伙伴關(guān)系，尤其是那些與其關(guān)注共同領(lǐng)域的社會(huì)組織。制定該條款的初衷無(wú)疑是好的，但對(duì)于“惡意競(jìng)爭(zhēng)”和“良好的伙伴關(guān)系”的界定標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)主體，該條款并沒(méi)有作出必要闡釋。語(yǔ)義上過(guò)于模糊不僅會(huì)削弱條款本身的實(shí)際操作性，而且很可能會(huì)給行業(yè)內(nèi)處于優(yōu)勢(shì)地位的組織以巨大的操作空間，從而使該條款異化為維護(hù)組織特權(quán)和破壞公共利益的工具。

第四，缺乏強(qiáng)有力的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和申訴機(jī)制，以及對(duì)受益人的承諾。很多自律聯(lián)盟都會(huì)宣布成立一個(gè)中央執(zhí)行機(jī)構(gòu)以推進(jìn)自律目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但實(shí)際上，這些執(zhí)行機(jī)構(gòu)大多形同虛設(shè)，除了組織會(huì)員開(kāi)會(huì)外，很少開(kāi)展具體活動(dòng)。在申訴機(jī)制方面，完整的自我規(guī)制體系應(yīng)當(dāng)包括懲戒機(jī)制以及與此相關(guān)的申訴機(jī)制。但由于當(dāng)前中國(guó)社會(huì)組織的自我規(guī)制嚴(yán)重缺乏剛性的懲戒機(jī)制，因此，也就不存在所謂的申訴機(jī)制。在規(guī)制承諾方面，規(guī)制的承諾對(duì)象首先是政府和捐贈(zèng)人，其次是媒體、公眾，以及潛在捐贈(zèng)人。在實(shí)踐中，幾乎沒(méi)有自我規(guī)制機(jī)構(gòu)會(huì)將受益人作為其承諾對(duì)象。以2009年中國(guó)非公募基金會(huì)發(fā)展論壇通過(guò)的《中國(guó)非公募基金會(huì)自律宣言》為例，該《宣言》除了對(duì)遵守《基金會(huì)管理?xiàng)l例》和其他國(guó)家法律規(guī)定作出公開(kāi)承諾之外，還對(duì)理事會(huì)職權(quán)、組織籌資、資金使用、項(xiàng)目開(kāi)展、人力資源、與其他公益組織間關(guān)系，以及信息公開(kāi)等多個(gè)方面作出規(guī)定。至于受益人權(quán)益維護(hù)方面，該《宣言》只是非?；\統(tǒng)地提及“資金使用應(yīng)當(dāng)符合基金會(huì)的使命和目標(biāo)”，而缺少具體規(guī)定。在這種條件下，受益人也就不會(huì)對(duì)這些規(guī)制措施產(chǎn)生興趣。顯然，這將大大削弱規(guī)制的實(shí)際成效。

三、治理自我規(guī)制失靈的基本理路

與政府規(guī)制變革相比，社會(huì)組織的自我規(guī)制更像是一場(chǎng)“靜悄悄的革命”，它與政府規(guī)制一起引導(dǎo)了中國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展方向，在社會(huì)組織規(guī)范化建設(shè)中發(fā)揮著不可替代的作用。但與政府規(guī)制一樣，社會(huì)組織的自我規(guī)制也存在著諸多失靈問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)從多層面、多角度出發(fā)，對(duì)其進(jìn)行治理，提升其規(guī)制效能。

第一，政府和社會(huì)組織皆需充分認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織自我規(guī)制的價(jià)值。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，賦予社會(huì)組織自我規(guī)制以更大的空間屬于 “放權(quán)讓利”的行為。一些本來(lái)由政府制定和執(zhí)行的行為準(zhǔn)則將轉(zhuǎn)由社會(huì)組織及其聯(lián)盟機(jī)構(gòu)進(jìn)行。對(duì)于一個(gè)有著長(zhǎng)期嚴(yán)格政府規(guī)制傳統(tǒng)的行業(yè)來(lái)說(shuō)，政府在短期內(nèi)改變這種規(guī)制傳統(tǒng)的確是一個(gè)艱難的決定。而社會(huì)組織自身的非規(guī)范性和非成熟性特征又加劇了政府對(duì)該領(lǐng)域自我規(guī)制后果的擔(dān)憂(yōu)。但是，在強(qiáng)國(guó)家弱社會(huì)的整體政治結(jié)構(gòu)中，如果政府不放權(quán)，社會(huì)組織就幾無(wú)從“不成熟”走向“成熟”的機(jī)會(huì)，在國(guó)家治理體系中所能扮演的角色將相當(dāng)有限，政府職能轉(zhuǎn)變和新型政社關(guān)系的建構(gòu)亦會(huì)因此而受到掣肘。因此，對(duì)于完善社會(huì)組織規(guī)制體系，提升社會(huì)組織自我規(guī)制能力來(lái)說(shuō)，政府觀念的改變是基本的前置型條件，規(guī)定了社會(huì)組織自我規(guī)制發(fā)展的可能限度。只有當(dāng)政府充分認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織自我規(guī)制的價(jià)值時(shí)，后者才有存在和發(fā)展的空間，其能力也才有提升的可能。

當(dāng)然，自我規(guī)制本質(zhì)上是自我規(guī)制主體自覺(jué)意識(shí)引導(dǎo)下的自主行動(dòng)，因此，社會(huì)組織自我規(guī)制能否順利構(gòu)建和得到有效遵從，能否贏得政府的信任和公眾的支持，關(guān)鍵還是取決于社會(huì)組織自身對(duì)規(guī)制的認(rèn)知水平及其具體的行為選擇。對(duì)于社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，規(guī)制既是一種約束，同時(shí)也是一種保護(hù)，以及贏取政府和公眾信任和支持的重要途徑，科學(xué)合理的規(guī)制有助于整個(gè)行業(yè)的長(zhǎng)期健康發(fā)展。只有當(dāng)這種觀念內(nèi)化為組織的自覺(jué)意識(shí)和行業(yè)的基本共識(shí)，該領(lǐng)域的自我規(guī)制才能實(shí)現(xiàn)有效構(gòu)建。否則，社會(huì)組織的自我規(guī)制就會(huì)缺乏必要的動(dòng)力，即便實(shí)現(xiàn)了形式上的建構(gòu)，也很難在實(shí)踐中得到遵從。

第二，通過(guò)建立多元化的自我規(guī)制系統(tǒng)提升規(guī)制覆蓋面和規(guī)制執(zhí)行力。當(dāng)前中國(guó)社會(huì)組織領(lǐng)域的自我規(guī)制大多由少數(shù)行業(yè)領(lǐng)袖組織倡導(dǎo)成立并由其領(lǐng)導(dǎo)，覆蓋面不廣，代表性不足，絕大多數(shù)的小型組織都游離于這些規(guī)制系統(tǒng)之外。將自我規(guī)制引入這些組織，提升它們的自我規(guī)制水平，對(duì)于提升社會(huì)組織的整體素質(zhì)和服務(wù)水平大有裨益。而建立多元化的自我規(guī)制系統(tǒng)則是實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的重要途徑。多元化的自我規(guī)制系統(tǒng)首先意味著在不同類(lèi)型的社會(huì)組織內(nèi)部分別建立自我規(guī)制的次級(jí)系統(tǒng)。在該次級(jí)規(guī)制系統(tǒng)內(nèi)部，由于規(guī)制主體間的同質(zhì)性程度較高，它們?cè)谥贫ㄒ?guī)則時(shí)更容易貼近現(xiàn)實(shí)，顧及不同組織的需求。規(guī)則本身更加科學(xué)和專(zhuān)業(yè)，在實(shí)踐中更容易得到遵從。當(dāng)條件成熟時(shí)，在次級(jí)規(guī)制系統(tǒng)之間或者由不同類(lèi)型的社會(huì)組織建立更高層次的自我規(guī)制系統(tǒng)，以解決次級(jí)規(guī)制系統(tǒng)所面臨的共性問(wèn)題。這種更高層次的規(guī)制系統(tǒng)既可以是一個(gè)內(nèi)部關(guān)系緊密的組織聯(lián)合體，也可以是一種內(nèi)部關(guān)系松散的網(wǎng)絡(luò)體，前者如慈善聯(lián)合會(huì)，后者如行動(dòng)宣言等。

盡管規(guī)制執(zhí)行力是衡量規(guī)制績(jī)效的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，但這并不意味著所有規(guī)制都必須有一套明確和正式的行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，并且依靠一個(gè)強(qiáng)有力的執(zhí)行機(jī)構(gòu)來(lái)保證這些行動(dòng)規(guī)則得到遵守。自我規(guī)制只有在能夠準(zhǔn)確反映出社會(huì)組織的實(shí)際需求和現(xiàn)實(shí)情境時(shí)，它對(duì)于推動(dòng)該領(lǐng)域的發(fā)展才具有積極意義。社會(huì)組織領(lǐng)域是一個(gè)各種組織形態(tài)并陳的龐雜系統(tǒng)，各次級(jí)系統(tǒng)的發(fā)展水平差異較大，需求也各有不同。這些差異決定了各自的規(guī)制內(nèi)容也應(yīng)有所區(qū)別。如果被規(guī)制對(duì)象之間高度同質(zhì)且發(fā)展成熟，那么就更加適用強(qiáng)制力較高的自我規(guī)制；反之，就更加適用強(qiáng)制力較低的自我規(guī)制。慈善聯(lián)合會(huì)內(nèi)部的規(guī)制就屬于后面這種情形，其會(huì)員組織無(wú)論是在組織結(jié)構(gòu)和功能，還是組織規(guī)模和運(yùn)行方式等方面都存在巨大差異。它們?cè)谀承┓矫孢_(dá)成基本共識(shí)相對(duì)比較容易，但若要制定出具體的、可執(zhí)行的行動(dòng)準(zhǔn)則就比較困難。即使制定了，這些準(zhǔn)則也很難得到有效執(zhí)行。

第三，規(guī)則制定充分體現(xiàn)民主協(xié)商的精神。規(guī)制既可以推進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)，也可能成為謀取私利、阻礙競(jìng)爭(zhēng)的工具。在行業(yè)中處于優(yōu)勢(shì)地位的社會(huì)組織可能憑借自身的地位和影響力“俘獲”規(guī)制機(jī)構(gòu)，使規(guī)制成為排斥競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)少數(shù)機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì)地位的工具。譬如，信息公開(kāi)無(wú)疑是社會(huì)組織獲得社會(huì)公信力的重要渠道，但過(guò)高的公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)則很可能使得小型機(jī)構(gòu)不堪重負(fù)。如果自我規(guī)制機(jī)構(gòu)將過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)的公開(kāi)義務(wù)作為進(jìn)入特定募捐市場(chǎng)的條件，那么，該規(guī)定就很可能會(huì)起到阻礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、破壞公共利益的消極作用。

社會(huì)組織自我規(guī)制的規(guī)范價(jià)值在于通過(guò)對(duì)行為準(zhǔn)則的公開(kāi)承諾和主動(dòng)遵從提升組織的服務(wù)品質(zhì)，擴(kuò)大公共利益。要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，自我規(guī)制就必須做到程序上的客觀公正。在確保程序客觀公正方面，有兩點(diǎn)原則尤其重要：一是參與原則，二是理性原則。前者要求所有可能受到規(guī)制影響的社會(huì)組織都有機(jī)會(huì)參與規(guī)則制定，規(guī)模小和資金少等因素不應(yīng)當(dāng)成為此機(jī)會(huì)被剝奪的理由。后者一方面要求規(guī)則在最終確定之前，參與主體之間應(yīng)當(dāng)展開(kāi)充分的溝通協(xié)商，而非按照“少數(shù)服從多數(shù)”原則“簡(jiǎn)單粗暴”地確定規(guī)則內(nèi)容，否則很容易出現(xiàn)“多數(shù)壓迫少數(shù)”的問(wèn)題，并為此后的規(guī)則遵從埋下隱患；另一方面要求溝通協(xié)商應(yīng)當(dāng)建立在公共理性——即增進(jìn)社會(huì)組織行業(yè)的整體利益和社會(huì)公共利益而非個(gè)別組織私利的基礎(chǔ)之上，否則，規(guī)則的穩(wěn)定性難以得到保證。

第四，建立和完善面向服務(wù)對(duì)象和受益人的承諾和投訴機(jī)制。社會(huì)組織的利益相關(guān)者有很多，除了委托人和政府之外，還包括媒體、公眾、服務(wù)對(duì)象，以及受益人等。社會(huì)組織自我規(guī)制本質(zhì)上是社會(huì)組織對(duì)相關(guān)利益者所作的集體承諾。在所有利益相關(guān)者中，服務(wù)對(duì)象和受益人與社會(huì)組織之間的關(guān)系最為緊密，對(duì)社會(huì)組織的服務(wù)過(guò)程和品質(zhì)最為了解，但其“受助者”地位往往又使得他們?cè)诒O(jiān)督社會(huì)組織自我規(guī)制時(shí)的話(huà)語(yǔ)權(quán)最低。該矛盾決定了社會(huì)組織自我規(guī)制應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)完善面向服務(wù)對(duì)象和受益人的承諾機(jī)制，在其行為準(zhǔn)則中明確社會(huì)組織的服務(wù)內(nèi)容、程序、數(shù)量和品質(zhì)，以及服務(wù)對(duì)象和受益人的主要權(quán)利和實(shí)現(xiàn)權(quán)利的具體途徑。在很多情況下，缺少對(duì)服務(wù)對(duì)象和受益人的重視并不是說(shuō)規(guī)制準(zhǔn)則在形式上缺少對(duì)后者的承諾，而是說(shuō)規(guī)制沒(méi)有為他們提供可行且便捷的參與渠道來(lái)監(jiān)督規(guī)制條文的執(zhí)行。為此，社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的服務(wù)糾紛處理機(jī)制，指定專(zhuān)門(mén)的工作人員或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)收集服務(wù)對(duì)象和受益人的意見(jiàn)和建議，接受其投訴。

第五，構(gòu)建政社合作規(guī)制。完美的自我規(guī)制與政府規(guī)制一樣需要滿(mǎn)足一系列非常苛刻的條件，即全知、全能和無(wú)私。否則，社會(huì)組織的自我規(guī)制就很可能出現(xiàn)失靈。全知要求自我規(guī)制機(jī)構(gòu)能夠完全了解被規(guī)制機(jī)構(gòu)的所有運(yùn)行信息。雖然在此問(wèn)題上，自我規(guī)制機(jī)構(gòu)通常會(huì)比政府做得更好，但信息不對(duì)稱(chēng)在該領(lǐng)域同樣大量存在。相對(duì)于全知來(lái)說(shuō)，自我規(guī)制更難做到全能。由于資源和權(quán)威的缺失，社會(huì)組織自我規(guī)制大多面臨規(guī)則遵從問(wèn)題的困擾。至于無(wú)私，可能只是善良人們的一廂情愿。社會(huì)組織領(lǐng)域并不缺少規(guī)制俘獲和借規(guī)制之名謀組織私利的案例。此時(shí)，自我規(guī)制既不能做到有效，也難言公正。社會(huì)組織的自我規(guī)制和政府規(guī)制都會(huì)存在失靈問(wèn)題，但同時(shí)也有各自的優(yōu)點(diǎn)，如果將二者進(jìn)行結(jié)合，無(wú)論是對(duì)于自我規(guī)制還是對(duì)于政府規(guī)制來(lái)說(shuō)都大有裨益。具體說(shuō)來(lái)，在合作規(guī)制中，政府規(guī)制可以通過(guò)激勵(lì)功能、框架界定功能、監(jiān)督功能，以及賦權(quán)功能等四種功能的發(fā)揮來(lái)提升社會(huì)組織自我規(guī)制的效能。

激勵(lì)功能直接源于社會(huì)組織領(lǐng)域?qū)ψ晕乙?guī)制功能的認(rèn)知偏差。雖然自我規(guī)制有利于社會(huì)組織行業(yè)的長(zhǎng)期健康發(fā)展，但也只有當(dāng)這種觀念內(nèi)化為社會(huì)組織的自覺(jué)意識(shí)和行業(yè)共識(shí)時(shí)，該領(lǐng)域的自我規(guī)制才能得以有效構(gòu)建。遺憾的是，該自覺(jué)意識(shí)和行業(yè)共識(shí)很難自動(dòng)形成，尤其是對(duì)于沒(méi)有自治傳統(tǒng)的中國(guó)社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，更是如此。在這種情況下，政府不僅要主動(dòng)放棄單一政府規(guī)制的理念和行為，還應(yīng)該通過(guò)各種政策舉措激勵(lì)社會(huì)組織立章建制，進(jìn)行自我規(guī)制。

框架界定功能是政府制定社會(huì)組織行業(yè)整體規(guī)制框架和規(guī)制目標(biāo)的功能。在現(xiàn)代國(guó)家，雖然政府不再獨(dú)占公共服務(wù)的供給，但依然是公共責(zé)任的最終承擔(dān)者?；谠摻巧?，政府負(fù)有制定規(guī)則和框架的義務(wù)，以確保其他社會(huì)力量有效和負(fù)責(zé)任地提供公共服務(wù)。托依布納曾言，只有民主化的過(guò)程為次級(jí)系統(tǒng)創(chuàng)設(shè)了必須的結(jié)構(gòu)時(shí)，社會(huì)次級(jí)系統(tǒng)的反思才成為可能。國(guó)家法律的反思作用促使其自我限制，對(duì)規(guī)制進(jìn)行規(guī)制，并根據(jù)組織、程序和權(quán)限對(duì)未來(lái)的決定確立結(jié)構(gòu)性前提。政府制定的規(guī)則和框架為社會(huì)組織的自我規(guī)制確定基本的行動(dòng)邊界和規(guī)則依據(jù)。否則，后者很難自動(dòng)服務(wù)于公共利益。

當(dāng)然，政府針對(duì)社會(huì)組織規(guī)制的“再規(guī)制”在實(shí)踐中并不會(huì)自動(dòng)得到遵從。事后懲罰和追償是減少規(guī)制對(duì)象違規(guī)行為以及減少公共利益受損的常見(jiàn)手段。但對(duì)于公共任務(wù)執(zhí)行和公共服務(wù)提供來(lái)說(shuō)，違規(guī)所帶來(lái)的很多公共利益損失具有不可逆轉(zhuǎn)性。并且在很多情況下，事后懲罰和追償需要付出大量的交易成本，甚至無(wú)法追償。為避免此類(lèi)后果的產(chǎn)生，政府須透過(guò)嚴(yán)密的過(guò)程監(jiān)督來(lái)確保其規(guī)制政策得到遵從。

賦權(quán)功能是指政府與社會(huì)組織合作規(guī)制可以提升社會(huì)組織自我規(guī)制的權(quán)威性及其遵從率。研究發(fā)現(xiàn)，社會(huì)組織與政府合作能夠獲得更多的資源和激勵(lì)用于提升自我規(guī)制遵從，增強(qiáng)自我規(guī)制的社會(huì)公信力和政治信任，以及促進(jìn)自我規(guī)制準(zhǔn)則的傳播等。在合作的過(guò)程中，政府除了可以為自我規(guī)制提供必要的權(quán)威和物質(zhì)資源之外，還可以借助其監(jiān)管者的身份糾正自我規(guī)制中存在的各種不公，確保公平公正。