新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府行為存在的問題及對策探析

王浩宇

[摘 要] 隨著工業(yè)化進(jìn)程的加速，我國城鎮(zhèn)化也加快了發(fā)展步伐。非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)地區(qū)廣泛集聚，農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)集中，城鎮(zhèn)配套公共服務(wù)設(shè)施日進(jìn)完善。健康、有序的城鎮(zhèn)化發(fā)展離不開政府有效的參與和干預(yù)。從新型城鎮(zhèn)化角度入手，基于新型城鎮(zhèn)化與政府行為的概念和聯(lián)系，分析了當(dāng)前地方政府行為存在著缺乏科學(xué)的規(guī)劃意識，資源使用方式過于粗放以及制度建設(shè)不夠完善等問題，進(jìn)而提出樹立科學(xué)的城鎮(zhèn)化發(fā)展觀，注重可持續(xù)發(fā)展并完善制度建設(shè)等建設(shè)性對策。

[關(guān)鍵詞] 新型；城鎮(zhèn)化；地方政府

[中圖分類號] F291 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-6043（2018）09-0042-02

與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展相比，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展不僅要求我們不斷提升城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量內(nèi)涵，同時還強調(diào)內(nèi)在質(zhì)量的全面提升，也就是要推動城鎮(zhèn)化由偏重數(shù)量規(guī)模增加向注重質(zhì)量內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，政府以其獨特的職能屬性，通過自身行為舉措對市場和社會進(jìn)行有效的干預(yù)，進(jìn)而推動城鎮(zhèn)化的發(fā)展。當(dāng)前，城鎮(zhèn)化建設(shè)雖取得一定成效，但地方政府行為存在的問題制約了其發(fā)展。

一、新型城鎮(zhèn)化與政府行為的概念和聯(lián)系

（一）新型城鎮(zhèn)化的概念

新型城鎮(zhèn)化的建立是以城鎮(zhèn)化為基礎(chǔ)，通過社會生產(chǎn)力的提高、公共服務(wù)的提供、科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，其社會結(jié)構(gòu)從由傳統(tǒng)的以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)村型社會結(jié)構(gòu)逐步向以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主的工業(yè)和服務(wù)業(yè)等的現(xiàn)代城市型社會轉(zhuǎn)變。體現(xiàn)了一個國家或一個地區(qū)綜合實力的提高。而新型城鎮(zhèn)化不僅注重以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為基礎(chǔ)，還從基礎(chǔ)設(shè)施一體化、公共服務(wù)均等化、經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境友好及和諧穩(wěn)定等為基本特征來發(fā)展城鎮(zhèn)化，同時也是注重以各城市、各城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、相互共進(jìn)的城鎮(zhèn)化。

（二）政府行為的概念

政府行為分為廣義的政府行為和狹義的政府行為。廣義的政府行為是指，政府是作為一種最有代表性和權(quán)威性的政治上層建筑的組織，行使行政權(quán)力對全社會人員進(jìn)行公共事務(wù)管理。并伴隨著強制性和服務(wù)性兩大特征。狹義的政府行為是指行政機關(guān)及其工作人員在法律法規(guī)允許的條件下，行使其政府賦予的行政職能。對經(jīng)濟和社會發(fā)展進(jìn)行管理、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制、協(xié)調(diào)的各項活動的總稱。

（三）新型城鎮(zhèn)化與地方政府行為的聯(lián)系

新型城鎮(zhèn)化突出以人為本，強調(diào)以人為核心，在新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中要求地方政府行為管理的重點由傳統(tǒng)的管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。新型城鎮(zhèn)化是在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)上的吸收、揚棄和發(fā)展，是傳承和創(chuàng)新，新型城鎮(zhèn)化要求政府充分運用行政職能，有效解決傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展中的問題，為新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境。這就需要地方政府對于城鎮(zhèn)化的發(fā)展推進(jìn)做到科學(xué)規(guī)劃、尊重民意、統(tǒng)籌安排、順勢而為，由此水到渠成，使其成為一個自然的歷史過程。

二、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府行為存在的問題

（一）缺乏科學(xué)的規(guī)劃意識，盲目的追求城鎮(zhèn)化的推進(jìn)

十九大報告指出，近年來我國經(jīng)濟建設(shè)取得重大成就，其中農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化穩(wěn)步推進(jìn)，糧食生產(chǎn)能力達(dá)到12000億斤。城鎮(zhèn)化率年均提高1.2百分點，8000多萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)居民。截止2017年末，中國城鎮(zhèn)化率為61.55%。城鎮(zhèn)化發(fā)展建設(shè)取得一些成果后，也同樣產(chǎn)生了相應(yīng)的問題，一方面地方政府在城鎮(zhèn)規(guī)劃中缺乏科學(xué)性，整個規(guī)劃體現(xiàn)出過多的隨意性、主觀性、功利性的特點。近年來，城鎮(zhèn)常住人口趨于穩(wěn)定，但房地產(chǎn)的建設(shè)并沒有停止。大片的樓房開發(fā)區(qū)與經(jīng)濟新區(qū)頻頻建設(shè)，由于開發(fā)規(guī)劃并不合理，沒有具體問題具體分析從而盲目決策，進(jìn)而導(dǎo)致大量土地被閑置。另一方面地方政府官員為了取得短期見效的政績，從而盲目加快城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，大建形象面子工程，過度追求招商引資的建設(shè)，忽略長期可持續(xù)的發(fā)展的原則。同時城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型過程中過多以城市為模型的排場建設(shè)，而不是注重以百姓便利、舒適為核心，造成地方很多土地浪費居多，閑置土地浪費現(xiàn)象嚴(yán)重。其原因在于公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)需要大量的資金以及長周期的投入，對公共服務(wù)設(shè)施的回報并不能立即體現(xiàn)出來，進(jìn)而追求短期可見的方式。

（二）資源使用方式過于粗放，城鎮(zhèn)資源環(huán)境不注重保護(hù)

新型城鎮(zhèn)化中在資源使用方式粗放問題的實質(zhì)是，政府在開發(fā)建設(shè)時片面追求城鎮(zhèn)GDP的增長，從農(nóng)村過渡到城市的過程中，忽視了城鎮(zhèn)化建設(shè)必須與人口、資源、環(huán)境承載能力相匹配。結(jié)果導(dǎo)致資源利用效益低、能源消耗量大、環(huán)境污染嚴(yán)重等，影響了可持續(xù)發(fā)展的進(jìn)程。以土地為例我國作為一個人口眾多的農(nóng)業(yè)大國，土地是人們賴以生存和發(fā)展的要素。然而，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展和人口數(shù)量的不斷增長，土地資源閑置造成的嚴(yán)重浪費現(xiàn)象比比皆是。主要表現(xiàn)有：一是隨著第二產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，大量農(nóng)村剩余勞動力涌入城市，大量的可耕地閑置荒蕪，浪費嚴(yán)重；二是以房地產(chǎn)為導(dǎo)向的市場經(jīng)濟過熱，開發(fā)商圈地現(xiàn)象嚴(yán)重，房產(chǎn)有價無市，供過于求，造成大量土地閑置。城鎮(zhèn)環(huán)境污染日益嚴(yán)重，環(huán)境污染成為制約城鎮(zhèn)化發(fā)展要素之一。主要表現(xiàn)為水浪費、空氣污染等。根據(jù)環(huán)保部發(fā)布的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定的居民區(qū)PM2.5年平均濃度不超過35微克/立方米來衡量，380個城市中僅有125個城市達(dá)標(biāo)，占比32.9%。在水污染方面來看中國人均水資源占有量僅為世界平均水平的1/4。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，全國有2/3城市供水不足，1/6城市嚴(yán)重缺水。然而，由于居民、工業(yè)的用水節(jié)約意識不強，用水浪費現(xiàn)象嚴(yán)重、實際利用效率低下。目前，全國平均工業(yè)用水重復(fù)利用率僅為20%-30%，整體水平較低。

（三）社會管理能力不強，保證制度不夠完善

在以往城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，政府往往更多關(guān)注的是一個城市的經(jīng)濟發(fā)展職能，而忽視城市在社會管理和服務(wù)職能。隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的智能化，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)勞動不需要像以往大量的農(nóng)民數(shù)量，因此不少農(nóng)民選擇出去到城市打工，獲取更高的收入，來減少農(nóng)村大量剩余勞動力的現(xiàn)象。根據(jù)中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公布顯示，2018一季度中國農(nóng)村外出務(wù)工勞動力總量達(dá)到1.74億人，同比增長1.1%；月均收入達(dá)到3736元，同比增長7.3%。隨著越來越多的外來務(wù)工進(jìn)入城市中，他們面對最直觀現(xiàn)實的問題是難以跨越的戶籍限制，以及生存待遇的種種不盡人意，農(nóng)民工常常游離于城市的邊緣化，政府卻忽視對他們?nèi)谌肷鐣^程中的合理引導(dǎo)、支持、就業(yè)致使他們在基本的醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、保險等方面都沒有基本的保障，從而導(dǎo)致外來務(wù)工人員不能很好地融入城市生活，社會責(zé)任感缺失，一小部分也造成了社會犯罪中不穩(wěn)定的一項因素。

三、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府行為的對策探析

（一）政府應(yīng)樹立科學(xué)的城鎮(zhèn)化發(fā)展觀和政績觀

科學(xué)發(fā)展觀的實質(zhì)是以發(fā)展為第一要義，核心是注重以人為本。新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展離不開科學(xué)發(fā)展觀作為其指導(dǎo)思想。這就要求地方政府在推動和發(fā)展城鎮(zhèn)化的過程中要將出發(fā)點和重心落在人民群眾上，時刻兼顧各方群體的利益，使發(fā)展成果更多普惠到全體人民。而地方政府作為政府行為發(fā)出的主體，應(yīng)不斷的轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型節(jié)約政府，切實提高行政效率，建立以科學(xué)、合理、穩(wěn)定、有效為目標(biāo)的行政管理體制機制，并加強群眾監(jiān)督與調(diào)節(jié)反饋機制。一方面大力培育農(nóng)民的現(xiàn)代意識，從意識形態(tài)上消除二元結(jié)構(gòu)，幫助農(nóng)民完成從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)化從加強農(nóng)村基礎(chǔ)教育，到培育求知意識。另一方面打造生態(tài)文明的新型城鎮(zhèn)化同時，不以犧牲環(huán)境、資源為代價，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，合理科學(xué)的對城鎮(zhèn)進(jìn)行有效規(guī)劃，并逐步走穩(wěn)定可持續(xù)的發(fā)展道路，建設(shè)舒適的生活環(huán)境，建設(shè)新的生態(tài)文明城鎮(zhèn)。而對于地方政府官員考核要破除以往以“GDP”政績論英雄的用人模式，應(yīng)全面考察地方政府在社會管理和公共設(shè)施服務(wù)建設(shè)情況，采用更加合理的績效考核方式和全面評價的科學(xué)用人機制，確保決策結(jié)果更加科學(xué)化、民主化、法制化。

（二）優(yōu)化政府發(fā)展城鎮(zhèn)資源建設(shè)，注重可持續(xù)發(fā)展

優(yōu)化政府發(fā)展資源建設(shè)要注重“天人合一”的發(fā)展理念，打造生態(tài)文明的新型城鎮(zhèn)化。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，嚴(yán)重破壞了環(huán)境，影響人與社會的和諧，城鎮(zhèn)化進(jìn)程同時也是一種對自然的破壞過程，影響城鎮(zhèn)經(jīng)濟的健康發(fā)展，未來的人們需要付出更大的代價進(jìn)行生態(tài)補償。因此，地方政府在推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)該堅持“天人合一”的理念，尊重自然，充分利用自然饋贈，巧妙地運用資源稟賦，要樹立以環(huán)境資源節(jié)約型為導(dǎo)向的可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化新思路，以注重節(jié)約資源為主的發(fā)展戰(zhàn)略，意指以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，根據(jù)中國地理、自然、資源、發(fā)展的區(qū)域空間分布特點，將節(jié)約理念貫穿于城市發(fā)展過程中的生產(chǎn)、流通、消費和其他生活上的領(lǐng)域。通過采取頒布法律、發(fā)展經(jīng)濟和完善政策等綜合措施，節(jié)約、有效、可持續(xù)的利用自然能源和其他的各種資源，以盡可能最少的犧牲資源使用和環(huán)境作為代價，獲取最大可能的經(jīng)濟收益和社會效益，最終實現(xiàn)城市發(fā)展過程中生態(tài)、經(jīng)濟、社會的協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展。

（三）提升政府社會管理能力，優(yōu)化制度建設(shè)環(huán)境

健康、有序的城鎮(zhèn)化發(fā)展離不開良好的社會管理。為更好的促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展就要在制度完善與制度實施過程中，不斷優(yōu)化。對于地方政府而言，隨著外來務(wù)工人員的增多、社會保障體系和戶籍制度的不完善等城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)存在的制度障礙嚴(yán)重影響著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)。地方政府首先應(yīng)消除帶有地域歧視性的眼光和區(qū)域非均衡性發(fā)展觀念，其次探索并制定展具有包容取向的社會政策和制度體系。這就需要地方政府加強社會的綜合管理、增強服務(wù)意識、努力實現(xiàn)公共服務(wù)均等化。一方面逐步打破一切可能導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所帶來的各項制度障礙，如戶籍、勞動就業(yè)、教育、醫(yī)療、保障制度等。另一方面應(yīng)降低外來務(wù)工和落戶所需的條件和成本，將滿足符合條件的外來務(wù)工人員逐步轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口。最后積極建立和完善城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)體系。要在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的教育、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等基本生活保障的公共服務(wù)體系。要適應(yīng)農(nóng)民工高流動性的特點，盡快實現(xiàn)社會保險權(quán)益可順暢轉(zhuǎn)移、接續(xù)。這樣也會使得外來務(wù)工人員找到屬于自己的歸屬感，并且相應(yīng)提高外來務(wù)工人員的待遇、保障，使其生活質(zhì)量有一個質(zhì)的飛躍，同時也無形之中降低了社會不穩(wěn)定因素的發(fā)生幾率。

新型城鎮(zhèn)化是鄉(xiāng)村發(fā)展的必然趨勢，當(dāng)前城鎮(zhèn)化雖然存在著可喜可賀的改革成績，經(jīng)濟增長、城鎮(zhèn)化覆蓋率上升，但我們?nèi)匀灰⒁飧母锏耐瑫r伴隨著潛在的影響，如戶籍制度、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)障礙、基礎(chǔ)設(shè)施落后、城鎮(zhèn)布局不合理等問題阻礙城鎮(zhèn)化的發(fā)展。而對于地方政府來說在發(fā)展城鎮(zhèn)化的同時既不能一蹴而就，也不能一勞永逸。促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展的同時地方政府要注重“以人為本”這也是新型城鎮(zhèn)化跟傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的重點區(qū)別。不能一味的促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展而忽略了農(nóng)民的根本利益，畢竟結(jié)合我國的國情來看，我國是農(nóng)業(yè)大國。發(fā)展城鎮(zhèn)化道路的同時并不意味著徹底放棄農(nóng)業(yè)這條路，要秉持著可持續(xù)發(fā)展的眼光戰(zhàn)略來進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

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